本报记者 孟庆伟 北京报道
大量慢性病、负担重危害大疾病和危急重症、公共卫生等用药，以及临床必需、疗效确切药物新增入2018年版《国家基本药物目录》，可谓是众望所归。
而事实上，临床上还有很多救命药、特效药是进口专利药，价格昂贵。如何让重症患者用上物美价廉的药物，减轻用药负担？有观点认为，随着我国疾病负担不断加重，实施药品强制许可的需求非常迫切。
药品强制许可虽然多年前就写入我国《专利法》，而且也是国际公约允许成员国行使的权利，但我国至今没有下达过一个药品强制许可令，即便是禽流感曾在我国引发公共健康危机时期。
按照国际公约，WTO成员方可以为保护公众健康利益实施药品强制许可，这其中可以包括重大传染性疾病药物，也包括严重危害公众健康的疾病用药。
不过，在我国仿制药产业面临国别竞争的大讨论背景下，一个信号或许正在释放。
今年4月，国务院发文《国务院办公厅关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见》，明确将依法分类实施药品专利强制许可，完善与我国国情相适应的药品知识产权保护制度。
这或意味着，我国关于适时启动药品强制许可的相关研究并未停止，时机成熟或将相机启动。
而受访专家则认为，鉴于国内用药需求以及履行大国责任，我国应该适时启动药品强制许可，而目前我国包括知识产权保护政策在内的法律环境和产业发展现状已经能够支撑这一制度的实施。
“药品强仿制度在国际上曾经斗争了很多年，最终达成了国际共识，即在生命安全面前，商业利益是第二位的，因而允许药品这种特殊的商品进行强仿。国际上很多国家通过这个手段，解决了本国人民用药的问题。中国也应该使用这种权利。现在我们应该往前走一步了。”第十二届全国政协委员、中国疾病预防控制中心艾滋病首席专家邵一鸣向《中国经营报》记者表示。
强烈信号
今年4月，国务院发文《国务院办公厅关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见》（以下简称《意见》），其中关于仿制药的鼓励政策和完善与我国国情相适应的知识产权保护制度提法备受关注。
《意见》称，鼓励仿制临床必需、疗效确切、供应短缺的药品，鼓励仿制重大传染病防治和罕见病治疗所需药品、处置突发公共卫生事件所需药品、儿童使用药品以及专利到期前一年尚没有提出注册申请的药品。
此外，研究完善与我国经济社会发展水平和产业发展阶段相适应的药品知识产权保护制度，充分平衡药品专利权人与社会公众的利益。
《意见》还称，“依法分类实施药品专利强制许可，提高药品可及性”“具备实施强制许可条件的单位或者个人可以依法向国家知识产权局提出强制许可请求”。
《意见》还首次明确了药品强制许可的主管部门—--新组建的国家卫生健康委员、工信部以及国家药品监督管理局等部门，最终实施与否由国家知识产权局决定。而此前的《专利实施强制许可办法》等相关文件中，一直使用的是“国务院有关主管部门”。
“这是一个重要的信号，以前没出台过这样的文件。”邵一鸣说。
记者注意到，《意见》中关于实施药品强制许可的前提条件的说明是，强调在国家出现重特大传染病疫情及其他突发公共卫生事件或防治重特大疾病药品出现短缺，对公共卫生安全或公共健康造成严重威胁等非常情况时。
这与WTO成员方所达成的国际公约一致。
按照2005年WTO通过的《TRIPS协议修订议定书》(以下简称“TRIPS议定书”)，允许WTO成员方为保护公众健康利益实施药品强制许可。该TRIPS议定书是在1999年签署的《与贸易有关的知识产权协议》（以下简称“TRIPS协议”）的基础上进行修订的。该TRIPS协议过于强调药品的专利属性、淡化了其保护生命健康的特殊属性，忽视了发展中国家人民获得公共健康药品的权利。
我国于2001年“入世”，履行国际公约义不容辞。“2005年通过的《TRIPS议定书》具有法律效力，为发展中国家实施强制许可仿制药品扫清了法律障碍。”邵一鸣说。
