谭雨 西南政法大学硕士研究生
内容摘要：投资便利化是国际社会的热点问题，WTO内已形成对投资便利化规则要素的初步共识，具体包括投资措施的透明度和可预测性、行政程序和要求的精简和加快、国际合作和发展等要素。中国晚近签订的具有较大经济影响的中国-新加坡 FTA、中国-东盟 FTA、中国-澳大利亚 FTA、中国-韩国 FTA中关于投资便利化的条款有着规定不充分、分散化、碎片化的特点，未来中国签订FTA应对投资便利化进行专门细化的规定。除此之外，为深化中国FTA 投资便利化的发展，中国应通过升级现有 FTA，或通过签署备忘录形式细化提高现有FTA投资便利化水平，并依托一带一路平台，通过签署 FTA促进沿线国家投资便利化，与此同时坚持在WTO框架内进行谈判，推进投资便利化的国际共识。
关键词：一带一路 FTA 投资便利化 WTO 国际规则
投资便利化是指在投资周期的所有阶段，东道国政府为吸引投资而采取的最大限度提高其管理效力和效率的行动。投资所带来的益处在国际社会有着广泛的共识，投资不仅可以推动经济生产力、创造就业、提高收入，还可以加强贸易流动、传播国际最佳技术和做法，从而实现可持续发展目标。对中国来说，2019年1-11月，全国新设立外商投资企业36747家，实际使用外资8459.4亿元人民币，同比增长 6.0%，2019年1-11月非金融类对外直接投资987.8亿美元，同比减少5.5%。投资便利化是为促进投资服务的，良好的投资便利化系统对东道国吸引投资至关重要。对于投资者而言，透明且可预测的投资环境、高效率的行政服务是决定是否投资的关键。除此之外，*党**的十九大报告提出“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策”，标志着我国将实现高水平投资自由化便利化作为重大战略议题。为建立完善的投资环境，促进投资的双向流动，将投资便利化规则纳入自由贸易协定中，可以实现签署国投资便利化水平的共同提高。
自由贸易协定从性质上讲是WTO成员之间签订的有法律拘束力的国际协定，其作用或是固化当前的行为规则，或是改变当前的行为规则，在经济全球化的当今是规范各国经济合作的重要法律手段。自由贸易协定与WTO协定存在双向互动关系，自由贸易协定可创制超越WTO议题范围的新规则，其创制的新规则在获得多数国家承认后，可发展为全球性国际规则，最终呈现在WTO文本内。因此，自由贸易协定中的现有规则可作为全球经贸规则趋势的参考。
迄今为止，中国一共与25个国家和地区签订17个自由贸易协定。在已公布文本的FTA中，仅有三个FTA（中国-新加坡FTA、中国-东盟FTA、中国-新西兰FTA）包含有直接以“投资便利化”命名的投资便利化条款。包含投资章节的FTA大多强调对投资的保护和促进作用。投资促进和投资便利是两个联系紧密的不同概念，投资促进是指一个国家或地区为了吸引和鼓励外国直接投资，针对潜在投资者开展的一系列活动和相关措施。投资便利是指一系列的政策和行动，旨在使投资者更容易建立和扩大其业务，并且更容易在东道国开展日常业务。投资促进和投资便利化应该齐头并进。外国投资者通常更关心商业环境的改善，而不是直接补贴、减税或补贴投入。有效的投资便利化措施可以带来更好的政策环境、更低的进入壁垒和更高的行政效率，可以成为对外国投资者的一种强有力的激励，也不会给东道国政府带来重大的财政负担。对于中国签订的FTA而言，投资章节的重点并未放在投资便利化上，相关的投资便利化措施亟待制定和实施。
为了探究中国 FTA中关于投资便利化规定的具体情况，笔者选取中国晚近签订的中国-新加坡FTA（2019年升级文本）、中国-东盟 FTA（2019年升级文本）、中国-澳大利亚 FTA（包括《投资便利化安排谅解备忘录》）以及中国-韩国FTA为研究样本，并以WTO框架内关于投资便利化的讨论为基础，探索中国 FTA中制定投资便利化规则应当具备的要素，尝试为中国未来 FTA的投资便利化规则提出建议。
