摘要
伴随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，公共服务多元化供给体系被逐步构建，社会组织日益成为政府购买公共服务的主要承接主体。在政府与社会组织的互动关系中，社会组织所扮演的角色并非单一不变，而是呈现多样化色彩。本文在文献研究及实地调研的基础上，尝试从政社关系维度构建社会组织在政府购买服务中角色的分析框架，并据此分析目前中国社会组织的角色和发展策略。
关键词：政府购买服务；社会组织；管家；代理人；伙伴；盟友
一、研究问题与研究意义
近几十年来，随着行政改革的不断深入，政府购买公共服务已成为许多国家政府提供公共服务的日常机制。在这一进程中，由于社会组织的公益性、志愿性、非政府性和灵活性，尤其是其来自民众服务于民众的特质，使其成为政府购买公共服务的重要行为主体。
“在世界各国，政府依靠社会组织（CSOs）承接政府出资的社会服务，是一种普遍且日益通行的做法”［1］。在我国，政府向社会力量购买公共服务被视为转变政府职能、创新社会治理、改进服务机制的重要途径。随着政府购买服务改革实践的推进，社会组织在其中所扮演的角色也日渐重要。据统计，2013 年我国政府购买社会组织服务的资金已达150 多亿元［2］。
然而, 现有文献对于社会组织在政府购买服务中角色的全面深入探讨并不多见，迄今为止,还未发展出一个明确的分析框架。本文尝试从政社关系维度构建社会组织在政府购买服务中角色的分析框架，并以此为依据分析目前中国社会组织在政府购买服务中扮演的角色，进而探讨不同角色所适用的发展策略。
二、文献梳理与分析框架
学界对“角色”的探讨，多见于社会学和社会心理学的角色理论中。尽管角色理论的研究对象偏重于人，但也为研究组织在社会中的角色提供了线索和依据。在社会心理学的视域里，角色一般被认为是“个体在特定的社会关系中处于一定位置时所执行的职能”［3］，引而申之，社会组织在政府购买服务中的角色也可以从其所处的社会关系中去发现和提炼。
（一）社会组织的角色
政府向社会组织购买公共服务是公共服务生产供给方式的转变。在传统计划经济体制下，政府集多重角色于一身，是公共服务的供给者、生产者和相关规则的制定、实施、监督和评估者［4］，社会组织并无一席之地。而在政府购买公共服务中，社会组织终于披挂上阵，与政府、私营机构等共同构成生产供给的多重主体，进而形成公私部门合作的网络关系。毫无疑问，在公私合作复杂的网络关系中，社会组织与政府的关系最为重要。社会组织在政府购买服务中的角色定位显然也需要从政社关系入手去寻找答案。在这一类相关文献中，尽管多数研究并非以社会组织的角色为主题，但追循其有关政社关系的讨论，仍可提炼出在政府购买公共服务中社会组织可能扮演的四种角色：
1. 代理人。“代理人”角色的理论来源于代理理论。在代理理论下，政府购买服务被认为是委托人（政府）向代理人（社会组织）授权履行其职能的过程。它假定委托人与代理人都是自利的，且二者利益并不一致，因而在信息不对称的情况下，委托人必须以完备的合同来管理代理人，避免其投机行为伤害委托人的利益。不少文献对社会组织的“代理人”角色有所涉及，例如，吉德伦、克莱默和萨拉蒙认为，政府和非营利组织的合作模式有两种，其中之一就是“合作的卖者”模式（collaborative-vendor model）［5］。在这一模式下，非营利组织便是政府项目管理的代理人，在谈判中拥有较少的决定权或讨价还价的权力；范斯莱克［6］、敬乂嘉［7］从委托代理理论出发，讨论了政府与社会组织的委托代理关系，即二者之间以合同为基础，严格按合同办事，保持一定的距离，既合作又对抗。此外，在一些学者所界定的“合同”或是“购买”等公私合作类型中，社会组织的角色也大致可以理解为“代理人”。例如，珍妮弗·M.布林克霍夫在其提出的公私合作模型中，合同关系（contracting）是四种类型中的一个。在这一关系中，政府与社会组织通过合同来对项目进行管理，合同是政府事先设计好的，社会组织只是合同执行者，并没有参与制定的权力［8］；而库珀在分析公私合作关系复杂性时，提出二者关系之一便是购买（Purchases）［9］62，即政府通过签订合同直接购买商品或服务。在上述文献中，虽然承担服务的社会组织未被冠以“代理人”之名，但有“代理人”之义。
