作者：安克让，上海段和段（郑州）律师事务所刑事、商事、税务律师，京非财税法律服务机构郑州中心合伙人。
关于《已证实虚开通知单》能否起诉的问题，各路大咖都已经发表过自己的意见，基本上都认为《已证实虚开通知单》具有可诉性，建议向出具《已证实虚开通知单》的税务机关提起行政诉讼，但是提起诉讼的企业基本上都是铩羽而归。
出具《已证实虚开通知单》的情景基本为：
A地甲企业向B地乙企业开具增值税专用发票，后A地税务稽查局对甲企业经稽查认定甲企业给乙企业开具的增值税专用发票属于虚开发票。A地税务稽查局向B地税务稽查局发出《协查函》和《已证实虚开通知单》，要求B地税务稽查局对乙企业（受票方企业）进行查处，而实践中B地税务稽查局基本上都是采取拿来主义（见图一），只要收到了上游税务机关的《协查函》和《已证实虚开通知单》均会对被协查企业乙企业做出《税务处理决定》，所抵扣的进项税转出是必须的，重的企业所得税调增，缴纳滞纳金，罚款，甚至入刑。
图一
面对税务机关如此气势汹汹，乙企业也是倍感委屈，我和上游企业实实在在的产生了交易，买了货，付了款，怎么是虚开呢？受票方企业对税务处理决定不服！我复议，复议不行我告你税务局。
税务局说来啊，造啊，先把补的税和滞纳金交了。
乙企业可怜巴巴的说，我没钱啊，我先不交，我还要复议呢。
税务局又说了，没钱，没钱复议个啥。《税收征管法》八十八条说了，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。你不缴纳，别想复议。
乙企业没办法，仰天长叹，*要亡天**我啊！
这时候有人给乙企业出主意了说，兄弟，别灰心，咱们告B税务局不成，就告A税务局，是A税务局给B发的《已证实虚开通知单》，说发票是虚开的，你A税务局凭什么说我的发票是虚开的，《已证实虚开通知单》对咱们企业的利益产生实际影响了，咱们就告A税务局，让他把《已证实虚开通知单》给撤了。
正题
这就回到本文的主题了，乙企业起诉A税务局把《已证实虚开通知单》给撤了，法院会支持吗？下面我们看两则案例，两则案例都是高级人民法院的再审决定书，两地高院均驳回了企业的再审申请，并对《已证实虚开通知单》的性质作了明确的回答，十分有参考意义。
第一篇 广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行申347号 再审行政裁定书
法院认为：根据《发票协查管理办法》第二条、第七条、第九条第一款的规定，《税收违法案件协查函》是查办税收违法案件的税务稽查局将需异地调查取证的发票委托有管辖权的税务稽查局开展调查取证的相关活动的委托协查函,《已证实虚开通知单》属于《税收违法案件协查函》的具体内容或附件，是异地税务机关之间的内部公文，是行政行为之间确立委托协查关系的文件以及协查的工作内容，仅供税务机关内部使用，其性质显属内部行政行为。根据《发票协查管理办法)》第十五条第一款“有下列情形之一的，受托方应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查：(一)委托方已开具《已证实虚开通知单》的。”之规定，委托方开具的《已证实虚开通知单》是税务机关应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查的情形之一。从《已证实虚开通知单》的内容看，其只能证明委托方查处的发票属于虚开，并不能当然证明该发票的相关方具有税务违法行为。只有税务机关按照《税务稽查工作规程》立案检查作出的相关处理决定才能明确行政相对人的具体权利义务，才对行政相对人产生实际影响。本案中，虽然再审申请人河南药材集团公司所在地的税务机关作出的税务处理决定明确涉案《已证实虚开通知单》是其作出补缴税款及收取滞纳金决定的证据，但是对再审申请人作出权利义务要求的是处理决定，涉案《已证实虚开通知单》作为定案证据，是作出处理决定的税务机关根据其职责作出的，当事人如对税务机关以涉案《已证实虚开通知单》作为定案证据有异议，可以通过对处理决定提出异议解决。因此，《已证实虚开通知单》作为税务机关内部流转的文书，未对相关方的权利义务进行具体设定，不必然或直接对相关方产生实际影响。被申请人玉林市税务局及一、二审法院认为再审申请人对涉案《已证实虚开通知单》的复议申请不属于行政复议的受案范围，有事实和法律依据。
第二篇 福建省高级人民法院（2019) 闽行申385号 再审行政裁定书
法院认为：《已证实虚开通知单》属于异地税务机关之间内部使用的协查文件，并不直接送达给行政相对人，受托税务机关在收到《已证实虚开通知单》后作为线索和立案依据，之后展开调查取证。因此，本案申请人所诉的《已证实虚开通知单》对其权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原一审裁定驳回申请人的起诉，二审裁定予以维持，均无不当。
结论：
两个高级法院的再审裁定书均表明自己的观点，认为：
（1）《已证实虚开通知单》的性质。属于《税收违法案件协查函》的具体内容或附件，是异地税务机关之间的内部公文，是行政行为之间确立委托协查关系的文件以及协查的工作内容，仅供税务机关内部使用，其性质显属内部行政行为；
（2）《已证实虚开通知单》是否可诉。《已证实虚开通知单》只能证明委托方查处的发票属于虚开，并不能当然证明该发票的相关方具有税务违法行为。只有税务机关按照《税务稽查工作规程》立案检查作出的相关处理决定才能明确行政相对人的具体权利义务，才对行政相对人产生实际影响。《已证实虚开通知单》作为税务机关内部流转的文书，未对相关方的权利义务进行具体设定，不必然或直接对相关方产生实际影响；
（3）救济路径。《已证实虚开通知单》属于异地税务机关之间内部使用的协查文件，并不直接送达给行政相对人，受托税务机关在收到《已证实虚开通知单》后作为线索和立案依据，之后展开调查取证，涉案《已证实虚开通知单》作为定案证据，是作出处理决定的税务机关根据其职责作出的，当事人如对税务机关以涉案《已证实虚开通知单》作为定案证据有异议，可以通过对处理决定提出异议解决。
所以《已证实虚开通知单》是做出《税务处理决定》的证据，但对受票方产生实际影响的是《税务处理决定》，如果有异议，可以对《税务处理决定》进行复议，复议之前，先把税交了。
乙企业说我没钱，税务局说，没钱？没钱复议个啥？绕了一圈又回来了。
此刻，乙企业说出了广大纳税人的心声，《税收征收管理法》啥时候修改啊？把纳税前置这一条去了吧。