一、投资便利化议题在多边谈判中的发展
（一）投资便利化议题的国际趋势
投资便利化对经济增长和发展至关重要，也是实现可持续发展目标的关键，发展中国家每年在实现可持续发展目标方面面临 2.5 万亿美元的投资缺口。投资便利化也是联合国贸易和发展会议UNCTAD 改革国际投资协定的五个领域之一。近年来，国际社会对投资便利化经历了从忽视到愈发重视的过程。主要体现在各个国际组织出台了相应的投资便利化行动方案，制定了投资便利化措施体系供各国参考；多边层面上，投资便利化在WTO内也引起了广泛关注。
就国际组织而言，亚太经合组织 APEC 自 1989年成立以来，一直在工作中强调通过实践活动促进投资便利化的重要性。1995年，亚太经合组织领导人通过了2020年亚太地区自由开放贸易和投资的茂物目标（Bogor Goals）。同时承诺加快亚太经合组织的贸易和投资便利化计划。因此，投资便利化成为1995年大阪行动议程（OAA）的目标之一。此后，APEC先后推出了不同方案以促进投资便利化。2008年，APEC提出“投资便利化行动计划”（IFAP），目标是加强区域经济一体化、加强成员经济体竞争力及经济增长的可持续性、促进地区繁荣增加就业机会以及为实现茂物目标取得进一步进展。具体行动清单包括促进投资相关政策制定和管理的可及性和透明度、增强投资环境的稳定性、财产安全和投资保护、提高投资相关政策的可预测性和一致性、提高投资程序的效率、建立建设性的利益相关者关系、建立投资政策的监管和审查机制、使用新技术以改善投资环境、加强国际合作。
经济合作与发展组织OECD于2006年出台了《投资政策框架》（PFI），以调动私人投资，支持稳定的经济增长和可持续发展，促进世界各地人民的经济和提高社会福祉。在借鉴了包括投资便利化在内的全球良好做法后，该框架于 2015 年进行了更新，并专章规定了投资政策、投资促进和便利化问题。《投资政策框架》认为投资促进和投资便利化是吸引外资和最大限度地扩大投资对发展的贡献的有力手段，但成功与否取决于与投资有关的政策质量和总体投资环境。
UNCTAD于2016年推出了《投资便利化全球行动手册》，认为投资便利化是国家和国际投资政策中的空白地带，《投资便利化全球行动手册》旨在填补这一空白，补充现有的投资政策。“行动”提出了10条路线，为投资决策者和政府机构提供了一系列措施选项，包括各国可以选择单方面实施的行动，以及可以指导国际合作或纳入国际投资协定的选择。
（二）WTO框架内的投资便利化议题倡议
多边层面上，《贸易便利化协定》在第九次部长级会议上得到通过，旨在建立更为快捷透明的国际贸易程序、提升跨境贸易效率和降低贸易成本。贸易便利化在一定程度上被认为是投资便利化议题的母体。《贸易便利化协定》的成功通过使国际社会的目光聚集在了投资便利化上。2017年部长级会议期间，覆盖全球贸易总额73%和外来直接投资总额66%的70个WTO成员签署了“为了发展的投资便利化之友”（IFD）部长级联合声明，呼吁开始有组织的讨论以制定一个多边投资便利化框架，并确定了多边框架下投资便利化的要素。这些讨论还应澄清该框架与现有世贸组织条款、各成员目前的投资承诺以及其他国际组织投资便利化工作之间的关系和相互作用，并明确表明投资便利化的讨论不应涉及市场准入、投资保护和投资者-国家争端解决。2019年 11月，98个 WTO成员签署了“为了发展的投资便利化之友”部长级联合声明，致力制定一个关于投资便利化的多边框架，并将透明度、包容性和发展作为该倡议的核心，并承诺争取在第十二次部长级会议上在投资便利化方面取得具体成果。随着菲律宾成为该倡议的最新参与者，目前已有 99个 WTO 成员（占据世界 GDP64%，全球贸易额78%以及全球外来直接投资的68%）参与到投资便利化倡议中来。
