本文首发于2022年12月10日。

作者简介

门易安

北京外国语大学外交学本科生

海国图智研究院研究助理

来源：美联社

近期，美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet L. Yellen）等拜登政府*官高**均多次在公开场合提及“友岸外包”（friend-shoring）概念。2022年4月13日耶伦在大西洋理事会（Atlantic Council）发表的演讲中提到：“今后，我们越来越难以将经济与包括国家安全在内的国家利益区分开来……我们应该将供应链生产‘友岸外包’给可以信赖的国家，这可以降低我们经济的风险以及我们的贸易伙伴所面临的不确定性。”

“友岸外包”脱胎于贸易概念“离岸外包”（offshoring），意为将商品生产供应链与生产设施转移到友好国家之中，更多惠及那些与美国价值体系相似、拥有共同战略与地缘利益的国家。降低美国自身，尤其是战略物资上对与美国价值体系相异的国家的依赖程度，减少地缘风险、维护自身经济安全。这是拜登政府在美国供应链体系上作出的又一大调整，以应对俄乌冲突与中国崛起等挑战。那么，拜登政府为什么要推动这次供应链体系的改革呢？同时这次改革真的会有如拜登政府所宣称的那样的巨大影响吗？

一、拜登政府为何推行“友岸外包”的供应链改革？

在2021年2月24日，新上任的拜登政府签署了一项关于美国供应链的行政命令，认为新冠疫情、网络攻击、气候变化、地缘政治等原因降低了美国对关键产品的制造能力以及国内关键产品与服务的可用性和完整性。美国需要一个更有弹性、多样化以及安全的供应链以确保经济繁荣与国家安全。因此，拜登政府提出对如半导体制造、封装技术、高容量和电动汽车电池、*土稀**元素等关键矿物质、药品活性成分（API）等涉及美国核心技术的关键产品展开为期100天的供应链风险审查行动。

拜登政府在本次审查行动中认为美国供应链具有共同的弱点：制造能力不足；政府对私人市场不当的激励措施；市场的短期主义；全球采购的地理集中以及国际协调措施的不充分。同时，美国的盟国、贸易伙伴以及竞争国采取的工业政策也对美国的供应链产生了冲击。

以美国的信息通讯技术（Information and Communication Technology, ICT）供应链为例。美国商务部及国土安全部在2022年2月24日发布了《对支持美国信息和通信技术行业的关键供应链的评估》（Assessment of the critical supply chains supporting the U.S. information and communications technology industry）报告。在这份报告中，美国政府认为，美国ICT行业中涉及的不同软硬件均面临着供应链弹性与安全的风险。

首先，新冠疫情的爆发为美国ICT行业供应链带来了极强的不确定性。在2020年新冠疫情爆发后，居家办公的推行，导致各国对电脑等电子产品的需求有所增加。但是，疫情的反复爆发与为管控疫情所实行的隔离管控措施却导致了中国、东南亚等国家产能的下降。上述因素的持续导致了信息通讯技术行业的供需不匹配。需求不断增加而产能越来越少扰乱了政体的行业生产。根据USTelecom在2021年12月对通信行业227名受访者的调查，62%的受访者表示光纤的交货周期超过六个月。而在光纤行业中，正常的交货标准是一个月。这些出现短缺或延迟交付问题等组件在美国经济运行中产生了连锁反应，导致生产无法推进，整体业务受阻。

此外，美国整体的电子产品生产体系也乏善可陈。美国信息通讯技术产业设备制造商在20世纪90年代将生产外包的同时，中国等亚洲国家通过对先进制造能力和相关基础设施的定向投资，建立了较为完善的电子制造体系。中国政府已将ICT行业确定为下一个经济发展阶段的关键，并制定了支持先进制造业发展的政策。此外，中国政府出台的“中国智造2025”战略，用3000亿美元支持研发国产化，旨在将中国变成一个先进制造业的领导者。这些政策在吸引资本、劳动力、供应商等方面更具优势，同时也需要大量的资本投入才能吸引企业在亚洲乃至中国以外投资设厂。

ICT产品的供应链漫长而复杂。而根据麦肯锡全球研究院（McKinsey Global Institute）发布的一项研究，近年来ICT类的产品供应链越来越集中，例如泰国是计算机存储设备制造业68%的进口产品的来源地。尽管ICT公司的供应链经理都可以认识到过度依赖单一来源的风险，但是由于特定产品的独特质量或出于控制成本的目的，ICT公司不得不选择单一供应商来提供零部件。下表显示了欧美高科技、半导体和电消行业公司来自中国因疫情隔离地区的商品数量。从表中不难看出，生产ICT产品很多关键零件都产自于中国，而一旦中国由于疫情*锁封**等原因无法正常生产交付产品，那么产品整体的生产组装便陷入迟滞，供应链风险极大。

