【裁判要旨】虽然涉案建筑是买受人通过向案外人购买所得，但作为房屋这样重大资产的买卖，正常情况下对购买房屋等不动产重大交易需要对房屋权属作必要了解。在其未能证明购买房屋时其已经尽到的审慎注意义务或提交该房屋在其购买时具有合法手续的证据。因此，可以推定买受人购买涉案房屋时应当知晓涉案房屋不具有合法手续的事实。买受人在明知涉案房屋不具有合法手续仍愿意购买，应当视为其认可对涉案建筑相关权利义务的承继，且在其使用房屋期间并未依法办理相关规划审批手续，属于违法行为的持续状态，故将其列为被处罚对象并无不当。
浙江省宁波市中级人民法院
行政判决书
(2018)浙02行终431号
上诉人（原审原告）金某某。
被上诉人（原审被告）宁波市海曙区综合行政执法局。
被上诉人（原审被告）宁波市海曙区人民政府。
上诉人金某某因诉被上诉人宁波市海曙区综合行政执法局（以下简称海曙执法局）城建行政处罚及宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）城建处罚行政复议一案，不服宁波市海曙区人民法院于2018年11月7日作出的（2018）浙0203行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年12月8日受理后依法组成合议庭，并于2018年12月25日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
2017年10月27日，被上诉人海曙执法局作出（2017）甬海建设一决字第37号行政处罚决定，该决定认定，位于宁波市海曙区古林镇戴家村内一条东西走向河流北侧约110米处搭建有一处建筑物。该建筑物为三层砖混结构，平面呈勺形，东侧部分建筑面积为19.54平方米，西侧部分建筑面积为142.90平方米。该处建筑物为2002年至2007年期间搭建，建筑面积共计162.44平方米，现由上诉人金某某占有使用。经核实，搭建该建筑物并未办理过相关审批手续。上诉人金某某的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为。根据《城乡规划法》第六十四条的相关规定，责令上诉人7日内自行拆除该违法搭建的建筑物，建筑面积共计162.44平方米。上诉人不服该处罚决定，向被上诉人海曙区政府申请行政复议。2018年2月13日，被上诉人海曙区政府作出海政行复决字[2017]42号行政复议决定，维持了被上诉人海曙执法局作出的（2017）甬海建设一决字第37号行政处罚决定。
原审法院经审理认定，坐落在本市海曙区古林镇戴家村内一条东西走向河流北侧约110米处搭建有一处建筑物，该建筑物为三层砖混结构，平面呈勺形，东侧部分建筑面积为19.54平方米，西侧部分建筑面积为142.90平方米，建筑面积共计162.44平方米，现该处建筑物由原告占有使用。
涉案土地上原为李某根的小平屋1间以及戴某保的粪间1间、粪厂2只。2004年3月16日，李某根将小平屋1间以16000元的价格卖给徐某健；2004年4月11日，戴某保将粪间1间、粪厂2只以500元的价格卖给徐某健。后该两处建筑被拆除并建造了三层砖混结构房屋。2008年2月25日，徐某健将该三层建筑以156000元的价格出让给原告金某某。
被告海曙执法局在巡查中发现了该三层建筑，遂立案进行调查，并询问了相关证人。2017年7月13日，被告海曙执法局致函宁波市国土资源局海曙分局，要求调查涉案建筑物所占用土地的性质和土地权属登记情况以及搭建涉案建筑物是否经过国土资源部门用地审批。宁波市国土资源局海曙分局于2017年7月14日回复被告海曙执法局，称该建筑物所占土地原属古林镇戴家村集体土地，未经依法审批，无土地登记信息，地上建筑物无房产登记信息。该地于2013年11月因机场三期项目被依法征收为国有。2017年7月18日，被告海曙执法局致函宁波市海曙区古林镇人民政府，要求调查涉案建筑是否经宁波市海曙区古林镇人民政府批准。2017年7月19日，宁波市海曙区古林镇人民政府回复，搭建该建筑物未经该单位批准。2017年7月19日，被告海曙执法局致函宁波市规划局海曙分局，要求调查搭建涉案建筑物是否需要办理《建设工程规划许可证》，涉案建筑物是否办理过《建设工程规划许可证》，涉案建筑物是否可以补办《建设工程规划许可证》。宁波市规划局海曙分局于2017年7月20日回复称，该建设行为未取得建设工程规划许可证，且不具备补办条件。