目前，不少发展中国家实施了药品强制许可，以提高本国人民在重大公共健康危机时药品的可及性，包括印度、马来西亚、印度尼西亚、泰国、赞比亚、莫桑比克、津巴布韦、南非、加纳、泰国、巴西、秘鲁、中国台湾省等发展中国家和地区以及美国、加拿大等发达国家，而涉及的药品主要是治疗艾滋病、重大传染病以及肿瘤的特效药物。
虽然国内《专利法》等早已对药品强制许可有所规定，国际公约也允许成员方适时行使强制许可的权利，但截至目前，我国还从未批准一例药品强制许可，即便是在2009年甲流疫情引发公共健康危机期间。
据公开报道，2009年甲流在全球范围内爆发，甲流特效药—罗氏制药的达菲供不应求。国内药企白云山制药厂曾为仿制生产达菲申请启动强制许可程序，但未获批准。
针对强仿尚未在我国开启，邵一鸣认为，虽然国内外法律环境和技术能力均支持实施重大疾病药品的强仿，但有两方面原因一直掣肘：一是专利药物实施强制许可牵扯到多部门，专利事务由专利局负责，而药品审批涉及食药监系统，药物使用归卫生部门，出口支援发展中国家又需要商务部和外交部门的紧密配合，不怕麻烦地协同作战。另一方面，一旦我国显示对药品实施“强制许可”的迹象，国外药企很快会进行公关阻挠，他们通常用“短期免费、买一送一、降价”等手段进行干扰。因此，“药品强制许可”一直未被激活。
而在贾平看来，这有两方面原因：一是部门之间更愿意用强仿做为与跨国药企谈判的条件，而不是实施强仿，但国际货币基金组织以及经济学的研究成果显示，用这种方式去做，是得不偿失的；二是法律规定不够细致。我国专利法拷贝了1994年TRIPS协议和2001年多哈宣言、2003年总理事会决议以及其后的主席申明，条款虽然与国际接轨，但是国内现有制度与规则安排，并不足以支撑这些条款的实施，甚至还全盘吸收了上述WTO规则文件的内在缺陷。
药品可及性，指的是药物的可负担性和可获得性。“可负担性”指的是是否买得起药；而“可获得性”指的是市场上能不能提供某种类型的药（如能不能发明或生产出来）。
在我国，影响药品可及性的因素，主要表现在国外创新药未能及时在国内上市，以及治疗重大疾病的原研药以及部分国内仿制药价格高昂。
商务部曾调研
实际上，早在2009年，邵一鸣曾主持商务部针对实施药品强制许可进行的调研。对中国实施药品强仿制度的法律环境技术可行性和可选策略进行了研究，对实施风险进行了评估。
值得一提的是，商务部调研的时机，正值药品强制许可相关内容被写入法律框架。
2005年，国家知识产权局发布了《涉及公共健康问题的专利实施强制许可办法》，2008年，《专利法》将强制许可的相关内容补充修订，为实施药品“强制许可”扫清国内法障碍。
而与此同时，社会对实施强制许可的呼声也十分强烈。2008年5月，国内公益组织北京益仁平中心联合1843名乙肝携带者、艾滋病感染者致信商务部，呼吁对乙肝药物拉米夫定（注：原研药为葛兰素史克公司生产，1999年进入中国，为第一代核苷类抗病毒药物）发布强制许可。
“经过研究，当时我们认为，我国实施重大疾病药品强制许可的法律环境和风险是不高的，技术能力完全可行。”邵一鸣向《中国经营报》记者回忆说。
为了使调研报告具有权威性和可操作性，该调研组织了由国际法、医药和公共卫生专家组成的研究团队做课题。
“当时的知识产权部、商务部、卫生部门等均进行了讨论。但调研后，大家对政府迟迟没有动作的结果不太满意。”邵一鸣坦言。
课题组调研了泰国、巴西、南非等发展中国家和美国、加拿大、意大利等发达国家实施药品强制许可的实践，认为这些国家通过实施药品强制许可这一国际公约允许的权利，很好地解决了本国所面临的艾滋病、癌症和乙肝等重大疾病的公共健康危机以及药物可及性问题。
我国是最大的原料药生产国，很多跨国制药企业都从中国购买制剂生产所需的原料，但我国制剂在全球医药市场占有额微乎其微。以抗逆转录病毒药物为例，发达国家拥有该类药物总量的99%。