随着越来越多的成员加入WTO投资便利化议题的讨论中来，投资便利化全球合作的势头日益增强。这种合作将建立在过去贸易便利化国际努力的基础上，并寻求将这些利益扩大到投资领域，因为贸易和投资日益成为同一枚硬币的正反面。全球化的深入带来了机遇。在这种强有力的支持下，各国部长在2020年世界经济论坛年会上宣布投资便利化进入谈判模式，以便最终达成协议，各国部长承诺在哈萨克斯坦努尔苏丹举行的第十二届部长级会议上努力在投资便利化方面取得具体成果。通过总结WTO各成员关于投资便利化的讨论资料，笔者认为WTO框架内投资便利化主要包括以下安排：1.投资措施的透明度和可预测性；2.行政程序的精简和加速；3.国际合作和发展。鉴于此，后文将对中国FTA在此三方面的体现予以剖析。
二、投资便利化规则要素一：投资措施的透明度和可预测性
（一）投资措施的透明度和可预测性的具体要求
投资措施的透明度和可预测性是投资便利化框架的核心。透明度是一个由来已久并且广为人知的概念，通常在国际贸易和投资协定中涉及。提高投资措施的透明度和可预测性对帮助投资者了解他们即将进入的市场、投资程序以及扩大投资至关重要。投资措施的透明度和可预测性同样出现在了各个国际组织对于投资便利化的规定中。比如APEC强调透明度和可预测性的重要性，认为不透明措施所造成的代价远远高于提高透明度的成本，并将“促进投资相关政策制定和管理的可获得性和透明度”“提高投资相关政策的可预测性和一致性”作为投资便利化的原则之一；UNCTAD 出台的《投资便利化全球行动手册》将“在制定与投资者相关的投资政策、法规和程序时，促进可获得性和透明度”作为“行动一”，“提高投资政策应用的可预测性和一致性”作为“行动二”；OECD出台的2015年《投资政策框架》强调一个公平、透明、清晰、可预测的投资监管框架对投资发展的重要性，因为外国投资者不得不在不熟悉的监管体系、文化和管理框架下运作。若投资环境不透明并且不可预测，则会大大增加成本，从而削弱企业的竞争力并减少投资。除此之外，法律不明确会有负面影响，法律体系中的模糊性也可能助长腐败，投资者可能通过贿赂来寻求保护，政府也可能会寻求不当利益。
在WTO制定多边投资便利化框架的讨论中，各成员普遍认为投资措施的透明度和可预测性的具体要求应当包括以下方面：1.措施和信息的公布和公开。这一要点具体体现在公开提供的措施和信息的类型，包括以互联网在内的方式公开措施和其他信息、拟采取措施的公布和评论的机会以及其他问题（比如单一电子窗口的透明度问题）。2.通知WTO。成员们认为，通过电子方式或者其他允许及时获取和搜索已通知信息的机制向WTO通知相关法规或措施，将为投资便利化框架提供相当大的价值。3.联络点。联络点可以促进成员就所涵盖的事项进行沟通，并为投资者提供协助。4.透明度要求的具体例外。这些例外包括商业秘密，关于特定投资者或投资的信息，以及披露会妨碍执法、违背公共利益或损害合法商业利益的信息。5.与透明度有关的其他问题，涉及以公正、一致和合理的方式适用措施等。6.与投资便利化有关的其他问题，比如投资便利化在预防和打击腐败方面的作用。
（二）投资措施的透明度和可预测性在中国FTA中的体现
投资措施的透明度和可预测性对于投资机制而言必不可少，同时也促进了投资自由化便利化的发展。结合 WTO 框架内的具体要求，所选取的四个 FTA 对投资措施的透明度和可预测性的体现如表 1。
