欧美发达国家的农业补贴由来已久，每一次农业改革，使得欧美国家在应对经济和社会发展上经验十足。

研究欧美发达国家农业补贴的形成和发展，分析其补贴改革的经验和教训，对完善我国农业支持政策，保障和提高农民收入，具有重要的现实意义。

欧盟农业补贴发展历程

共同农业政策，全称Common Agriculture Policy，简称CAP，是欧盟为摆脱国际次产品进口依赖，提高农民收入，解决粮食供应问题和粮食安全出台的农业政策。

（一）CAP形成初期：价格支持阶段（1962—1991年）

20世纪60年代以前，欧洲各国粮食自给率相对较低，特别是二战后的欧洲，在美国欧洲复兴计划刺激下，战后人口出现爆炸，欧洲各国对国际农产品的需求不断增大，粮食安全成为他们不得不面对的问题。

随着欧洲一体化进程的推进，直到1962年，在法国、意大利、荷兰等国的支持下，欧共体制定了共同衣业政策并设定五个目标，分别是改技术，提高农业生产效率；增收入，保证农民应有的生活水平；

稳供应，稳定农产品市场；保安全，保护生态环境和生物生存环境，维护粮食安全；调结构，促进农村经济和社会全面发展。

这个阶段釆取的主要方法，是提供农产品价格支持，即通过设定目标价格、门槛价格和千预价格来实现对农产品市场的价格调控。

通常情况下，农产品价格处于目标价格和干预价格之间，若其低于市扬价格，政府将会直接以干预价格收购农产品，使农民的收入得到了保障。门槛价格的主要作用，是应对进口农产品的竞争，保护本土农产品。

当进口农产品价格，低于欧共体控制价格（相当于进口农产品的价格加上物流价格）征收差价税，进而提高了市扬准入门槛。

这一时期，欧共体农业生产发展迅速，一下扭转了粮食短缺形势，获得了粮食丰收，再往后甚至出现过剩了。

（二）CAP市扬化改革时期：直接补贴阶段（1992—2002年）

长期的价格支持随着国际国内市场的变化，使得欧共体各国的农产品价格高于国际价格，增大了出□补贴额度，不仅造成严重的财政负担，还增加了国际贸易摩擦。

这表明当时的欧共体的价格支持政策亟须改革。为此，1992年，欧共体启动了CAP市场化改革，以实现新的经济形势下，欧共体内部农产品市场的产销及供需平衡，进而促进乡村发展。

主要措施有，一是降低价格支持力度去产能；二是引入直接收入补偿机制减损失，这一块与农业生产脱钩，本质是弥补价格支持力度降低下农民的收入损失；

三是调整生产结构，让大规模农场主休耕并提供补贴；四是推进“三农建设，即推动农村经济和社会发展，完善农业基础设施，引导青年劳动力转向农业生产。

此次CAP市场化改革，逐步将直接补贴取代价格支持政策，使得欧盟财政预算压力减轻，农产品过剩危机解除。

可以说改革已经取得初步成效。但是，跟美国和加拿大两国相比，CAP政策中农业支持比率还是偏高。

为此，在1999年，欧盟通过了《2000议程》协议，主要措施有，一是减少对谷物的价格支持，在协议实施的前两年内，以农产品的种植面和或产量为基础发放直接补贴。

同时对种植谷物的农场，要求其在现有种植面积的基础上休耕10％，政府以直接补贴的形式补偿对休耕所带来的桢失的50％；

二是减少牛肉价格支持，在协议实施的三年内，政府以直接补贴的方式，补偿农民因政策调整所带来的经济损失的85％；

三是减少乳制品价格支持，在协议实施的三年内，政府以直接补贴方式补偿农民，因政策调整所带来的经济损失，这轮CAP市场化改革尽管带来了一定的成效，缓解了农产品产能过刺的所带来的压力，但加重了直接补贴所带来的财政负担。

（三）CAP深化改革时期：直接补贴深化阶段（2003-2013年）

CAP市场化改革启动以来，欧盟并未完全改变农业贸易制度上的自由和保护主义倾向，长期的价格支持及贸易财政补贴，仍然使得欧盟财政面临压力，特别是在多哈农业谈判下与美国、G20和一些发展中国家分歧太大。

2003年６月，欧盟又一次对CAP进行改革，以实现农业政策进一步走向市场化，让财政“松口气”。

改革的主要措施有，一是从农产品价格支持力度上下手，采取循序渐进的方案，如取消对黑妄的千预价格支持，将水稻价格支持削减50％，用三年时间将脱脂奶粉的干预价格降低15％，用四年的时间将黄油的干预价格降低25％，用五年的时间将牛奶的目标价格支持降低28％.