而印度与中国同为发展中国家，其经济水平远远落后于中国，但印度的制药企业在过去数十年中飞速发展，国际化程度和在世界医药市场上的影响力超过中国很多。
课题组还认为，印度的仿制药产业发展以及专利保护问题值得我国借鉴。
报告称，印度仿制药产业成功的几大因素包括：印度制药企业利用国内宽松的专利环境发展仿制药，抢夺跨国制药企业的市场份额;同时，利用世界药品市场中原料药产业重心的转移和非专利药市场的放大，拓展国际市场，实现了在药品产业价值链上的不断升级。通过原料药的国际认证和国际销售，相关企业在人才、资金、国际合作、研发能力等方面逐步完成了各类技术的积累。
事实上，印度仿制药产业发展的路径，也是我国学界业界多年来非常关注的话题。
2009年，原国家食药监局联合中国药科大学、上海迪赛诺生物医药有限公司曾对印度医药产业做过研究，指出印度制药工业的崛起，走的是大宗原料药、特色原料药、仿制药、非专利药、专利新药的产业升级路线。
抗艾药物的启示
邵一鸣是国内艾滋病领域的顶尖专家。课题组重点调研了当时国内主要生产抗艾滋病药物的重点制药企业：东北制药总厂、浙江华海药业股份有限公司、上海迪赛诺生物医药有限公司和厦门迈克药业(集团)。
这4家企业同时具有相当的抗病毒药物的技术储备，也成功开发了一大批仿制药，包括市场最急需的三联药复合制剂，但是由于受专利保护的限制，我国SFDA 不受理此类仿制药物申请。
“在调研中我们发现，这4家企业抗艾滋病原料药的生产实力很强，在国际市场上具有很强的竞争力，在制剂研发和生产方面也有很强的能力和潜力。但在抗病毒药国际市场销售方面，却主要以原料药为主，许多品种原料药销售约占全球一半以上的市场份额，而制剂的生产和销售量远远低于企业所具备的生产能力。”邵一鸣告诉记者。
令他至今记忆犹新的是，由于当时我国艾滋病患者只有不到100万人，全球艾滋病患者有3000多万人，当时几家企业的生产线一年只开工3周～4周，就可以维持我国全年对抗艾滋病药品使用的需要。
“但是如果我们能向发展中国家提供药物，就可以开足产能，或者需要再开一些厂。如果能把发展中国家的用药需求考虑进来，那么对企业提高产能、降低生产成本、加快发展是有利的。”邵一鸣说。
由于我国实行严格的知识产权保护制度，规定仿制药必须在专利药专利期失效后才能上市，因此，我国抗艾药物在迭代上要晚于原研药。
我国自2004年开始发放免费药物为艾滋病人进行治疗。目前纳入国家免费用药名录的常用抗艾一线药物包括：齐多夫定、拉米夫定、司他夫定，奈韦拉平和依非韦伦等约10种，其中三分之二是进口，三分之一的国产仿制药都是原研药专利到期后上市的。
“当时，国产抗艾滋病的仿制药主要是作为第一代药物使用，但进口药已经发展到了*四代第**。”邵一鸣告诉记者，国内患者如果想使用印度的抗艾仿制药，也同样需要代购等渠道。
他还向记者强调，虽然艾滋病原研药的种类不多，但每年所占的药费总额远远高于国内的仿制药。“每年十几亿至几十亿元的治疗艾滋病药费主要都给了国外的跨国公司。”
课题组还发现，药物制剂在国内市场吃不饱，国际市场又因专利阻碍走不出去，导致制药企业不得不由产业链高端的制剂研制退回到产业链低端高污染高能耗的原料药生产的模式，“心甘情愿”地为西方和印度制药企业生产原料，直至进一步发展到被印度药厂收购。
比如，印度西普拉制药公司购买了上海迪赛诺公司50%的股份，并全额注资其未来发展项目；厦门迈克药业集团则被印度MATRIX 制药公司全资收购；华海制药公司已停止了对抗艾药物制剂的研发投入，转回原料药的生产销售，主要销售对象为西方跨国制药企业，也包括印度、巴西等发展中国家的药厂。
“长此以往，中国制药企业将永远无法实现从原料药到制剂、从低端向高端的产业链升级。”邵一鸣说。
法律保障
