摘 要：农村生活垃圾治理是建设美丽乡村的重要任务。在对国内多个地方农村垃圾治理状况调研的基础上, 选取浙江省金华市、山东省昌邑市、四川省丹棱县龙鹄村、广西壮族自治区横县4个地方作为典型, 从治理流程、资金保障、组织与管理方面, 系统阐述其垃圾治理做法与经验, 重点分析这些模式的优劣势。在此基础上, 认为金华、龙鹄和横县的农村垃圾分类减量与就地资源化模式, 有助于降低垃圾管理成本, 增加垃圾循环利用效益, 提升村民环保意识与文明程度。最后从区域协同、制度创新和基础设施完善等方面提出相关建议。

美丽中国离不开美丽乡村, 生态之美是农村相比城市最大的优势。科学有效地治理农村生活垃圾, 是建设美丽乡村的基础性工程。2015年住房和城乡建设部等10部门出台的《全面推进农村垃圾治理的指导意见》明确要求, 到2020年全国90%以上村庄的生活垃圾要得到有效治理;2017年中央1号文件也强调, 要深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设。目前, 中国“垃圾围村”形势严峻, 各种乱堆乱放的垃圾, 已严重污染农村土壤和水体, 影响村容村貌, 对村民健康安全造成严重威胁。解决农村生活垃圾污染问题, 已迫在眉睫。

垃圾治理是一个全球性问题, 学者们从农村生活垃圾的产生特征、处置技术、治理模式和制度保障等方面展开了广泛研究[1,2]。例如, 2006年, 罗如新[3]就指出, 应针对不同的农村类型采取不同的治理模式, 并介绍了城乡一体化模式和3R (减量化Reduce、再利用Reuse和资源化Recycle) 处理模式;张爱平等 (2017) [4]探讨了以分类为前提的分散处理和集中处置模式;何品晶等 (2014) [5]研究了“全集中”和“村镇县协同”处理模式;赵光楠等 (2013) [6]探讨了“村集、镇运、县处理”“混合投放、分类收集处理”和“分类投放、分类收集处理”3种模式。总体来看, 学者们已从不同的视角探讨了垃圾治理模式的运作问题。然而, 随着农村垃圾治理行动在全国深入开展, 近年来中国一些地方已探索出卓有成效的治理模式, 但理论上尚缺少系统研究。本文拟探讨国内外农村生活垃圾治理典型模式, 分析其经验与优劣势, 并提出相关建议。研究将为政府开展农村垃圾治理行动提供思路与决策依据。

1 发达国家农村生活垃圾治理经验

传统公共事务管理的“公地悲剧”“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”理论模型, 都描述了公共事物的悲观结果[7]。面对“市场失灵”困境, 以凯恩斯为代表的政府派认为, 政府应在公共事务中发挥“掌舵”作用。然而, 政府提供公共服务同样会产生交易费用, 并可能导致政府失灵。20世纪80年代以来, 政府购买公共服务、多中心治理、合作治理等多元协作治理模式, 成为国家公共管理制度创新措施而被广泛应用[8]。农村生活垃圾管理具有公共性、专业性、综合性和长期性等特点, 是政府传统的公共管理领域, 为治理农村垃圾, 美国、德国和日本等国家大多建立起多元协作治理体系。

1.1 美国经验

美国农村垃圾治理, 主要采取政府购买服务的方式运作。垃圾的收集与转运, 一般由众多规模较小的家庭公司承担, 垃圾处理也全面市场化。村民将垃圾分类并装入塑料袋, 放进不同的垃圾桶, 然后在规定时间推到马路旁, 由这些公司将垃圾桶装入车厢不同的格子里运走。美国农村垃圾桶属政府资产, 政府如果对某个公司不满意可及时更换, 这样对村民影响很小, 也使得一些收运公司为争取客户而降低收费标准。针对有机垃圾, 政府实施庭院堆肥计划, 包括村庄小型堆肥项目和分散家庭式堆肥项目。很多家庭在厨房安装了小型*碎机破**, 用以处理有机垃圾, 使其能流入下水道冲走。对于垃圾处置设施, 政府实行“政府投资、私人经营”的模式。政府设立了专门的理事会或基金会来管理环卫资金, 一般要求村民每月缴纳一定的垃圾管理费[9]。此外, 一些州政府出台了垃圾分类指南, 并制定了严格的监管措施, 对垃圾分类不到位的居民给予处罚。