2. 管家。“管家”角色的理论来源于管家理论［10-11］。与代理理论相反，管家理论假定存在代理人不被个人利益驱动的可能性，在相互信任的前提下，代理人有可能为委托人的利益最大化而行动。在这样的情况下，代理人就有可能成为委托人的“管家”，委托人把权力尽可能多地授予管家，管家也会尽心尽力为委托人工作，实现委托人的目标。在这一关系下，委托人的主要管理策略不是建立基于合同的问责机制，而是通过发展双方的信任关系，从而减少交易成本，达成服务目标。范斯莱克在管家理论的基础上，通过对美国公共服务合同外包实践的考察，认为完全意义上的竞争性外包只是一种理想，在实践中，“管家关系”是政府与社会组织关系的更为常见模式［6］；敬乂嘉则从A 市公益服务招投标实践入手，确认“管家关系”在我国公共非营利合作关系中的存在，并分析了其产生的原因［7］；布林克霍夫虽未提出管家关系，但其公私合作关系模型中的延伸性关系（Extension）与管家关系类似［8］。
3. 伙伴。在民营化、第三方治理、网络化治理的视域中，社会组织与政府之间的关系常被称作Public Private Partnerships（PPP），中文常被译作公私伙伴关系。然而无论是英文还是中文，公私伙伴关系都是一个意涵复杂的词汇，相关定义纷繁多样，内涵与外延各有不同［12］，但大致可以归纳为两个类别：
（1）广义类。这类定义通常被用于对政府与社会组织或是私营部门多种合作形式的概括, 其隐藏的含义是合作即成为“伙伴”，不涉及其合作方式、合作程度的差异。在英文语境下，萨瓦斯的观点很具有代表性。他认为，广义的“公私伙伴关系”至少有三重含义：一是公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，包括合同外包、特许经营等；二是一些复杂的、多方参与并被民营化的基础设施项目；三是企业、社会贤达和政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作［13］。
在中国，很多学者也在广义层面上理解“公私伙伴关系”，例如，贾康、孙洁认为，PPP 是指政府利用非公共部门的资源，实现公共职能并带给民营机构利益的过程，它包含多种管理模式［12］。值得指出的是，近年来，中国政府大力推行PPP 模式，将PPP 模式与中文“政府和社会资本合作模式”相对应，其主要目的是吸引民间资本参与基础设施和公共服务的投资与运营。双方合作具有长期化的特征，其主要方式是特许经营［14］。
（2）狭义类。由于“伙伴”一词固有的正向色彩，无论是西方还是中国，“伙伴关系”又常被视为政府与社会组织关系的最佳状态，双方地位平等、相互信任并深度合作，这种合作状态可以被理解为狭义的“公私伙伴关系”。在现实生活中，广义与狭义的“公私伙伴关系”常被交叉使用，容易造成认知上的混乱。针对仅以狭义理解“公私伙伴关系”的现象，很多学者表示担心。萨拉蒙曾经特别申明，将政府与社会组织之间的关系概括为“伙伴”，并非意味着现实中它是“完全和谐的”［15］。对此，库珀也深有感触，认为“伙伴”一词听起来不错，却也隐藏了许多复杂性［9］66。