从表1可见，投资措施的透明度和可预测性在中国FTA中规定得较为完善。第一，关于“措施和信息的公布和公开”，所示四个 FTA除了中国-澳大利亚 FTA外，均在“投资”章进行了详细规定。除此之外，中国-澳大利亚 FTA、中国-韩国 FTA 包含专门的“透明度”章，对协定所涵盖事项相关的法律、法规、程序及裁定等的公布进行了规定。在投资过程中涉及金融服务的参与，中国-韩国FTA“金融服务”章第9.6条规定“缔约双方认识到，规范金融服务提供者行为的监管和政策的透明度，对于便利金融服务提供者进入彼此市场并投入运营的重要性。各缔约方承诺将提高金融服务领域的监管透明度。”，为投资过程中金融服务的透明度提供了保障。值得注意的是，虽说中国-新加坡 FTA、中国-澳大利亚FTA、中国-韩国FTA都提到“事先公布”或“提前公布”相关措施或法规，但是对于“提前公布”的时间并没有具体规定。第二、关于联络点。所示四个FTA均包含“联络点”相关内容，不仅出现在“投资”章，还出现在“自然人移动”以及“机制条款”章。第三、关于透明度要求的具体例外。中国-新加坡FTA、中国-东盟FTA以及中国-韩国FTA的“投资”章对个人信息、秘密信息等的保护作出了详细规定。而中国-澳大利亚 FTA缺乏相关规定。第四、关于与透明度有关的其他问题。这一要点主要体现在 FTA中对投资者待遇的规定中，如“国民待遇”条款、“最惠国待遇”条款、“最低标准待遇”等条款。值得注意的是，上述四个FTA中，并未出现“与投资便利化有关的其他问题”中的反腐败问题，以及向WTO通知等规定。
表1
所示中国FTA除了对投资措施的透明度和可预测性用具体的条款进行规定外，还在序言和目标条款中进行了总体概述，比如中国-新加坡 FTA在目标条款中规定“建立透明、可预期和便利的投资体制，为投资者提供更稳定的政策框架”、中国-东盟FTA序言规定“提高投资规则的透明度以促进缔约方之间投资流动”、中国-澳大利亚FTA序言规定“确保企业在一个可预见、透明和统一的商业体系内运营”、中国-韩国FTA序言中规定“确信自由贸易区将为货物和服务创造更为广阔和稳定的市场，以及稳定和可预测的投资环境，从而提升双方企业在全球市场的竞争力”。
三、投资便利化规则要素二：行政程序和要求的精简和加快
（一）行政程序和要求的精简和加快的具体要求
行政程序和要求的精简和加快是投资便利化举措的另一重要支柱，涉及政府如何处理投资监管的问题。APEC将“提高投资程序的效力和效率”作为行动计划的一部分，强调简化申请、登记、许可和税务程序；简化和减少与外国投资有关的表格数量，鼓励电子备案等；UNCTAD 也将“提高投资管理程序的效率”作为行动路线之一，强调缩短处理时间，简化相关手续的问题。在 WTO 层面，37 个WTO 成员提交了 9份书面材料，就行政程序和要求的精简和加快相关问题进行讨论，认为这一要素应包含以下要点：1.行政程序和文件要求。应确保行政程序简单、明确、合理和公正；确保要求基于客观和透明的标准；尽量减少文件要求和手续的数量和复杂性；促进接受经认证的副本以取代原始文件。2.行政程序的时限。在处理申请时不得无故拖延，决定应在合理期限做出。3.处理不完整的申请和拒绝申请。在申请被认为不完整时，应毫不拖延地通知申请人，以补充申请或纠正不足之处。4.收费和费用。费用应合理、透明。5.审查行政程序及相关规定。6.电子政府、单一窗口、一站式商店的适用。7.联络点。应设置联络点为投资者提供信息和协助。
（二）行政程序和要求的精简和加快在中国FTA中的体现
在投资过程中涉及多种行政程序。就我国外商投资法来说，外商投资包括准入、核准、备案、许可等多个程序。任何程序的繁琐和拖延都可能造成投资不便，动摇投资者的信心，从而阻碍国际投资的流动。对外缔结包含行政程序的精简和加快内容高标准 FTA是鼓励投资和便利投资的良好方式。结合WTO框架内的具体要求，所选取的四个FTA对投资措施的透明度和可预测性的体现如表2。
表2
表2