美国政府购买服务的程序大致分为4个环节:一是制定战略规划与实施方案, 明确购买目标、方式、价格和期限等内容。二是选择合作伙伴, 签订购买合同。三是强化监督管理, 在垃圾分类、收集、运输和处置各环节, 对相关主体实行全方位管理。四是开展绩效评估, 从成本节约、绩效提升等方面对政府购买服务系统考核。某机构曾对美国300多个地方社区垃圾管理情况进行调查, 结果显示, 私营机构承包相比政府直接提供服务节约成本约25%[10]。

1.2 德国经验

德国农村垃圾治理无论在制度还是设施方面, 基本融入城市垃圾管理体系。与美国不同, 德国政府对开放农村垃圾治理领域较为审慎, 担心难以控制私营企业的商业行为, 这使得农村垃圾治理主要采取政府主导模式, 垃圾收集、转运与处理主要由政府承担, 垃圾管理设施 (如垃圾箱等) 也主要由政府投资建设。然而, 政府鼓励社会组织、公众积极参与垃圾治理。例如, 德国的包装物双元回收系统 (DSD) , 便是一个发挥着重要作用的非营利性社会组织, 德国还有上千家独立的民间环保组织。自2005年起, 政府规定进入填埋场的垃圾总有机碳 (TOC) 要低于5%, 这使得垃圾填埋量显著下降。

德国政府从法律、条例和指南3个层次建立起完善的垃圾循环利用立法体系, 针对农村垃圾管理的法规主要有《废弃物限制及废弃物处理法》《物质闭路循环与废弃物管理法》《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理法令》《废弃物管理技术指南》等。通过建立“环境警察”制度, 确保垃圾分类减量得以严格执行[11]。农村垃圾管理费用主要由政府承担, 村民也需根据垃圾处理的数量与类型缴纳一定的费用。

1.3 日本经验

日本农村垃圾采取了精细化的分类回收与处置方式, 保障垃圾能最大限度地得以循环利用。垃圾回收与资源化, 有些是由政府直接提供, 有些则采用市场化的方式运营。村民将分类好的垃圾装入不同的垃圾箱, 按照规定时间将其送到指定的收集点, 由回收机构定期收集并转运至处理企业循环利用或处置。垃圾收集车也有严格的分类, 包括自动封闭式与自动加压式, 自动封闭式可避免恶臭、散落等二次污染, 自动加压式可将易拉罐、废纸等垃圾压实, 以提高垃圾收运效率。农村垃圾管理费用主要源于村民缴纳的费用, 收费方式有定额收费制、计量收费制和超量收费制3种类型;政府对资源化项目给予支持, 一般为项目总成本的1/3[12]。此外, 政府从基本法、综合法和专项法3个层次, 建立起完善的垃圾管理法规体系, 以推动循环型社会的发展。

2 中国农村生活垃圾治理典型模式

传统的由政府主导的单中心垃圾管理模式, 由于其固有的主体构成、主体关系上的缺陷以及管理垄断、缺乏监督等原因, 造成政府缺乏控制成本的积极性, 出现多头管理、盲目建设、管理失效等问题。近年来, 浙江省金华市、山东省昌邑市等地方经过多年的探索, 逐渐形成有效的农村垃圾治理模式。

2.1 浙江金华模式

早在2004年, 金华市就开始建立“村集、镇运、县处理”的农村垃圾治理模式, 然而随着垃圾规模的不断膨胀, 该模式弊端日益凸显。2014年以来, 金华市开始探索垃圾分类减量与就地资源化模式, 取得了良好的环境、经济与社会效益。

