摘 要：谁来治村, 需结合基层治理形势演变来回答。随着乡村振兴战略的推进, 当前乡村治理出现新的变化, 培养和选拔村干部时, 要杜绝村庄公司化现象, 发挥“中农治村”的优势, “新乡贤”话语需要保持一定限度, 要重视农村干部的长期培养机制。

农村基层组织是确保*党**的路线方针和“三农”政策部署贯彻落实的基础。2019年初, *共中**中央印发修订后的《中国*产党共**农村基层组织工作条例》要求:“提高*党**的农村基层组织建设质量, 为新时代乡村全面振兴提供坚强政治和组织保证。”推进乡村振兴战略, 关键是推动乡村组织振兴。提出:“要推动乡村组织振兴, 打造千千万万个坚强的农村基层*党**组织, 培养千千万万名优秀的农村基层*党**组织书记。”乡村组织振兴属于新时代基层组织建设的重大命题, 破题的关键是选好“当家人”, 培养和选拔一批适应当前“三农”工作需求的村支部书记。

乡村治理中的“精英替代”, 体现了基层治理工作变化带来的国家与农民关系调整

改革开放后, 我国农村经济社会面貌发生巨大变化, “三农”工作也同步变化。这期间, 农村基层治理大体经历了三个阶段的转型。

第一阶段是从改革开放到2000年左右, 农村从享受改革开放带来的发展利好到逐步出现“三农”问题;第二阶段是从2001年启动农村税费改革至2006年全面取消农业税;紧接着我国进入乡村建设阶段。*党**的十六届五中全会确定“建设社会主义新农村”的重大历史任务, *党**的*八大十**以后中央提出了“美丽乡村”建设目标, *党**的十九大确定乡村振兴战略。乡村振兴战略是对前一阶段乡村建设工作的深化与提升, 同时又具有新的政策内涵。

“三农”工作任务不同, 则不同阶段的基层治理形态也相应发生变化。税费改革之前, 向农民收取税费和执行计划生育政策是乡村治理的中心工作。税费政策与计划生育政策都具有强制性, 这一阶段的基层治理工作也因此具有一定的强制性。国家向农民收取农业税和落实计划生育政策, 基层自动地产生一批能力强、手段多的人担任农村干部。到上世纪九十年代中期, 随着“三农”问题的加剧, 部分地区出现改革开放后村庄治理中的第一轮“精英替代”, 即一批重视人情面子而不愿意得罪村民的“好人干部”辞职, 他们被一批不看情面甚至运用*力暴**手腕的“狠人干部”替代。村组干部在身份角色上, 从传统的村庄“当家人”, 变成基层政府的“代理人”。随着农民负担加重, 基层干群关系日渐紧张, 基层治理矛盾突出。

以*党**的十六大召开为标志, 我国进入“以工补农、以城带乡”的阶段, 围绕农业税取消, 国家启动农村税费综合配套改革工作。这给农村基层治理带来两方面的变化:一是取消向农民收钱, 乡村干部减少与农民“打成一片”的机会;二是公共财产逐步向农村覆盖, 乡村组织运转纳入财政供养。在此之前, 农村公共品供给和基层组织运行成本由农民负担, 基层组织与广大农民紧密地联系在一起, 税费改革之后, 基层组织逐渐与群众脱离了制度性联系。在国家推进税费改革的同时, 农民的生育观念也发生变化, 农村计划生育工作的压力也越来越小。随着基层政策强制性色彩的淡化, 村组干部随着农村综合配套改革又发生了新一轮替代, 前一阶段主导村庄治理的“狠人干部”被一部分经济社会关系在村庄内部的“中农干部”替换。

社会主义新农村建设启动之后, 国家财政逐年加大“三农”支出, 农村建设资金主要通过项目方式落实到基层。这期间, 一批能够到政府部门跑项目和争取资金的村庄精英开始担任村干部。这些村庄精英构成国家政策与村庄基层的纽带, 项目资金在落地过程中需要与千家万户的农民对接, 政府部门鼓励有能力动员多数农民和做通少数“钉子户”工作的村庄精英担任村干部。