从本文的主题来看，有三篇文献对公私关系类型的分析值得关注。一是库珀将公私关系分为购买、伙伴关系和联盟［9］62；二是吉德伦、克莱默和萨拉蒙将政府与非营利组织的合作关系划分为合作的卖者模式和合作的伙伴关系模式（Collaborative-Partner- ship Model）［5］；三是布林克霍夫将公私合作关系分为四类，即合同关系、延伸性关系、吸纳和逐步吞并性关系（Co-optation & Gradual Absorption）、伙伴关系（Partnership）［8］。
显然，这三篇文献中“伙伴关系”的含义与通常意义下“伙伴关系”一词中的“伙伴”不同，它更多的是对政府与社会组织深度合作状态的描述，而不再是对公私合作状态的泛指。库珀认为，当政府与合同方的合作更加深入，合同日趋复杂，且涉及一些在传统上被认为是“政府的天职”的活动时，如起草政府规章、甚至是裁定某类社会服务的投诉等，二者的关系则类似于伙伴关系［9］66；在吉德伦等概括的“合作的伙伴关系”模式中，非营利组织不但在合同订立时拥有相当的决定权, 在项目管理与开发上也更有发言权［5］；而布林克霍夫所描述的“伙伴关系”的各个主体，相互独立并相互依赖，就项目展开深度合作。①在这样的合作关系中，社会组织的角色就成为政府的“伙伴”。本文中的“伙伴”即是这样一种意涵。
4. 盟友。公私合作中社会组织的另一个可能角色则是盟友。库珀认为，当政府更加依赖合同方，尤其是当政府已失去自身提供服务的能力，且市场上又缺少合作伙伴时，伙伴关系就走向联盟（Alliances）。在他看来，盟友关系不是一个短期的购买协议，而是一种长期的事业。他列举了美国能源部合同外包的案例：在1994—1995 年确定的24 项购买项目中，有16 个是通过非竞争方式授予的，这16个合同的平均年限是35 年，其中，12 个合同的授予从未经过竞争［9］67。事实上，这种现象在美国至今仍然存在。2015 年，在美国卫生与公众服务部政府购买服务项目中，通过非竞争方式授予的至少有8706个，占总项目数的10.7%；合同年限为5—10 年的有2036 个，10 年以上的则有101 个。②长达几十年的合作，购买合同显然不能事无巨细，更像一种框架式合作盟约，双方在合作中相互信任、相互协商，在关系上相互依赖、互利共赢，这种关系则更倾向于盟友关系。
（二）角色区分维度
1. 现有文献。在上述文献中，明确提出公私合作关系区分维度的是布林克霍夫，她提炼出两个定义要素来区分不同的公私合作类型，即相互依赖（Mutuality）和组织身份（Organization Identity）。相互依赖是指合作主体对合作目标的认同程度，能否从合作中实现收益最大化，是否能在整个合作过程中深度参与，共同决策；组织身份是指在合作中合作主体恪守自身使命和核心价值的程度，以及能否保持在合作关系中的地位［8］。
然而，由于这一模型并非基于社会组织角色的视角，更为重要的是，它所描述的是一般意义上的公私合作关系，而并非是政府购买服务中的公私合作，因而布氏模型中的区分维度并不能够确切地诠释政府购买服务中公私合作的特定关系，因为严格说来，公私合作关系并不能等同于政府购买服务，政府购买服务只是公私合作关系中的一种形式，其核心特征是政府出资，像特许经营这类由社会资本出资的公私合作形式并不能归入政府购买服务。比如，在政府购买服务中，政府出资向社会组织购买公共服务而不再自己作为生产者是一个恒定的大前提，而模型中的“吸纳和逐步吞并性关系”显然是对这一前提的否定，因而也就无法纳入相关讨论之中。
除此之外，现有文献中涉及角色区分维度的讨论归纳起来有以下三种：
（1）信任程度。范斯莱克曾指出委托代理和管家两种合作关系形态的形成取决于交易发生时双方的初始倾向，即或是信任或是怀疑［6］，但并未就初始倾向的判断标准做进一步说明。
（2）竞争程度。有学者在此基础上尝试以合同的建立方式作为约略的判断标准，即合同以竞争方式建立则倾向于代理关系，合同以非竞争方式建立则倾向于管家关系［7］；库珀认为，当市场竞争程度低时，合伙关系容易走向联盟关系［9］67。