2017年9月22日，经被告海曙执法局局领导同意，延长办案时间30日。同年10月18日，被告海曙执法局终结案件调查，拟对原告作出责令7日内拆除涉案建筑物的行政处罚。同月19日，被告海曙执法局制作了（2017）甬海行古告字第116号《行政处罚事先告知书》，告知原告上述拟处罚内容及相应的陈述、申辩权利。次日，被告海曙执法局将《行政处罚事先告知书》留置送达至原告母亲。在规定期限内，原告未向被告海曙执法局提出陈述、申辩。2017年10月27日，被告海曙执法局作出（2017）甬海建设一决字第37号行政处罚决定。该行政处罚决定于2017年10月27日留置送达至原告母亲。
原告金某某不服该行政处罚决定，于2017年12月26日向被告海曙区政府申请行政复议。被告海曙区政府受理后依法向被告海曙执法局送达了《行政复议答复通知书》，被告海曙执法局在限期内进行了答复并提交了相应的证据材料。2018年2月13日，被告海曙区政府作出海政行复决字[2017]42号行政复议决定，维持被告海曙执法局作出的行政处罚决定。
又查明，涉案房屋已于2018年2月被拆除。
原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。国务院国发[2002]17号文件明确授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。根据《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条规定：“市和区城市管理行政执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：…（二）依照城乡规划管理方面法律、法规和规章的规定，在市城市规划区内对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚（法律、法规和规章规定由乡镇人民政府行使的行政处罚权除外）；…”，涉案建筑物位于城市规划区范围内，因此，被告海曙执法局有权依照城乡规划管理方面法律、法规和规章，对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚。
根据《城乡规划法》第六十四条的规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。现有证据证实涉案建筑未经依法审批，未取得建设工程规划许可，且不具备补办条件，故可依据《城乡规划法》第六十四条的规定予以处罚。原告认为其非涉案建筑的搭建人，故处罚对象错误。 对此该院认为，原告于2008年2月以156000元的价格购得了涉案建筑，其系该涉案建筑的实际占有人，且从其购得该建筑的价格中亦可推定出其对涉案建筑未取得合法所有权亦是明知的，故被告海曙执法局对原告作出处罚，处罚对象正确。 涉案建筑自搭建后一直存在，应视为该搭建行为自发生后一直处于持续状态，故原告提出已过处罚时效的抗辩，不予支持。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。由此可见，在作出对行政相对人的权益有较重大影响的行政处罚决定前，应当告知当事人有举行听证的权利，以保证行政相对人可以充分地表达意见。行政处罚的内容系责令原告自行拆除涉案违法建筑，显然对原告的权益有重大影响，被告海曙执法局在作出该决定前应告知原告有要求举行听证的权利。但被告海曙执法局仅告知原告有陈述和申辩的权利，未告知原告有要求举行听证的权利，系程序违法。被告海曙区政府在作出涉案行政复议决定时，未查明该事实而作出了维持复议决定，故亦应一并予以纠正。
综上，被告海曙执法局作出涉案处罚决定时程序违法。由于涉案房屋已被拆除，故该行政行为已不具有可撤销内容，应确认违法。被告海曙区政府作出的涉案复议决定应一并确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决确认被告海曙执法局作出的（2017）甬海建设一决字第37号行政处罚决定及被告海曙区政府作出的海政行复决字[2017]42号行政复议决定违法。
上诉人金某某上诉称，涉案房屋已被征收，因此不属于违法建筑。即便属于认定违法建筑，也应经过法定程序进行认定。根据一审判决认定的事实，原房屋所有人李某根于1982年申请建造的32平方米房屋属于有证房屋。上诉人对2被上诉人提交证据内容真实性、合法性及证明目的有异议。被上诉人海曙执法局根据2008年1月1日起施行的《城乡规划法》作出被诉处罚决定属于适用法律错误。且涉案建筑的搭建行为于2007年终了，至2017年7月立案调查已经超过处罚的追究时效。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉处罚决定。