乡村治理中的“精英替代”, 体现出基层治理工作变化带来的国家与农民关系调整, 以及在此过程中出现的乡村治理运作方式变化。谁来治村, 需结合基层治理形势演变来回答。随着乡村振兴战略的推进, 当前乡村治理又出现新的变化, 理解新时代农村基层治理主体问题, 需把握以下三方面背景。

一是持续加大的“三农”财政投入。如何科学制定乡村振兴战略规划与实施规划, 并根据乡村振兴规划整合项目资金, 解决项目落地“最后一公里”问题, 是开展乡村建设的关键。

二是从严治*党**向基层延伸。*党**的*八大十**以来, 加强对基层贪腐的治理是规范乡村基层治理的核心内容, 既做到村干部权力规范运用, 又做到基层“治理有效”, 是基层治理现代化的题中之义。

三是乡村振兴战略对基层工作提出新要求。乡村振兴包括乡村产业、生态、文化、治理、生活等方面的丰富内涵, 相较于之前阶段的乡村建设工作, 乡村振兴战略包含激活乡村内在发展动力的政策目标。

乡村振兴战略与村庄治理任务艰巨, 要根据一般农业型村庄和经济发达型村庄具体情况, 选拨不同类型干部担任村支书

乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手, 需要从两个方面把握:其一, 乡村振兴战略属于全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务, 实施乡村振兴要按照*党**的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排来推进;其二, 我国不同地区的乡村发展存在巨大差异, 开展乡村振兴必须立足国情农情。基于这两点, 实施乡村振兴战略必须注意以下两个方面。

一是要区分乡村振兴战略与乡村振兴策略。中央确定乡村振兴战略后, 各地基层政府制定乡村振兴实施规划, 一些地区围绕着一二三产业融合推动工作, 着力进行乡村观光旅游、农业采摘和打造民宿等乡村经营性开发建设。乡村振兴包含着“产业振兴”内容, 在城镇化和产业升级的背景下, 乡村缺乏发展工业的机会, 一二三产业融合是推进产业发展的难得机会。确定农村一二三产业融合作为乡村振兴实施策略没有问题, 问题在于不少地区的基层政府忽视了乡村振兴的战略性、长期性和阶段性。

乡村振兴战略与新型城镇化战略构成我国社会主义现代化建设的两个重要方面。在未来一段时期内, 我国城镇化继续推进, 乡村振兴战略需分阶段实施。第一阶段是到2035年左右, 这一时期我国城镇化和工业化继续推进, 农村人口向城镇集聚, 乡村振兴定位于“兜底”保障和底线建设, 通过政策优惠和财政资金投入推进农业农村现代化, 实现城乡“补差”目标;第二阶段是在2050年前后, 随着城镇化基本完成, 农村人口占比与农业在GDP中比重大体平衡, 乡村振兴围绕城乡“补齐”目标展开, 最终做到农业强、农村美和农民富的全面实现。

二是推进乡村振兴战略要因地施策。总体上看, 全国农村可分为两种类型:第一类是经济发达地区的村庄, 第二类是一般农业型村庄。第一类村庄主要分布在我国东部沿海地区, 还包括中西部地区大中城市近郊的农村。广大中西部地区农村主要是第二类村庄。经济区位是造成两类农村差异的关键, 东部沿海地区和郊区农村, 属于人口流入地, 二三产业发达, 经济密度高, 广大中西部地区人财物流出, 维持农业生产形态, 经济密度低。针对这两类农村, 乡村振兴需采取不同思路。其中, 经济发达地区村庄因为靠近城市且人口密度高, 有机会发展乡村旅游和一二三产业融合, 而广大中西部地区农村缺乏区位优势, 乡村经营性开发的机会有限, 后一类地区的乡村振兴的重点是为农民提供更好的公共品供给。

中央确定乡村振兴战略是要通过农村农业优先发展政策, 破解乡村发展不充分和城乡发展不平衡的矛盾。解决这一矛盾, 归根结底, 依赖于整个经济社会建设的继续推进。经济持续增长, 国家才有能力向农村转移更多资源, 农村人口随着新型城镇化推进而继续减少, 城乡才有可能最终实现平衡发展。在社会主义现代化建设事业中, 增长极在城市, 乡村发挥“压舱石”功能, 农村属于现代化的稳定器。