(1) 治理流程。金华市农村垃圾治理模式如图1所示。金华市探索出“两次四分”的垃圾分类方法、“垃圾不落地”的转运方式。在垃圾资源化方面, 因地制宜, 采用阳光堆肥、机械高温发酵或微生物发酵等处理技术, 对有机垃圾实施资源化;对废纸、废玻璃等再生资源, 则通过市供销社废品回收网络实现回收利用。据统计, 金华市近70%的农村垃圾被留在村里堆肥, 10%~15%得以循环利用。

图1 金华市农村生活垃圾治理模式

(2) 资金保障。金华市农村垃圾治理基础设施建设费用, 主要由县 (区) 级财政负责, 采取财政奖补形式, 对行政村阳光堆肥等设施建设一次性补助5万~15万元, 对垃圾桶、垃圾车等配套设施费用按人均20~60元的标准补助。运行费用如保洁员工资、设施维护费, 主要由市、县 (区) 两级财政按照1∶1.5的比例承担。村民按照每年10~30元/人、商户200~500元/户的标准缴纳垃圾管理费。同时, 争取村级企业捐助, 用于设立“共建美丽家园维护基金”, 以激励村民开展垃圾分类减量活动。

(3) 组织与管理措施。领导重视, 各级政府建立“一把手”负责制与相应的协调机构。制定了《农村生活垃圾分类管理规范》《农村生活垃圾分类指导手册》等规范标准;修订村规民约, 将村民“门前三包”、缴纳垃圾费等制度纳入其中。建立垃圾分类减量考核制度与网格化管理体系。例如, 聘请村里有威望的老人担任环境监督员和劝导员, 对保洁员建立分类评优制度, 对村民建立环境卫生荣辱榜制度, 通过“笑脸墙”“红黑榜”公布评优结果。

金华市农村垃圾治理是一种“政府主导、村民参与”的模式, 强调发挥村民垃圾分类减量的作用, 使垃圾能最大限度地得以循环利用, 从而达到治理垃圾、保护环境的目的。

2.2 山东昌邑模式

早在2008年, 昌邑市针对“村集、镇运、县处理”的农村垃圾管理模式存在的弊端, 在全国率先实施新型城乡一体化模式, 即通过市场化运作方式, 委托专业的环卫公司对农村生活垃圾统一管理, 形成了政府购买垃圾治理服务的昌邑模式。

(1) 治理流程。昌邑市农村垃圾治理模式如图2所示。政府将城市垃圾管理系统延伸到乡镇、村庄, 由各乡镇委托专业的环卫公司运作, 环卫部门监管, 专业公司对农村垃圾进行统一收集、清运与集中处置。同时, 政府与企业合作, 大力建设终端垃圾资源化设施, 通过特许经营的方式开展垃圾资源化项目的建设与运营。

(2) 资金保障。垃圾收集、运输与处置费, 由市镇两级财政承担约60%;其余由村集体出资或采用“一事一议、筹资筹劳”方式解决, 目前普通村民每年缴纳60元/户的垃圾管理费。垃圾分场、中转站建设费用, 由镇 (街道办事处) 承担。此外, 环卫部门每年安排财政资金, 对基础设施进行维护和改造。

(3) 组织与管理。昌邑市制定了《城乡环卫一体化工作规划》《城乡环卫一体化服务规范》《镇村保洁标准》等规范标准。政府实行监督考核与激励机制, 对相关人员工作质量、服务水平进行监督与考核, 对表现突出的镇和街道办事处, 市财政采取以奖代补的形式予以补助。

昌邑模式本质上是政府购买公共服务模式, 通过市场化运作, 实行管干分离, 有助于政府转变职能, 提高垃圾管理效率与服务质量。

图2 昌邑市农村生活垃圾治理模式

2.3 四川丹棱县龙鹄模式

龙鹄村是丹棱县一个经济欠发达的村庄, 自2011年起, 该村摸索出“村民自治”的垃圾治理模式。通过召开村民代表大会, 在村内公开招标, 选择村庄垃圾保洁承包人。该承包人与村委会签订协议, 承担村内垃圾清运、保洁等工作。该模式改变了政府“大包大揽”的局面, 探索出一条经济欠发达地区农村垃圾治理之路。