（3）合作深度。吉德伦等人［5］和库珀［9］64 都认为，在伙伴关系中，公私部门的合作程度要远比代理关系（购买关系）深入得多，社会组织拥有更多的决定权和管理权，合作的内容也会大大扩展。
然而由于上述研究并未就公私合作中社会组织的不同角色发展出一套区分维度，缺乏明确的、有说服力的分析框架，因而相关讨论大多浅尝辄止，并不完整深入。
2. 分析框架。在上述角色区分维度中，相互依赖也可以理解为信任程度和合作深度两个维度的结合。而信任程度既可能是一种初始状态，也可能与合作深度一样，是社会组织与政府建立合作关系后互动的结果。它带有较强的主观性色彩，相对来说不易观察。更为重要的是，无论是信任程度还是合作深度，都无法完整清晰地说明不同角色间的界限。从信任程度来看，“管家”“伙伴”“盟友”有差别，但似乎并非那么泾渭分明；而从合作深度来看，上述三种角色也似乎难分伯仲。
相比较而言，市场竞争程度作为区分维度更客观些，更显性化些，也具备一定的区分度。从理论上来说，市场竞争程度高，政府与社会组织间保持一定的距离，双方合作更容易遵从市场规则；而市场竞争程度低，则二者关系相对亲密，双方合作并不一定严格遵守市场规则。在政府购买公共服务的实践中，尽管充分竞争的情况并不多见，但项目的购买方式是否是公开招投标能够在一定程度上反映市场竞争程度，更重要的是，公开招投标的数据较易获得，这无疑为进一步的分析提供了便利。因而本文倾向于以公共服务购买方式的竞争程度作为市场竞争程度的衡量指标。
除此之外，在社会组织与政府的合作中，双方之间的平等程度同样会对各自角色产生重要影响。在中国现阶段政府主导下的社会中，社会组织自身力量的强弱或是自主性程度，从某种意义上决定了双方的平等程度，进而影响到双方合作的深度广度，特别是双方在合作中的地位。在布氏的区分维度中，“组织身份”也体现了这层含义。但无论是“组织身份”还是“组织自主性”，似乎都不如“平等程度”更能准确地描述“政府购买”这一动态过程中的公私关系，因而本文选定“平等程度”作为衡量维度。有鉴于此，本文尝试以社会组织与政府的平等程度以及公共服务购买方式的竞争程度为维度，建立社会组织在政社关系中不同角色的分析框架，为代理人、管家、伙伴、盟友等角色明确界限，见图1。
平等程度是对社会组织与政府在合作中的地位状态的描述，它的一高一低两个极限状态为完全平等和完全不平等。在完全平等的情况下，政府与社会组织各具资源，可实现优势互补，在地位上能够平起平坐；而完全不平等则有可能出现两种情况：一是政府占绝对主导，二是社会组织占绝对主导。但在政府购买服务中，由于政府作为公共服务买主占据天然的地位优势，社会组织占绝对主导的情况往往并不存在，因而在这一框架中，完全不平等主要是指政府完全主导下的政社关系。显然，从这一角度来看，政社双方的平等程度主要取决于社会组织的自主性程度。在众多衡量社会组织自主性的标准中，收入来源的多元化无疑是最为重要的指标。只有实现经济独立，社会组织才能避免对单一资源（特别是政府资源）的过分依赖，才能在与政府的合作中具有更大的发言权，因而本文选取收入来源的多元化作为衡量平等程度的指标。
购买方式的竞争程度是指政府在向社会组织购买公共服务的过程中，合作关系建立方式的竞争程度。在我国，按照竞争程度由低到高来排列，购买方式大致可以分为单一购买来源、询价购买、竞争性磋商、竞争性谈判、邀请招标和公开招标。①其中，竞争程度最高的是公开招标，政府事先设定项目需求和项目条件，公开向全社会邀请供应商参与投标，最后由政府选定中标者。