与乡村的“压舱石”功能地位相匹配, 占全国80%以上的一般农业型村庄的乡村振兴应当定位为“底线”建设, 即借助国家资源输入来改善农村基本秩序。实现这一点的关键是借助国家资源输入来激活农村基层治理。农业型村庄建设的重点内容是改善村庄人居环境、完善农业基础设施等。以此为核心的村庄治理, 需要长期在村、人际关系良好、社会动员能力强的人来担任村支书。另外, 占全国20%的经济发达型村庄, 有机会进行经营性开发, 这类存在需要具有一定的市场开发能力的人来担任村干部。

培养和选拔村干部要杜绝村庄公司化现象, 发挥“中农治村”的优势

一是杜绝村庄公司化现象。为推动“产业振兴”, 一些地区基层政府鼓励村庄外出的经济精英返乡担任村干部, 在政策的引导下, 部分地区出现“能人治村”现象。“能人治村”的优势是能够利用其自身的资本优势和市场经验来推动村庄资源开发。但是, “能人治村”还存在着不规范现象, 部分经济精英返乡担任村书记, 将自己的产业带回村庄, 既是村庄治理的“当家人”, 又是私人企业主, 还兼任集体经济组织负责人, 集多种身份一体, 在村庄开发建设过程中容易出现公私不分问题。一些地区农村出现村庄公司化现象, 担任村书记的经济精英, 利用自己的私人公司来开发村庄公共资源或是承担工程建设, 造成公共利益受损。引导“能人治村”需要与从严治*党**和基层民主建设结合起来, 确保返乡能人的利益不在村, 确保权力规范运用, 避免出现直接或是变相的公共利益私人化问题。

二是发挥“中农治村”的优势。*共中**中央印发的《中国*产党共**支部工作条例 (试行) 》规定, “村、社区应当注重从带富能力强的村民、*员复**退伍军人、经商务工人员、乡村教师、乡村医生、社会工作者、大学生村官、退休干部职工等群体中选拔*党**支部书记”, 突出村支部书记的带头致富能力。“能人治村”在少数资源条件好和具备区位优势的经济发达村庄有一定的实施条件。对于广大一般农业型村庄来说, 村庄内生的“中坚农民” (简称“中农”) 构成村干部的主要来源。农村税费改革之前, 农民的主要收入来源于农业, 担任村干部的农民在农业生产之余, 获得一部分村干部补贴, 属于村庄中的经济上层。税费改革之后, 务工收入逐渐成为农民家庭收入的主要来源, 村干部务工补贴加务农收入, 低于外出务工收入, 村干部待遇问题逐步凸显。农村干部不属于脱产干部, 他们务工补贴有限, 是否有足够的收入来源成为决定农民担任村干部的关键因素。在农村人口流出背景下, 广大中西部地区兴起“中农治村”现象, 即一批在农村流转土地或是从事运输、代购、代销以及其他副业的农民, 成为村干部的主体构成。这批“中坚农民”的利益、生活面向和社会关系在村, 他们在本地积累起熟人社会资源, 熟悉村情民情, 与广大群众天然联系, 是合适的村支书人选。

三是“新乡贤”话语需要保持一定限度。针对农村人财物流失及其造成的治理主体弱化问题, 政策上开始倡导发挥乡情纽带, 吸引“新乡贤”参与乡村振兴。弘扬“新乡贤”文化, 有助于加强外出成功人士与村庄的联系, 有利于扩大乡村发展的社会资本。但是, “新乡贤”话语在政策上必须保持一定的限度。一方面, 在城镇化进程中, 乡土文化衰弱是不可逆的趋势, 乡情纽带只在部分地区和部分村庄有效。另一方面, 基层组织建设是乡村振兴的基础, 弘扬“新乡贤”文化要服务于提升基层组织建设质量的目标。

四是重视农村干部的长期培养机制。农村工作千头万绪, 做好群众工作的前提是熟悉和了解广大群众, 具备高水平的群众工作能力是村书记的首要素质。打造坚强的农村基层*党**组织要注意两方面:一是重视对村支书后备人才的培养, 防止出现人才断档;二是打通从优秀村支书中招考基层公务员或事业人员的渠道, 为优秀村支书拓宽发展道路, 同时建立起农村基层优秀干部的稳定来源。

作者：桂华 武汉大学社会学系 武汉大学中国乡村治理研究中心

来源：人民论坛2019年11期