从表2可见，行政程序的精简和加快在中国FTA中主要零散地分布在电子商务、金融服务、电信服务、自然人移动以及透明度等各章。电子商务是国际社会的热点问题，其倡导的电子认证和电子签名、无纸化贸易等从侧面促进了投资便利化措施的实施。比如中国-新加坡FTA第15.4条要求“除非一方的法律法规另有规定，任何一方不得仅基于签名是电子形式而否认其法律效力。”“双方应为数字证书和电子签名互认而努力。”值得注意的是，目前中国签订的17个FTA中仅有3个FTA有专门的电子商务章，与此相关的投资便利化规定亟待制定和实施。
除此之外，相关行政程序的精简和加快规定得不够详细，比如中国-韩国 FTA第 11.4条要求“各缔约方应努力促进签证的签发和延期程序的便利化”“应努力”等用词说明此项规定并非强制性规定，除了附件11-B中，两国承诺“……将首期居留期限从1年延长至两年”外，并未对应该采取何种其他措施促进签证便利化作出规定。又如中国-澳大利亚 FTA第 10.3条规定“本章所涵盖的另一方的自然人在提交要求临时入境的完备申请后，一方应申请人要求，应在合理时间内直接或通过申请人的授权代表通知申请人……”，条款并未规定具体的时间期限，而是采用了“合理时间”的表达。“合理时间”的表达创造了模糊性，从而可能导致在解释条款时出现困难。此外，虽说中国-新加坡FTA、中国-东盟 FTA规定“缔约双方应按照其法律法规，开展缔约方间投资的便利化合作，尤其是…一站式投资中心或相似机制”，所示四个FTA缺乏对类如“电子政府” “ 单一窗口”等投资便利化措施的规定。
四、投资便利化规则要素三：国际合作和发展
（一）国际合作和发展的具体要求
国际合作包含两个层面：一是各成员之间的国际合作，包括信息传播、经验交流以及最佳做法交流；二是各成员在多边一级就投资便利化事宜展开国际合作，包括通过WTO开展合作。在WTO中设立一个机构负责监督投资便利化无疑是重要的，可以提供一个论坛供成员之间协商、交流信息和最佳做法，审查框架的执行情况等。就发展层面而言，投资在促进经济增长、减缓贫困、创造就业以及扩大生产能力和出口能力方面的重要性毋庸置疑，投资便利化举措则是促进投资的主要支柱。促进发展中国家和最不发达国家成员更多地参与全球投资流动是投资便利化框架的关键目标，因此应为其提供特殊和差别待遇、技术援助以及能力建设，帮助发展中国家和最不发达国家执行该框架并从中受益。
（二）国际合作和发展在中国FTA中的体现
国际投资政策的很多重要问题都需要各国通过沟通和合作才能有效解决，因此新一代国际投资政策规则的制定及实施都离不开国际对话与合作，在投资便利化领域更是如此。结合 WTO框架内的具体要求，所选取的四个FTA对投资措施的透明度和可预测性的体现如表3。
表3
由表3可以看出，在国际合作方面，中国-新加坡FTA、中国-东盟FTA、中国-澳大利亚FTA以及中国-韩国FTA都对国际合作进行了相关规定，其中中国-东盟FTA和中国-新加坡FTA规定了具体合作领域，包括为各类投资创造必要条件，简化投资申请和批准的程序，促进促进包括投资法律、法规、政策和程序在内的投资信息的发布，以及在东道国建立或维持联络点、一站式的投资中心或相似机制，为商业部门提供包括便利营业执照和许可发放的支持和咨询服务。此外，中国-新加坡 FTA和中国-韩国 FTA有专门的经济合作章节，包含了投资在内多领域合作。至于发展层面，中国-东盟FTA投资协议序言中提到“注意到《框架协议》所认识到的缔约方之间不同的发展阶段和速度，和对柬埔寨、老挝、缅甸和越南等东盟新成员实行特殊和差别待遇及灵活性的必要性”，给予了某些成员特殊与差别待遇，体现了投资便利化对发展层面的要求。此外，已于2017年生效的《贸易便利化协定》（TFA）为解决发展中国家和最不发达国家实施困难问题提供了蓝本，TFA 将贸易便利化措施分为 A类措施、B类措施和C类措施，供发展中成员根据自身实际情况进行承诺实施。TFA差别待遇安排落实了解决经济落后成员方的技术援助和能力建设问题，解决了WTO发展中成员和发达成员在TFA中的立法政治意愿问题。新的差别待遇模式为WTO体制开辟了新的路径和举措，在投资便利化议题的后续谈判中，可延续此差别待遇模式解决如上所述的发展层面问题。