目前在各地兴起的公益创投，虽然政府并没有预先明确具体项目，只是大致划出公共服务领域，但由于其公开向全社会征集项目设计方案并从中选择，故也属于公开招标的范畴；邀请招标是政府事先选定一定数量的社会组织（一般不少于三家），邀请它们参与购买服务的项目竞争，从中选定中标者，竞争程度低于公开招标；竞争性谈判是指政府通过与多家组织谈判，最终从中确定合作者的方式，这种方式可以减少大量的招投标准备与实施工作，简约高效，但其竞争程度有限；竞争性磋商是被新近列入的政府采购方式，最早见于2014 年财政部颁发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）文件。它的最突出特点是采用综合评分法确定中标者，旨在解决竞争性谈判最低价成交的弊端，其余程序大致与竞争性谈判类似②；询价购买类似于竞争性谈判，只是比其更为简约。政府向相关机构发出询价单，然后对其报价进行比较并最终选定合作者；单一购买来源是一种完全没有竞争的购买方式，是指政府向特定社会组织直接购买，往往在服务提供者无可替代或是紧急购买时使用。
调查发现，近年来随着政府购买服务的发展，相关的制度化建设水平也相应提高，各地都严格遵循20 万元以上服务项目必须公开招标的原则，在实际的购买服务中都不同程度地采用公开招标的方式。由于这种方式具有公开透明的属性，且信息易得，便于研究，因而本文采用是否公开招标作为进一步衡量竞争程度的指标。
3. 角色特征。在社会组织与政府的合作中，当购买方式竞争程度高且平等程度也高时，社会组织的角色倾向于伙伴（象限1）。在这一条件下，社会组织通常具有较强的自主性，具备较好的服务能力，故而更容易在政府购买服务的竞争中脱颖而出赢得项目，实现在更大范围内、更深层次上与政府的合作。双方合作遵从市场规则，公开招标，合同化治理程度较高，但双方视对方为伙伴，地位相对平等，优势互补，频繁交流，共同决策。
当购买方式竞争程度高且平等程度低时，社会组织的角色倾向于代理人（象限2）。即政府作为买主占据主导地位，项目的购买倾向于采用公开招标的方式，政府与社会组织间是典型的委托代理关系。双方保持一定距离，为防止代理人的投机行为，政府主导合同的制定，并严格按照合同监督管理社会组织；代理人则须严格执行合同，缺少参与决策的可能性。
当购买方式竞争程度低且平等程度亦低时，社会组织的角色则倾向于管家（象限3）。即由于社会组织弱小或是数量太少，项目的获得大多通过非竞争方式，政府作为买主占据主导地位。社会组织就像生活中的管家一样，以政府命令为行动准则，愿意为实现政府目标而竭尽全力。由于对社会组织的信任程度高，合同的重要性相对降低，政府对双方合作的管理倾向于超越合同，更多地授权。
当购买方式竞争程度低且平等程度高时，社会组织的角色则倾向于盟友（象限4）。在盟友关系下，社会组织鲜有竞争对手，且有足够的能力与政府平起平坐，不再唯政府马首是瞻。政府与社会组织之间相互需要、相互依赖，为共同的事业而合作。由于社会组织无可替代，双方合作并不采用竞争方式，而且是长期的、稳定的，二者间的合同“更像盟约，而不是购买协议”［9］67。它有点类似于市场中的合伙人制度：雇主聘用雇员为其工作，但当雇员的能力提高到一定程度，能够与雇主相比肩时，雇用关系就有可能演变为合伙关系，合伙人拥有公司股份，参与公司决策与管理，分享公司利润。在政府购买服务中，当社会组织能力增强，与政府的谈判能力提高，政社之间的关系就可能向联盟关系演变，二者地位平等，互惠互利，合作向纵深发展。
三、讨论
本文从政社关系角度构建分析框架，尝试分析社会组织在政府购买服务中可能扮演的不同角色，期望能对理解研究社会组织的功能作用、认识纷繁复杂的实践现象有所帮助。然而，仅仅认清现实，为社会组织贴上某种标签并不足够，至少有两个方面的问题值得进一步追问与研究：一是现阶段我国社会组织在购买服务中出演最多的角色是哪种，或者说上述四种角色的大概比重是多少？这一问题的研究有助于调整政府与社会组织的关系，培育和发展社会组织，最终促进公共服务供给体系的完善以及公共服务质量的提高；二是现有角色如何管理和发展的问题。四种角色具有不同的功能作用，如何能够促使社会组织在各自角色下发挥好各自的功能，以便更好地服务于公共服务的供给，自然具有更强的实践意义。
