与一家城投公司总经理交流时他戏谑的调侃：城投公司就像“薛定谔的猫”，从这个角度看它就是政府，从另外一个角度来看它又是企业。虽然比喻不是很贴切，但在很大程度上反映了城投发展过程中的困难与无奈。
去年有机会参与某省级城投转型发展的顶层设计，在工作实践中常常陷入迷惑和困境。一方面上级各部委办局对地方政府的债务、支出、项目投资等出台了层层叠叠的指导性文件，另一方面为扩大有效投资、促进区域经济发展又发布了很多支持的政策。问题是这些文件由不同部门出台，在关键的节点上只有方向和原则，没有具体量化指标，要想把这些文件都读完并理解很难。认真研究后，却又发现不同单位出台的文件存在冲突和“打架”的情况，这样就造成基层在实施具体工作的时候，步履维艰、小心翼翼，稍不留神就违规。加之不断增长的债务负担，很多城投借新还旧成为重点工作，形成了不转型就等死局面。
城投公司转型升级，在媒体热炒地方政府债务的背景下，也引起了社会各界的关注。很多咨询公司也不断地通过研讨会等方式，鼓励和帮助各级城投公司转型升级。虽然在规范内部管理等方面取得了一些进步，但真正转型成功的很少，倒是出现了不少负面效应。总结起来主要有以下几个方面。
一、全面进入竞争性行业，挤压了市场空间且效益低下。
城投公司为了增加有效资产，扩大经营性现金流以获得更好的融资。大多把当地的矿山、沙石等优质资源和燃气、供水等垄断性行业装入城投，甚至有些地方城投利用作为大量基础设施建设业主的便利，发展了设计、招标、建设、监理等专业性要求高，市场化程度高的业务，虽然短期内实现了一些利润，但全部以当地市场支撑的此类业务，做大做强的希望渺茫，形成的后果是一方面挤压了当地市场空间，造成事实上的“国进民退”；另一方面由于这些专业性的工作技术含量高，对很多经济欠发达地区由于业务总量小，很难留住高素质人才，在调研某市十个区县城投的业务发展规划时，很多城投采取与专业公司合资的方式，由于核心利益诉求冲突，大多不欢而散。此外以区域市场为核心的企业，尽管可以借助业主的便利增强业务的利润率，其实也是拆东墙补西墙，业务利润来自于自身项目成本的提高。
二、城投的管理和运营体系在市场竞争中不具备竞争优势。
城投的主要职责是政府公益性项目和准公益性项目的投资、建设、运营，通过其企业身份获得市场化融资，弥补政府财政投资的不足，具有极强的政府属性，也可以说是政府职能的延伸和补充。市场转型要让城投既要做不赚钱的政府项目，又要通过自身的市场化经营做大做强，除了垄断性行业，在充分市场竞争的行业领域，无论从管理效率、人才、技术研发、市场拓展（除本地市场）等方面都不具备竞争优势。以当前的市场环境，具有多年业务经验的专业企业，尚且面临着巨大的市场压力，而城投公司并不具备除筹资、投资及简单建设开发之外的业务能力，介入一种自身并不掌握技术的市场化业务，对于城投公司来说，无异于自寻死路。安徽县级某城投利用本地市场发展了房地产、建筑、设计等业务板块，想拓展外域市场做大做强，却屡屡碰壁，铩羽而归。由于之前的业务来自于自身，企业无论是在市场拓展、技术及管理水平、服务意识、成本控制等方面缺乏市场化公司具有的核心竞争力，在本地相关市场萎缩后，最后剩下的将是一地鸡毛。
三、来自政府的刚性任务与企业市场化转型冲突严重
在政府眼中，城投就是帮助政府做事的，进行市场化转型也是为了获得更好的融资，更好的服务于政府。因此各地城投的老总的主要精力和时间需要围绕政府的重点工作进行安排，实际用于市场化经营的时间和精力较少。
从各地城投发展的情况来看，起步业务大多是公益性和准公益性项目代建，其合规模式是：政府在财政预算的前提下，将本该由职能部门完成的建设工程项目，通过授权让城投来实施，财政按照项目的进度支付工程款给城投，并给与一定的代建费用（工程投资额的4-12%不等）。从实际情况来看，政府与城投并没有认真签订合同，工程款在财政紧张的情况下基本上由城投自己融资来解决，至于代建费----呵呵！老子欠儿子的钱，你能怎样？