调研后的“平静”，让邵一鸣现在想起来也觉得有些遗憾。不过值得欣慰的是，课题组当时提出的一些建议，被当时的国家食药监部门采纳，比如：不要等到原研药专利期过的那一天再批准临床试验，应该提早审批。
“现在政府出台了很多新政，比如降低进口药品关税，甚至零关税；原研药的临床试验加快审批。过去这些方面没有松动。”邵一鸣说。
虽然调研已经结束了多年，但邵一鸣坚持呼吁十余年，在全国*会两**上建议我国适时启动药品强制许可，让患者用上物美价廉的特效药。
“如今随着疾病双重负担（传染病和慢性病）的不断加重，我国实施药品强制许可的需求更加迫切。”邵一鸣告诉记者，很多是需要政府作为的，但政府做的还不够，所以一些病人只能通过代购的方式自救。
他认为，实施药品强仿，可以满足国内外用药需求，推动中国制药企业产业链升级，还可以支持我国“一带一路”倡议，为沿线发展中国家人民提供所需的药品。
而国内国外的法律风险，是目前公认的实施强制许可最大的挑战。邵一鸣认为，在TRIPS议定书通过后，国内外的法律早已经没有障碍。
据了解，2005年以前，国际公约中对实施强仿的限制很多，可操作性不强。但2005 年底的修订，关键涉及强制许可，增加规定“在符合有关条件的前提下，WTO成员可以授予其国内企业生产并出口特定专利药品的强制许可，不再局限于供应国内市场”；以及“在出口成员和进口成员对同一产品授予强制许可的情况下，专利许可费应由出口成员支付，进口成员无需再行支付”。
“这意味着，2005年的TRIPS议定书允许WTO 成员为向‘有资格进口的成员’出口药品的目的而授予专利强制许可，从而突破了TRIPS 协议关于强制许可只能为供应本国市场的规定。”邵一鸣说。
而从国内法律环境来说，经过多次修订的《专利法》同样给予了强仿以制度保障。
强制许可作为专利制度的重要内容，在我国专利法制定之初便得以专章规定，并在历次专利法修改中得到进一步修改完善。
2008 年11 月，我国《专利法》通过了第三次修订，于2009 年10 月1日起正式施行。强制许可条款的补充是此次专利法修改的亮点，落实了TRIPS 议定书的内容，增加了给予强制许可的理由，出口专利药品的强制许可，以及支付使用费的例外。同时，新专利法允许了平行进口，增加了Bolar例外。
Bolar例外(Bolar exception)又称为Bolar豁免(Bolar exemption)，是指在药品专利到期前允许其他人未经专利权人的同意而进口、制造、使用专利药品进行试验，以获取药品管理部门所要求的数据等信息。
“严格意义说，仿制药必须要等到专利药专利到期才可以上市，但实际上在专利到期前，仿制药就可以做临床试验，美国先立法，然后扩展到全球，这就是Bolar例外。”贾平解释称。
此外，为增强其可操作性，国家知识产权局结合国内外形势和实际需要，先后颁布了《涉及公共健康问题的专利实施强制许可办法》（2005年通过）、《专利法实施细则》（2010年修订）和《专利实施强制许可办法》（2012年发布实施），对进出口强制许可药物做了详细规定，为我国颁发专利药品实施强制许可提供了法律保障和可操作的程序规范。
时机成熟
如今，前述《意见》中，关于“依法分类实施药品专利强制许可”的内容，给强制许可实施留出了想象空间。贾平长期致力于国内外公共卫生领域问题的研究。在观察了国际其他国家的强仿案例后，他认为，目前我国实施强仿的时机已经成熟，相关政府部门可以做一些研究工作，国内的相关法律条文是支持的，具体操作环节上，还需要多部门协同发力。“强仿需要由卫生和药监部门牵头。”
实际上，在具体实施强制许可环节，不少建议认为应该分类实施。
调研完成时，邵一鸣调研组就提出建议，应该依据我国患者的用药需求以及医疗现状，制定针对不同病种药品的不同强制许可策略：
策略一，对艾滋病肝炎和埃博拉等危胁公共安全的重大传染病的专利药,主要采取强制许可的策略自行仿制药品，维护公共安全。