（一）角色比重
回答社会组织在政府购买服务中角色比重的问题是具有挑战性的难题，一方面它需要全面掌握社会组织参与政府购买服务的情况，但现有公开的数据与文献并没有提供这一便利；另一方面，由于我国政府购买服务飞速发展，催生出大量的社会组织，社会组织在实践中的角色也处在不断变化之中。实际上，国家与社会都不是固定不变的实体，即使抽掉中国政府急剧变革的背景，它们在互动中相互持续影响，也会改变各自的目标、结构、规则及社会控制［16］，这种动态变化同样为把握社会组织的角色带来挑战。因而，下述的分析只能是线索性的，更似管中窥豹。
从政社关系视角判定社会组织不同角色的比重必须从角色区分维度入手。相关角色的划分维度有两个：一是购买方式的竞争程度，一般说来，项目通过公开招投标方式购买其竞争程度较高；二是社会组织与政府间的平等程度，自主性强、能力全面的社会组织更容易获得政府的尊重。
从政府购买服务的方式来看，目前各地所采用的主要方式还是非竞争性方式，如BJ 市SY 区购买服务的方式主要有三类，即公益创投、定向委托和招投标，其中，定向委托是主要方式①；SH 市政府购买服务方式则分为两大类：一类是定向购买，一类是招投标，而定向购买是主要方式［17］。事实上，即使采用招投标的方式，政府购买服务的合同化治理也并不完善。在调研中，几乎所有的地方政府部门都提到购买服务的标准不清、绩效难以评估的问题，这使得合同难以细化，从一开始就不具备足够的约束力，更具有形式主义的特征。从这一情况推断，多数社会组织在购买服务中可能承担的角色是以非竞争方式获得项目的“管家”和“盟友”。
从社会组织能力方面看，目前各地区社会组织的发展不平衡，发达地区及改革试点地区社会组织相对成熟一些，但总的来说，社会组织的能力较弱，例如BJ 市SY 区的社会组织，“经费来源渠道不稳定，专职工作人员较少，留不住人才。场地方面，很多社会组织经常更换租借的场地。资金短缺、人才匮乏、居无定所是目前很多社会组织的现状”。
社会组织能力情况还可以从民政部门对全国社会组织的评估结果中找到线索。民政部2007—2013年共评估全国性社会组织超过900 家，占符合参评条件的全国性社会组织的70%，共791 家获得评估等级，其中，能力较强的5A 等级只占获得等级组织（791 家）的9%，4A 等级的占31%，大量社会组织只获得3A 等级（占53%），处于勉强维持的状态。②BJ市也从2010 年对市本级的社会组织开展了评估工作，2010—2014 年获得评估等级的市本级社会组织共1113 家，其中，5A 级社会组织占比也只有15%，4A 级的占38%，3A 级则占39%。
然而，上述获得等级的社会组织只是在民政部门正式登记注册的社会组织的一部分，大约还有30%的组织没有参评，更重要的是，社会上还存在大量没有注册的备案组织，如2014 年仅BJ 市就有备案的社区社会组织18195 个［18］，它们的能力更为有限。
综上所述，我国现阶段大部分社会组织自身能力不强，在与政府合作中多以非竞争方式获得项目，综合这两方面的情况来看，可以大致推断目前我国社会组织在政府购买服务中的角色更多的是“管家”。
（二）发展策略
社会组织在政府购买服务中的发展策略至少应当贯穿于以下三个环节：一是角色认知，即社会组织需要认清与政府之间的关系，识别自身在公共服务网链中的功能，避免角色模糊的情况发生，以便更好地扮演相关角色；二是角色扮演，社会组织应当根据当前角色的需求不断增强自身能力，并全身心投入，努力成为一位“好演员”；三是角色转换，社会组织可以根据自身能力及外部环境的变化重新定位，促进向新角色的转换。而上述所有环节都需要建筑在对不同角色的特征与功能以及促进其功能发挥的核心要素的精准把握上。