(1) 治理流程。龙鹄村采取“农户初分与定点、保洁承包人二次分类与村集、环卫部门清运与处置”的治理流程, 如图3所示。农户被要求将垃圾分成4类, 可卖垃圾自行出售, 有机垃圾倒入沼气池, 建筑垃圾就近处理, 不可回收垃圾送到联户定点倾倒池。保洁承包人员将倾倒池中的垃圾转运到联组分类减量池, 进行二次分类, 并将不可回收垃圾运往村收集站, 最后由县环卫部门将其运到县填埋场处置。按照科学布局的原则, 该村以邻近的3~15户修建联户定点倾倒池, 每1~3组建联组分类减量池, 全村建1个村收集站。

图3 龙鹄村生活垃圾治理模式

(2) 资金保障。龙鹄村垃圾治理基础设施建设与维护资金, 主要来源于省及地方各级财政补助;保洁承包人的承包费用, 采取“一事一议”方式向村民筹集, 目前每位村民按照1元/月缴纳垃圾管理费, 差额部分由村集体解决。

(3) 组织与管理措施。通过公开竞标的方式, 选取全村垃圾保洁承包人, 通过协议确立其工作职责、承包费用、安全保障、考核办法和违约责任等;制定村规民约, 创新“一元钱”监督机制, 形成了村民、村组干部和承包人三方相互监督局面, 调动起村民垃圾分类与保护环境的积极性。

简单来说, 龙鹄村在“村民自治”的基础上, 引入竞争机制, 村集体通过公开竞标, 将垃圾二次分类、收集与清运服务承包给保洁承包人, 从而大大降低了垃圾治理费用。

2.4 广西横县模式

2013年, 横县以美丽乡村建设行动为契机, 将该县城市生活垃圾分类处理经验向农村推广, 逐渐建立起“垃圾分类减量与焚烧处置”的垃圾不出村治理模式。

横县石井村, 采取了“三级四类”垃圾分类方式, 建立了村垃圾处理中心, 通过生态焚烧炉, 基本实现垃圾不出村。首先, 村民按干、湿两类对垃圾进行第一次分类, 并将分类后的垃圾投放进两个垃圾桶。其次, 保洁员上门收集垃圾, 运到村屯分类屋进行第二次分类, 把不能出售的垃圾运到村垃圾处理中心。第三, 在村垃圾处理中心, 按照厨余垃圾类、可燃烧类、可回收类、危险类再次分类, 将危险废弃物运往县垃圾处理中心处理, 可燃烧类垃圾由村垃圾处理中心焚烧处置。在横县, 政府设立了村屯保洁员专项补助经费, 村民按照每人36元/年缴纳垃圾管理费, 用于聘请保洁员、清运员和分类焚烧员。

此外, 一些地方还探索出“片区集中处理”模式, 通过分片区建设垃圾填埋场或焚烧设施, 让周边农村按村集镇运的方式, 把垃圾统一收集转运至填埋场或焚烧厂处置。

3 模式比较与相关建议

3.1 模式比较分析

上述经验显示, 中国农村生活垃圾治理, 逐渐从政府单中心管理模式向多元协作治理模式转变, 这既保证了公共事务的公共性, 又发挥了市场和社会组织的高效率和高回应性。总体而言, 各地在治理目的、流程、资金筹措等方面, 存在一定的相似及差异。在治理目的方面, 金华、龙鹄模式目前在浙江、四川等地被大力推广, 政府高度重视垃圾治理的顶层设计与基层创新, 垃圾治理目的逐渐转为垃圾减量与循环利用;昌邑模式本质上是政府购买公共服务模式, 其垃圾治理的目的则主要为保持农村环境整洁。在治理流程方面, 金华、龙鹄和横县模式都强调垃圾的分类减量, 减少或避免垃圾外运所导致的高额运输成本和对环境影响;昌邑模式则强调通过市场专业化运作、企业统筹规划与管理, 以降低垃圾管理成本。在资金保障方面, 各地基础设施建设费用, 大多由政府财政投入;运营费用则主要通过政府财政补助、村民缴费共同承担。此外, 在监督与考核机制、激励机制、制度建设方面, 各地创新出许多行之有效的措施, 如“笑脸墙”“红黑榜”“一元钱”监督机制等。归纳起来, 各地模式的优劣势如表1所示。