“按照国际惯例，这种强仿是不需要付专利费的。美国在‘911’事件后遭受炭疸毒素攻击时，马上就强仿了他国的抗炭疸专利药。”邵一鸣说。
策略二，针对癌症心脑血管病等高病死率疾病的专利药，采用强制许可与自愿许可的双重方式，尽快生产仿制药品挽救患者的生命。
“既可以通过强仿支付给原研药企一定的专利费后生产专利药，或以双方合资的形式生产专利药。”邵一鸣说。
策略三，对高血压糖尿病等高发病率的重大慢性病,应以强仿为谈判策略，以实现大幅降低药价的目的，或达成自愿许可，通过合作生产降低药价。
“这种病的人群较大，通过强仿的压力迫使原研药企给与国内药企专利受让实现合作生产，或通过谈判把专利药价格大幅降下来，都可以使我国病人用得起专利药。”邵一鸣说。
但实施强仿制度也并非没有风险，最大的风险就是来自西方国家和跨国制药企业的双重压力。
“由于强制许可在国际法和我国法律中都是合法条款，若我国第一阶段仅启动对艾滋病药物的强制许可和向非洲等不发达发展中国家的出口，受限于国内和国际舆论及道义上的巨大压力，以及西方制药企业在中国市场巨大的既得利益和更大的长远利益，来自于西方国家政府和企业的反对大多会是象征性的，多不会产生实质性的报复及制裁。”邵一鸣说。
而贾平也认为，此前国际的相关案例显示，有选择地进行强制许可，不会伤及对外直接投资，最好的案例就在泰国。“1998年，泰国强仿了一批药物，但泰美之间的贸易额还上升了。”
与此同时，尽管国内外法律使得强制许可合法化，但西方发达国家会通过数据保护条款，阻止仿制药在发展中国家顺利注册，拖延上市时间，从而弱化了强制许可提高药品可及性的作用。
不过，邵一鸣也认为，这种风险是可以应对的。“比如在艾滋病药物领域，因为中国患者人群很少，所以国外的药企不会因为这么小的利益而失去中国这么大的市场。”
“中国政府在强仿实施过程中，应该起主导作用。”邵一鸣说。
不过他也坦言，强仿只是一个临时性的策略，需要我们自己国家的研发和创新能力提高，毕竟我国在小分子药物领域还与发达国家有相当大的差距，在全球范围内真正大品种发挥重要作用的，除了青蒿素，其他确实不多。未来我国应该提高药品创新能力，增加投入和完善制度，让更多的药物从中国原研出来，解决我国的问题，还能为人类的进步做贡献。
“通过强仿作为一个推手，与很多原研药厂家合作生产，过程中提高国内药企研发能力和技术水平。目前我国的药企的国际合作，主要是通过分装和贴牌来实现的，结果只使国际专利药占领中国市场。没有做到像汽车工业、高铁等行业以市场换技术，最后把国内企业的创新能力也提高了。这也是我国有关部门本该运用强制许可的杠杆来推动的。”邵一鸣说。
邵一鸣认为，当前美国打响了中美贸易战，上述情况已发生了变化。如何，以及何时实施药品强制许可，需要更慎重的考量和更周密的策划。在遵循国际贸易法、TRIPS议定书和我国相关法规的条件下，为维护人民生命健康实施药品强制许可，不失为一种反击美国贸易霸权的手段。
目前，在全球知识产权趋紧的背景下，实际上让药品仿制遇到了新的挑战。
贾平认为，在保护药品专利、保障企业创新积极性的情况下，应积极探索对专利过度保护的限制措施。这其中最为典型的，就是所谓的药品的强行仿制制度。
不过，也有专家认为，我国应该慎用强仿制度。
专利审查研究员、国家知识产权局原医药生物审查部部长张清奎曾表示，在目前我国医改将专利药品的定价改为采取谈判机制解决的条件下，为了避免颁布专利强制许可而引发国内外的负面效应，最理想的办法是在药品价格居高不下的情况下，通过将专利强制许可的准备和提出作为谈判的砝码，力争在不颁布强制许可的情况下将药品的价格降到合理的范围。
据称，第二轮抗癌药的国家谈判已经启动。国家谈判能在多大程度和多长时间内，提高药品可及性，还需要观察。但国务院出台的文件中，平衡药品专利权人与社会公众的利益，已作为一个新的政策目标。强仿启动与否，都将是一个利弊平衡的过程。
（编辑：郝成；校对：汪岚）