如果城投转型为完全市场化企业，对有风险，收益低的项目可以选择不去做，但是因为你是城投，资产是政府注入的、董事长、总经理是政府任命的，不帮政府分忧解难，我要你干嘛？于是债务越累越高，到头来还得城投自己想办法解决。你说城投债务政府不兜底，那城投只能躺平。贵州政府债务选择“躺平”，寻求上级智力支持，大致如此。
承担了如此重负，还要进行市场化经营，靠经营利润来弥补企业债务的本息，加上高管薪酬、行业经验、决策效率等竞争劣势，市场化转型基本上就是天方夜谭。安徽北方某县，一位掌管150多亿资产的城投董事长，每月拿到手的薪资不超过3000元（事业编），为了企业发展还要“5+2，白加黑”、“周六保证不休息，周日休息不保证”，身负政府职责和市场化经营的双重压力。对这位董事长，我只有表达由衷的敬佩！
城投市场化转型的实质其实是将城投由本来的政府融资平台定位转换成为“融资平台+市场化经营+自负盈亏”。某城投的战略发展定位：向市场赚钱，为政府做事。这本身没错，也是地方国企应该承担的职责，但问题是城投不是以自己获取的市场经营利润去为政府做事，而是要倾尽所有替政府做事。很多地方的城投不堪重负，市场化经营获取的利润，不足以支付政府债务的利息。这样的恶性循环，企业如何发展？因此有的城投负责人自我揶揄：不转型是等死，转型是找死。
“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”作为一个咨询人，发现问题只是第一步，重点是对问题进行分析后，如何找到解决的方法。
全国从城市发展阶段角度分析，大致可以划分为三种类型地区：基础设施建设期、建设和产业发展并行期、城市运营期。结合本人的工作实际，对于处于基础设施建设期、建设和产业导入期的广大中西部地区的城投转型发展的方向有三点建议：
一是必须围绕政府的重点工作任务和发展方向，因地制宜的扩展自身的业务。处理好与政府的关系，既不能完全市场化，弱化自身的职责担当，又不能只按政府的行政命令来进行市场化经营。对于政府的重点工作必须主动谋划，主动担当，主动作为，努力成为区域经济和社会发展的支撑力量和政府开展基础设施建设和招商引资的重要抓手。
二是通过对本地产业的梳理，针对招商引资过程中的的股权投资，标准化产房（产业地产）、产业园区、供应链金融开展业务布局。具体来说，以招商引资和产业发展为目标，对招商引资项目以股权投资，厂房以租代购，股转债等方式，协助政府提高招商引资的实效。对当地特色产业发展中的短板和痛点，可以发展供应链金融，实现原材料的统购、统销以降低企业的成本；对重点生产技术环节，城投可以投资发展加工中心，微利服务，协助企业提高生产品质，降低企业投资压力，在销售环节，可以发展应收账款保理，出口退税保理等业务，帮助企业提高资金使用效率。
三、积极开展片区开发类业务，创新投融资模式。
城投公司的转型发展，归根结底是政府融资模式的改革创新。城投公司不能为政府发展融到资，就没有存在的必要。城投公司单纯的做市场化转型，不注重融资模式创新，肯定是死路一条。之前通过融资发债、公益性资产注入，造大船充胖子然后继续融资发债的举债道路，越来越走到尽头了。2022年末119号文叫停地方城投公司参与PPP项目之后，城投公司融资道路更加狭窄了。基于当前的政策和市场环境，本人提出城投公司要主动作为 用好三笔钱：财政资金、城投自有资金和社会资本资金 ，而片区开发项目通过土地一级开发、产业导入、园区运营几个重点环节，城投公司通过自有资金与社会资本组建项目公司进行投资、建设、招商、运营，虽然艰难但前途越来越光明。通过土地一级开发实现高收益性；通过特许经营避免了政府刚性支付责任；通过产业导入绩效考核，避免了滞后的财政支出责任，从而建立了片区开发的两大合规性支柱，保证了片区开发的健康发展。
片区开发的模式，既满足合规的要求，又能充分发挥财政资金和城投自有资金的杠杆作用，撬动社会资本跟进投资，既实现了城投公司的经济效益，又为地方的带来现实的发展效益。
上述观点仅代表个人认知，不足之处敬请批评指正，本人长期为地方政府提供规划策划、投融资和招商引资等咨询服务，欢迎交流。