总体来看, 这4种模式对其他地方具有较强的借鉴意义。然而, 各地政府在农村垃圾治理过程中, 应结合当地实情, 在成本—效益分析的基础上, 科学选择并不断创新垃圾治理模式。

表1 农村生活垃圾治理典型模式优劣势分析

3.2 相关建议

(1) 领导重视, 建立政府与社会持续推进机制。农村为熟人社会, 便于沟通、组织与管理, 在领导的推动下较易形成合力, 使垃圾治理在短期内取得成效。但要形成垃圾治理的长效机制, 需要政府与社会持续推进, 健全相关规章制度, 逐渐形成政府、市场和社会共治的有序体系。

(2) 统筹规划, 构建农村垃圾区域协同治理体系。做好农村垃圾治理统筹规划, 实现垃圾管理基础设施联建与共享, 不仅可节省建设投资, 还可实现垃圾的规模化处置。为此, 建议在村级层面, 采用多村联建有机垃圾资源化设施;在乡镇层面, 统筹规划垃圾转运设施;在县级层面, 协同资源化处理废玻璃、废塑料等再生资源以及无害化处理社会源危险垃圾。

(3) 分类减量, 发展农村垃圾综合管理系统。实践表明, 农村垃圾分类减量有着天然的优势, 农村有着足够的空间堆放分类的垃圾, 周边有田地消纳有机垃圾资源化产生的有机肥料, 通过分类减量, 80%以上的垃圾能被循环利用。因此, 政府应基于3R原则和地理邻近性原则, 逐步构建起农村垃圾综合管理系统, 致力于避免垃圾被填埋或焚烧处置。

(4) 创新管理, 健全农村垃圾组织与管理体系。基层创新在垃圾治理发挥着关键作用, 建议各地政府结合当地实情, 创新垃圾治理组织与管理模式。例如, 可将垃圾治理与乡村旅游设施建设融合、与国家扶贫政策融合, 解决垃圾治理中资金、用工问题;将保洁员变成兼职的宣传员和监督员, 依托农村熟人社会的特点, 推进村民垃圾分类习惯的养成等。

(5) 加大投入, 完善农村垃圾管理基础设施。完善的基础设施是治垃圾的基础性环节, 建议政府加大基础设施建设投入, 或引导社会资金参与项目建设, 使前端分类的垃圾能得以资源化。

4 结语

国内外经验表明, 多元协作治理是解决农村生活垃圾问题的有效途径, 各地需因地制宜, 逐步形成政府、市场和社会多中心协同治理体系。在对金华市、昌邑市等地农村垃圾治理模式比较分析的基础上, 认为目前中国农村垃圾治理有效模式, 大致可归纳为两类:一是垃圾分类减量与就地资源化为主导的综合治理模式, 另一是政府购买垃圾管理服务为主导的新型城乡一体化模式。前者更有助于降低垃圾管理成本, 增加垃圾循环利用效益, 提升村民的环保意识与村庄文明程度。本研究对国内其他地方农村生活垃圾治理具有一定的指导意义。

作者：鲁圣鹏 李雪芹 杜欢政 东华理工大学建筑工程学院 同济大学循环经济技术研究所

作者简介： 鲁圣鹏 (1981—) , 男, 湖北汉川人, 博士, 讲师, 研究方向:环境治理与资源综合利用;E-mail:lsplxq2005@126.com;; 李雪芹 (1981—) , 女, 湖北襄阳人, 讲师, 研究方向:资源综合利用、项目管理;; 杜欢政 (1962—) , 男, 浙江东阳人, 教授, 博士生导师, 研究方向:资源综合利用、循环经济。;

基金： 江西省社会科学规划项目 (16YJ30); 国家社会科学基金重大项目 (15ZDC030); 江西省教育厅科技项目 (GJJ160546);

来源：世界农业2018年02期