面对这些弱点，在美国政府提出的用以增强供应链韧性的建议中：着重强调了加强国际贸易规则和贸易执行机制以及与盟友进行合作以减少全球供应链的脆弱性。“友岸外包”便是在这样的背景下被提出的。

美国同时出台了一系列的法案以推进“友岸外包”政策的落实。如：2022年5月美国同澳大利亚、印度、日本、韩国等国家共同签署了印太经济框架（IPEF），其中提到：新冠疫情使美国等国家意识到加强经济竞争力与经济合作以及确保关键供应链安全的重要性。这取决于美国如何利用技术、促进创新、参与数字经济、实现能源安全等。因此，为更好实现这一目标，美国提出IPEF以提高其经济韧性。其提出建立更自由、公平，更具有包容性与透明度的供应链。美国商务部长吉娜·雷蒙多表示“许多美国公司正在寻求从中国转移。因此，IPEF 使参与国更易吸引这部分企业。”

2022年8月出台的《芯片与法案》（CHIPS and Science Act）中提到“优先考虑与盟国的合作关系”以及提供5亿美元与外国政府进行协调，以支持安全稳定的半导体供应链以及在电信网络安全议题上的合作。

8月16日出台的《2022年减少通货膨胀法案》（Inflation Reduction Act）中也延长或修订了部分与能源安全有关的激励政策，持续提供税收减免与资助以帮助新能源汽车、关键矿产等产品的生产，但只有在北美进行最终组装的产品可以享受这些优惠政策。此外，如果电池中有40%的关键矿物在美国或与美国有自由贸易协定的国家进行提取或储存，那么制造商可以申请税收减免。而到2027年这个比例将上升至80%。此举可以进一步减少这些领域供应链对中国的依赖，推动生产线更多向“友岸”转移。

因此，供应链来源单一化、新冠疫情所带来的*锁封**与不确定性为美国的供应链体系带来了冲击与风险，导致供应链韧性较差随时可能断裂。同时，为了提振美国本土的就业与经济增长，与中国进行竞争，美国也需要升级其自身的产品生产体系，减少对中国的依赖，将产品生产与制造尽可能带回美国，或至少带给盟国或贸易伙伴。

来源：ABC News

拜登在白宫签署《通胀削减法案》。

二、“友岸外包”政策真的那么有效吗？

尽管“友岸外包”政策概念较为新颖，强调面对供应链潜在中断风险应当在贸易政策中偏袒盟友或意识形态相类似的国家，这一方面可以提高供应链韧性，减少不确定性，同时还可以巩固美国与其盟友之间的合作关系，可谓一举多得。但是，“友岸外包”政策真的会如同拜登政府所描述的这样，产生如此大的功效吗？

首先，拜登政府对于“友岸外包”政策的界定就是模糊不清的，其官员自身对于这一问题便存在着分歧较大的看法。2022年7月美国财政部长耶伦在首尔LG科技园的一次演讲中强调：“‘友岸外包’并非从全球供应链中撤退，通过这项政策与盟友和伙伴合作是加强经济韧性的重要因素。‘友岸外包’使我们与更多可信赖的贸易伙伴加深关系，使我们的供应链多样化，降低我们的经济风险”。然而美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）则表示“这是一个重大的安全问题”，她认为对于芯片这类对于国家安全有重大意义与影响的产品应当转移回美国生产而非进行“友岸外包”。可以看出，拜登政府内部对于“友岸外包”政策的目的到底是什么仍然存在争议。到底是将产品生产尽可能迁出“非友岸”还是有些产品一定要迁回美国本土？这一点从拜登政府官员关于降低中国商品关税的辩论上也可见一斑。同时，经济问题与国家安全问题是难以分割的，很难确定某一商品是否与国家安全相关或者关联有多大。因此，“友岸外包”政策的边界本身便是模糊的，哪些商品应当被外包，哪些需要迁回美国本土生产都是需要进一步明晰的。同样的，对于芯片等关乎国家安全的关键性产品，拜登政府的举措也是将至迁回本土而非将之外包。那么这样的举措与特朗普政府时期的回迁政策似乎并无区别，这样的“友岸外包”政策似有新瓶装旧酒之嫌，难以取得实质性的新进展。