1. 管家、盟友——建立发展信任关系。在管家与盟友的关系下，社会组织与政府之间的关系较为亲密，双方对合作的目标与利益高度认同，合作通常以信任为基础，项目的合同化治理程度较低，合同相对粗放，甚至只是框架性的协议，往往出现超越合同的行为，项目的运作往往依赖于非正式的协调机制。因而，无论对于社会组织还是政府来说，建立与巩固这类关系并在这一关系框架下最终实现公共服务的目标，都必须从建立与发展相互之间的信任关系入手。
一般说来，政府可以从两个途径来提高社会组织的可信任程度：一是制度信任，二是个人信任。制度信任就是通过相关制度安排来监督约束社会组织的运行，例如社团登记、年检、评估、抽查以及奖惩等制度，通过制度发挥“良币驱逐劣币”的作用，发现那些真正能力强、值得信赖的合作组织；个人信任则往往通过任命现任或退休政府官员担任社会组织的负责人,并保留撤换权力而建立［19］。“派人办会”的方式仅适用于官办社团，随着草根社会组织的大量涌现，政府还发展其他方式与草根组织建立个人信任：一是业界资深人士的引荐，如公益慈善领域的先行者XYG 向MYL 引荐LZ；二是因社会组织的美誉度而与其领导人建立信任，如MYL 基于SH 基督教青年会的实力而支持WJR；三是通过以往工作交往而认可，如有着十多年公益组织工作经历并从哈佛大学学成归来的ZAL 得到MYL 的信任［20］。
然而，个人信任机制并不是稳定的、长期的。一方面政府机构负责人变动频繁，完全基于个人的信任十分脆弱，比如，PD 新区LS 市民会馆所在街道曾由于领导更换而向青年会提出终止合同［21］；另一方面，双方在进一步互动中，常常会因理念、能力、处事方法等各种问题而产生疏离，如MYL 与WJR［20］。因而对于社会组织来说，制度信任途径，也就是提高组织的公信力，是与政府建立长期的信任关系的必由之路。
此外，信任关系是相互的，社会组织对政府的信任也是题中应有之义。在政府购买服务发展的初期，社会组织赢得政府的信任似乎更为重要，但这并不意味着政府不需要获得社会组织的认同。在这方面，政府政策、机构与人员的相对稳定性、项目决策与管理的公开性透明度等，都是促进相互间信任的有效途径。
2.代理人、伙伴——提升自身能力。在代理人与伙伴的关系下，社会组织需要通过竞争性的方式获取政府购买项目，那么提升自身能力，在越来越激烈的竞争中获得优势，则是社会组织发展的唯一途径。
社会组织的能力是其综合实力的体现，既与抽象的组织品牌塑造（使命愿景、价值观的确立与传播等）及运营管理机制的优化相关，也与具体的资金、项目、人才等密不可分。从调研结果来看，尽管影响组织能力的因素繁多，但其中最为核心的还是人才，特别是理念超前、能力出众的会长及秘书长尤为重要。可以说，强有力的领导是社会组织获得政府购买项目，乃至生存与发展的制胜法宝。
当然，上述发展策略的讨论仅仅是相对意义上的。代理人、伙伴也需要建立与政府间的信任，成为政府的管家与盟友也需要凭借实力。而提升自身能力自然是最为根本的策略无论在政府购买服务中是管家、盟友还是代理人、伙伴，社会组织都必须加强自身的能力建设，因为赢得政府的长期信任最终还是要靠实力。
最后需要指出的是，上述分析框架与角色区分有助于理解社会组织在政府购买服务中的作用，帮助社会组织、甚至政府寻找自身的定位、提高管理水平并制定发展策略。但这一框架仅仅是相对标准的大致界定，角色之间的界限并非那么泾渭分明。无论在理论还是在现实中，社会组织在政府购买服务中的角色都是发展的、动态的，绝对不是一成不变的，各种角色之间的转变也时常发生。现实永远比理论更加生动，上述研究还仅仅是个开始。
原文发表于《行政论坛》2017年第1期，总第139期
作者简介：
句华（1968—），女，吉林吉林人，副教授，从事公共服务、公共部门人力资源管理研究。
作者单位：北京大学政府管理学院，北京100871