被上诉人海曙执法局辩称，涉案房屋*迁拆**补偿事宜与本案行政处罚不具有关联性。涉案建筑属于未取得建设工程规划许可且不具备补办条件的，因此认定为违法建筑事实清楚。规划部门结合相关法律对涉案房屋是否违法进行认定并无不当，被上诉人海曙执法局根据相关证据对上诉人存在的违法行为进行处罚亦无不当。即便认可李有根的32平方米房屋系合法建筑，也不能就此认定重建后的房屋中的32平方米属于合法建筑。涉案房屋的建造时间为2002年至2007年，当时该房屋所在区域已属于城市规划范围。根据《宁波市城乡规划实施规定》第五十四条规定，被上诉人海曙执法局依据《城乡规划法》的相关规定作出处罚适用法律正确。被上诉人海曙执法局对涉案房屋进行查处时，该房屋虽已建成但其违法性并未消除，属于持续状态，因此未超过行政处罚的追究时效。涉案行政处罚并不属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定的应当举行听证的情形，被上诉人海曙执法局在作出被诉行政处罚前未告其听证权利，程序并无不妥。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人海曙区政府未进行书面答辩，在审理时辩称：一、上诉人对本案法律适用和理解存在偏差。违法建筑的处罚和征收补偿中违法建筑的认定属于不同法律关系。二、被上诉人海曙执法局作出被诉处罚决定，并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项和《宁波市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第二条、第三条、第六条第（二）项、第七条的规定，被上诉人海曙执法局作为宁波市海曙区的城市管理行政执法部门，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。
根据现有证据证明，涉案房屋未经规划审批于2002年至2007年期间将原房屋拆除后重建，在被上诉人海曙执法局立案调查时涉案建筑尚未取得规划审批，故该未经规划审批进行建设的违法行为属于持续状态，并不存在超过处罚时效的情形。加之涉案区块于1995年起就已列入城市规划区，1990年4月1日起施行至2008年1月1日废止的《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定与现行有效的《城乡规划法》第六十四条对该违法行为的处罚内容是一致的。因此，被上诉人海曙执法局适用现行有效的《城乡规划法》，适用法律正确。
《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，宁波市规划局海曙分局已经明确，涉案建设行为未取得建设工程规划许可证，且不具备补办条件。据此，被上诉人海曙执法局认定涉案房屋是违法建筑并作出限期拆除的处罚决定，并无不当。
虽然涉案建筑是上诉人于2008年2月2日以15.6万元的价格向案外人徐某健购买所得，但上诉人作为房屋这样重大资产的买受人，正常情况下对购买房屋等不动产重大交易需要对房屋权属作必要了解。上诉人未能证明购买房屋时其已经尽到的审慎注意义务或提交该房屋在其购买时具有合法手续的证据。因此，可以推定上诉人购买涉案房屋时应当知晓涉案房屋不具有合法手续的事实。上诉人在明知涉案房屋不具有合法手续仍愿意购买，应当视为其认可对涉案建筑相关权利义务的承继，且在其使用房屋期间并未依法办理相关规划审批手续，属于违法行为的持续状态，故被上诉人海曙执法局将其列为被处罚人并无不当。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。由此可以推导出，对相对*权人**益有重大影响的处罚决定作出前，应当告知相对人听证的权利。本案中，被上诉人海曙执法局在作出被处罚决定之前未进行听证告知，程序重大违法。但鉴于涉案房屋已经被拆除，责令重新作出处罚决定已无实际必要，应当确认该行政处罚决定违法。被上诉人海曙区政府作出的复议决定未对被上诉人海曙执法局的重大程序违法予以纠正不当，应当予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
一、维持宁波市海曙区人民法院（2018）浙0203行初44号行政判决中确认（2017）甬海建设一决字第37号行政处罚决定违法；
二、撤销宁波市海曙区人民法院（2018）浙0203行初44号行政判决中确认海政行复决字[2017]42号行政复议决定违法；
三、撤销海政行复决字[2017]42号行政复议决定。
二审案件受理费50元，由被上诉人宁波市海曙区人民政府负担。
本判决为终审判决。