五、中国FTA投资便利化规则的完善及未来方向
中国 FTA 中体现投资便利化的条款存在碎片化、分散化等特点，仅有三个 FTA 存在专门的投资便利化条款，且规定较为笼统。比如2019年升级的中国-东盟FTA虽对投资便利化条款进行了修改，也仅仅在条款前新增了“各方应努力进一步创造稳定、有利和透明的条件，以鼓励另一方的投资者在其领土上进行和扩大投资”，未对如何加强投资便利化措施实施作出详细规定。中国-新加坡FTA中虽有专门的投资便利化条款，对于条款中建立“一站式投资中心”的规定，也仅仅要求在“必要情况下”可以建立，语言含糊且没有强制性。作为国际投资领域的新型议题，投资便利化在中国FTA中的体现不够充分具体，同时缺少“电子政府”“单一窗口”等措施的规定。投资便利化是目前国际社会的热点问题，WTO 框架内已讨论出投资便利化应当具备的初步框架，从对比分析中可以看出，中国FTA对投资便利化的规定不够充分，为引领投资便利化的国际合作，中国应在如下几个方面进行完善：
一、通过升级现有 FTA，或通过签署备忘录形式细化和补充投资便利化条款。中国目前签署的17个FTA中，中国-新西兰FTA、中国-秘鲁FTA正在进行升级谈判，中国-韩国FTA正在进行第二阶段谈判。在谈判过程中，应在考虑双方经济环境的基础上，适当规定高标准的投资便利化条款，将反腐败，提升行政效率、电子政府、单一窗口等要求包含在内。同时细化已有的投资便利化规定，比如补充“提前公布相关措施或法规”的具体时限等规定。除此之外，还可通过签署备忘录来促进投资便利化的实施。比如中澳签订了《投资便利化安排谅解备忘录》，旨在对中国赴澳投资企业的相关人员给予一定的签证便利化安排。从事食品和农业企业、资源和能源、交通、电信、供电和发电、环境、旅游等领域大型投资和工程项目的人员赴澳将获得便利待遇。
二、依托“一带一路”平台，通过签署 FTA 促进沿线国家投资便利化。自“一带一路”倡议提出五年多来，中国已经和世界上130多个国家签署了有关“一带一路”的合作备忘录或者协议。但“一带一路”倡议不是国际法上的国际协定，“一带一路”建设目前依托的多双边合作机制存在有法律缺陷。因此通过签署与“一带一路”沿线国家签署 FTA以增强“一带一路”倡议法治程度和稳定性是很有必要的。在中国与外国签署的17个FTA中，“一带一路”沿线经济体只占8个。在“一带一路”倡议后续实施中，应通过签署FTA的方式进行。“一带一路”沿线国家投资便利化程度普遍偏低，考虑到投资便利化对投资流动的重要性，投资便利化条款应作为谈判的重要条款，以此促进沿线国家投资便利化的程度，促进投资。
三、坚持在WTO框架内进行谈判，推进投资便利化的国际共识。虽说投资便利化议题在WTO框架内正在经历热烈的讨论，已有99个成员签署了“为了发展的投资便利化之友”部长级联合声明，投资便利化议题还存在着发达国家参与不充分，议题归属不明等问题，最后是否可以达成《投资便利化协定》仍是未知数。在此过程中，中国应坚持积极参与投资便利化议题谈判，维护 WTO 谈判功能。WTO总干事Roberto Azevêdo肯定了“为了发展的投资便利化之友”所做的工作，表明“不同的国家有不同的需求和方法——但可以公平地说，每个成员国都将受益于一个共同的投资便利化框架，该框架也为成员国解决其特殊情况留出了空间”。投资便利化议题与《贸易便利化协定》有着促进经济增长、社会发展和就业的相同目的，《贸易便利化协定》的成功先例可为WTO投资便利化议题的谈判作出指引。