【生态文明关键词】之自然资源资产产权制度
自然资源资产产权制度，涉及自然资源、自然资源产权、产权制度等几个不同的概区。就自然资源来讲，主要是指自然环境当中与人类社会发展有关的、具有使用价值的自然要素，如土地、水、矿产、动植物等。但是，随着人类经济社会的发展以及对于环境问题的关注，这些要素当中也逐渐囊括了如空气、湿地等新的要素。而自然资源产权，在我国《宪法》当中则规定，自然资源属于国家所有（全民所有）和集体所有。不同类型的自然资源，涉及其所有权、占有权、使用权和处置权的问题，有时明确可界定，有时则模糊且难以界定。清晰可界定的产权，可以实现自然资源的有效配置；模糊难界定的产权，则容易出现对于自然资源的掠夺性使用，导致资源流失甚至浩劫以及环境的破坏。例如，对于空气这类以前属性不明确的资源，就出现被过度消耗甚至出现严重污染的情况。因此，有必要从各个角度对自然资源范围进行厘清，对自然资源资产产权进行明确界定，尤其是要建立自然资源资产产权制度，明确生态环境和自然资源的主体和利益等问题，进而实现环境效益、经济效益和社会效益的最大化。在这样的语境下，所谓的自然资源资产产权制度，指的就是依照法律制定的关于自然资源资产产权的主体及其行为、权利和利益关系方面的制度规定和安排。通过赋予自然资源“主人”以权利，使其在行使权利、获得利益的同时，必须承担起保护自然资源的责任和义务，从而解决自然资源尤其是公共资源过度使用甚至浪费和污染的情况，实现自然资源的最佳配置。由于自然资源属于国家/全民或集体所有，因此，自然资源资产的使用也必须受到国家/全民或集体的监督。在自然资源资产核算体系的建设上，有不少国家的经验值得借鉴。例如，挪威就是国际上最早进行自然资源核算的国家。挪威境内有着丰富的自然资源，传统的森林和渔业资源带来了挪威早期的富底，工业革命后大量的水力发电和石化能源的使用，使得挪威开始晋升到发达国家行列。由于其人口数量较少，因此，对于自然资源的开发和破坏程度也要小得多。20世纪六七十年代，全世界都开始逐渐关注环境问题，挪威也不例外。渔亚公司的过度捕捞威胁了海岸居民的生活，人们开始忧心仲钟；社会也开始关注对于水资源的保护对油气资源的开发的适度管理等声音开始出现；对于可耕种土地的保育和规划西并始受到广泛关注。1960年，挪威统计局(SSB）成立，其中，自然资源和环境是其重要统计内容之一；1972年，挪威环境部(Norwegian Ministry of Environment)成立。与此同时，挪威开始寻求对于自然资源和环境进行有效管理的方式。彼时，自然资源核算(Natural Re-source Accountings)被视作必要的管理工具的一部分，所以，从1978年开始，挪威统计局（SSB)开始探索开发自然资源核算(NRAs)的新任务，从而确保实现一种更好的长期的资源管理。早期的资源核算包括能源、渔业和土地使用，而较少去核算矿藏和森林等；早期只有能源核算被积极地使用，而后，能源排放清单和国民核算在经济一能源一排放模型当中日渐重要；后来，挪威又不断致力于将资源和环境问题整合进现存经济规划程序中。通过不断地探索和改善，挪威统计局逐渐稳定了统计模型和数据覆盖。总之，挪威自然资源核算从广泛覆盖多种资源范围到后来的将资源问题分析并整合进入经济规划，经历了漫长的过程。此外，统计局还联合环境部、财政部等其他部门共同致力于自然资源核算，这样，既实现了统计数据的来源可靠性，也实现了经济数据与环境数据的兼顾和兼容，逐渐形成了合理的统计架构。此外，美国对于自然资源产权也具有明确的划分。美国在自然资源所有权上大概跟世界上其他国家都完全不同。自然资源所有权则同土地所有权紧密相连。美国的土地所有权大体上有四种类型：公民和法人；联邦政府；州和地方政府；印第安部落和个人。私人土地由个体公民或企业法人拥有；联邦土地由联邦政府拥有或管辖；州和地方土地由州或地方政府所有；印第安的土地则由印第安人拥有。这四类土地拥有者可以拥有土地及其地表下的所有资源，包括油、气、煤炭以及其他矿藏。事实上，这些资源的普遍的私人所有权也使得美国几乎不同于世界上其他任何国家；在大多数国家里这些资源基本上都简单地属于国家及其政府。
自然资源资产产权制度是构成生态文明制度体系的一项基本制度，具有基础性和重要性。因此，近些年我国也在不断探索建立这项制度，迄今为止陆续出台了不少文件和政策，也做了不少前期工作。*党**的十八届三中全会指出，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。《*共中**中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》继续要求健全自然资源资产产权制度，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任。《生态文明体制改革总体方案》则从五个方面，首次较为全面地论及自然资源资产产权制度及其相关要求和规范（《生态文明体制改革总体方案》对于自然资源资产产权制度的规划方案表)。
当然，由于我国自然资源资产产权制度尚处于探索阶段，因此，还存在一些问题需要逐步解决。首先，在现有资源和市场运行机制中，自然资源还没有完全实现产权的确权，因此，也就谈不上对于资源进行合理定价的问题。其次，环境保护部门的权力和责任还不配套，尤基是同资源管理部门、经济运行部门和相关决策部门的部门协调能力较差，工作效率低。再次，纳入定价的资源还不完全，一些其他资源还没有纳人进去，如空气、土壤、整体生态环境等，这些资源因为没有被当作传统视角中的资源进行定价，因此导致了无主、乱用、浪费、污染的局面，生态系统和社会都无法承受这样的代价。最后，整体生态环境保护管理体制还不够完善，从而导致整个市场缺乏统一有效的运行机制。
这样，下一步，在建立和完善自然资源资产产权制度方面，应该重点从以下几个方面着手：第一，在制度设计上，进一步改革和完善生态文明制度和体制，从总体上为自然资源资产产权制度的建立和有效运行进行制度保障。尤其是处理好政府和市场的关系，“看得见的手”和“看不见的手”合理分工。第二，在立法上，基于自然资源的特殊性及其产权的特殊性，法律基本条文和细则要进一步朝着“为着环境利益”的方向改善；大的法律文本方面，进一步修改和完善《环境保护法》，将有关于自然资源资产产权制度的相关政策、文件和措施，细化于环境保护法律文本中，使其具有法律支撑。第三，设立类似于美国环境质量委员会一类的高级政府部门，直接负责自然资源资产管理工作，明确自然资源管理、协调和监督等职责和分工，尤其是协调各类经济、社会和环境部门，促进资源合理利用、环境有效保护。最后，建立健全公众参与机制，既让公众知晓经济主体对于资源的使用情况，也让公众了解政府管理和监督部门的工作行为，形成自然资源的透明使用、有效监管。在总体上，我们既要避免“公地悲剧”，也要反对“私地闹剧”。
信息来源：中国林业出版社2018年出版的《生态文明关键词》（主编：黎祖交 本条作者：张云飞 周鑫 编辑 吕子乔）