其次，“友岸外包”政策寻求将生产和采购从不可靠的地缘政治竞争对手中转移到那些被认为不太可能出现原材料、零件、技术断供的盟友手中。从本质上来看，“友岸外包”旨在降低供应链中断问题，具体来说是由外国政府及其管制所带来的供应链中断。但是，供应链管理是高度复杂的，并非只有政府管控才会导致供应链中断。生产者供应链决策产生的风险、贸易路线风险（如苏伊士运河的堵塞事件）、气候相关的风险等都会导致供应链的中断。更重要的是，这样的风险并非只存在于“非友岸”之中，美国的盟友同样会由于这样的风险导致原材料或特定产品的断供。意图单一通过转变供应者而忽视生产者、地理等其他其他因素强行推进供应链变革是作用有限的。例如，在美国国防安全部发布的报告中，美国政府确定了ICT行业包含的61个要素，包括本地用户访问、包括硬件系统在内的传输系统、存储、系统管理等等。因此，针对于转变供应者，即硬件传输系统供应商的举措仅仅能针对单一环节，却并不能推动系统管理等其他不由供应链产品所决定的环节进行改善。同时，推进“友岸外包”并非意味着“非友岸”国家的生产能力被削弱。由于资本本身会向生产成本较低的一侧流动。因此，在缺乏足够大的激励措施之前，“友岸外包”政策或难以吸引到更多的生产者的。这只会从意识形态的角度进一步加深世界贸易的分裂。

来源：彭博社

供应链重整与外包调节，尤其是迁回美国本土的议题，今年以来受到各大企业关注。

三、总结

拜登政府所倡导的友岸外包政策能产生多少实效，能否真正将其盟国与意识形态相似的国家有效的凝聚在一起实际上是有待考察的。现在的政策更多的是口号式的演讲，而真正有效的措施却并不多。如何克服供应链原料供给以外的难题、为企业提供足够大的激励使其将生产迁回美国本土或外包给美国的贸易盟友、有效弥合成员国之间的分歧都需要进一步的考量。在美国的贸易政策中，类似于“友岸外包”的政策是有先例的。小布什政府便推出过“自由化竞争”战略（Competitive Liberalization）以为美国公司出海经营创造便利，但同样也强调美国与外国政府在外交与安全政策上的合作，但最后这项政策仍然没有达到其目标。因此，对于面临“新瓶装旧酒”的指责的“友岸外包”政策来说，其能否达成供应链的转变仍然需要进一步的观察与考量。

参考文献

1. Will Friend-Shoring Deliver?

https://www.wita.org/blogs/friend-shoring-deliver/

2. What do the Friends of Friend-shoring Think Its Rationale Is?

https://www.globaltradealert.org/reports/95

3. What Policy Initiatives Advance Friend-Shoring?

https://www.globaltradealert.org/reports/96

4. Americans are divided over U.S. role globally and whether international engagement can solve problems

https://www.pewresearch.org/fact-tank/2022/06/10/americans-are-divided-over-u-s-role-globally-and-whether-international-engagement-can-solve-problems/

5. Executive Order on America’s Supply Chains

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chains/

6. Executive Order On America’s Supply Chains: A Year of Action and Progress

https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/Capstone-Report-Biden.pdf

7. Assessment of the Critical Supply Chains Supporting the U.S. Information and Communications Technology Industry

https://www.commerce.gov/sites/default/files/2022-02/Assessment-Critical-Supply-Chains-Supporting-US-ICT-Industry.pdf

8. Securing Defense-Critical Supply Chains

https://media.defense.gov/2022/Feb/24/2002944158/-1/-1/1/DOD-EO-14017-REPORT-SECURING-DEFENSE-CRITICAL-SUPPLY-CHAINS.PDF

9. America’s Strategy to Secure the Supply Chain for a Robust Clean Energy Transition

https://www.energy.gov/sites/default/files/2022-02/America%E2%80%99s%20Strategy%20to%20Secure%20the%20Supply%20Chain%20for%20a%20Robust%20Clean%20Energy%20Transition%20FINAL.docx_0.pdf

10. Public Health Supply Chain and Industrial Base

https://aspr.hhs.gov/MCM/IBx/2022Report/Documents/Public-Health-Supply-Chain-and-Industrial-Base%20One-Year-Report-Feb2022.pdf

11. Telephonic Press Briefing with U.S. Secretary of Commerce Gina M. Raimondo

https://www.state.gov/telephonic-press-briefing-with-u-s-secretary-of-commerce-gina-m-raimondo/

12. Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/statement-on-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/

13. Explained | What is the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity?

https://www.thehindu.com/news/international/explained-what-is-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/article65460071.ece

本文作者 ：门易安

本文审校 ：莫迪朗

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