二是对直接补贴措施进行改革，将直接补贴改为“单一农场补贴”这是与农业生产脱钩的，会使得每个农民获得一个基于历史基期情况的补贴数额；

三是对大农场的直接补贴额度进行削减，来改变“二八定律”下20%的欧盟大型农扬获得了80%的直接补贴，金额的这一不平衝现象，该措施于2007年开始强制实施，具体内容是：

1、对获得直接补贴在5000欧元以下的农场，不削减补贴；2、对获得直接补贴在5000---50000欧元的农场，按第一年的补贴额度减少1％，逐步削减，最终在2013年削减比例达到15.8％；

3、对获得直接补贴在50000欧元以上的农场，按第一年的补贴额度削减1％，最终在2013年削碱比例达到19%。

（四）CAP当前改革政策：持续绿箱化阶段（2014—2020年）

2003年CAP改革方案的实施，实质是把原来的“蓝箱措施（政府釆取的对生产和贸易产生扭曲作用的农业支持政策），转化为绿箱”政策（政府通过服务计划，提供设有或仅有最微小的贸易扭曲作用的农业支持补贴），并未削减欧盟农业补贴总量。

2010年CAP面临新一轮改革，持续推进农业补贴“绿箱化”，２年后新的“CAP”（即CAP2014—2020）获得通过，并从2015年正式实施。

此次改革的目标是增强农业竞争力，提高农业发展的可持续性，以及农村政策的有效性。

此次改革保留了CAP的两个支柱，（第一支柱是增加农民收入，第二支柱是促进农村发展），进一步强化了欧盟内的农业支持力度，使得保障农民收入成为政策核心。

改革童点内容有４个方面：一是统筹促进农民收入增长与农村发展。欧盟集中所有支农资金到欧洲农业担保基金和欧洲农业农村发展基金中。

两个基金目标不同，欧洲农业担保基金以农民增收为目标，给农民提供直接补贴，欧洲农业农村发展基金以提高农业竞争力、保护农业环境、保护物种多样性，及改善农民生活质量等促进农村发展为目标，主要用于支持农村可持续发展。

此次改革为照顾各国之间农业发展的不平衡性，允许各国对国内的补贴资金，在两大基金中进行转换，政策灵活性强。

二是调整农业补贴框架，取梢“单一农扬补贴为主的补贴模式，改为以基本补贴为主，绿色直补，青年农民直补、童新分配直补和自然条件恶劣地区直补等为补充的补贴结构。

这一新的补贴模式，缩小了新老成员国不同补贴计划（老成员国的单独补贴计划和新成员国单一面积补贴计划）带来的补贴差异，强制各成员国用于绿色补贴的额度支出，使得补贴向小农场主及青年农民倾斜，巩固自然条件恶劣地区农户补贴杈利，增加挂钩补贴的灵活性，使得补贴更为“绿箱化”。

三是进一步减少对市场的直接干预。废除了对食用糠、红葡萄酒、乳品的产量限制，减少了公共干预和私人存储的产品种类，加强了对生产者的支持，为之提供增强竞争力的指导，鼓励他们相互合作，并为此专门成立供应链决策组织，提高他们作为卖方的谈判地位。

同时，还建立了4亿欧元（以2011年不变价格计算）的危机储备资金，应对自然和市场风险。

四是继续强化农村发展的可持续性。促进农村发展作为第二支柱，CAP2020总预算约为3627.9亿欧元，占欧盟同期财政预算的37.8％，其中直补金额达到2778.5亿欧元，支持农村发展顶目资金849.4亿欧元.

本次改革，欧盟要求各成员国支农顶目，必须在6个方面实现农业农村优先发展：第一，注重知识转化为先进技术，鼓励农业科技创新；

第二，注重农业发展的可持续性，以农业科技创新，增强农业竞争力；第三，注重产销结合防风险，促进农业产业链的发展，保障动物福利，强化农业风险管理；

第四，注童恢复、保护和强化农业生态系统；第五，注童提升资源效率和低碳农业发展；第六，注重包容性发展，减少农村贫困，促进农村经济发展。

（２）美国农业补贴发展历程

美国农业补贴，呈现出法制性，从出台到历次改革，目标都高不开保持农业稳定和促进农民增收。

①第一阶段：价格支持和补贴形成时期（1933—1989年）一战后的20世纪30年代，美国经济遭遇大箫条，农业产能过剩。

为了应对危机，时任美国总统罗斯福，开启了他执政史上著名的“罗斯福新政”，颁布了美国历史上第一部农业法案，即《农业调整法》，该法案希望通过价格支持和种植面和削减计划来减少农产品产量，提振农产品价格。

虽然该法案在1936年被美国最高法院判决实效，但美国实施农业政策，干预农产品价格和农业生产计划的这个原则没有改变。

同年，美国为减少改革的阻力，以保护农业生产环境为“借口”，通过了《土壤保护和国内配额法》来限制农作物的生产和稳定农产品价格，以此促进农业的发展。

美国相关法案的出台，在短期内缓解了农业危机，到后期二战爆发，美国农业开始真正走出危机泥谭。

二战加剧了世界各国对农产品的需求，美国农业生产如一战时一样再掀高潮。因为有了一战时的农业过剩的经验教训，美国在战后修订了农业法，在国内继续实施休耕、停耕、价格支持等政策，在对外贸易政策上，依靠实施欧洲复兴计划中的粮食援助政策解决农业产能过剩的问题。

在欧洲复兴计划终止的3年后，也就是1954年，《农业贸易发展协助法案》经美国国会审议通过。这给了美国可以继续打“粮食援助”牌的机会。

到了20世纪70年代，由于自然灾害导致世界性粮食歉收，国际市场对美国农产品的需求急剧增大，使得美国衣产品供需形势压力倍增。

1973年，美国政府颁布《农业和销费者保护法案》，用以“稳市场，保安全”，并取消农业生产限制，正式确立了新的农业政策，即目标价差补贴。

由政府设定一个目标价格，当有效价格（取市场价格和*款贷**利率的较高者）低于目标价格时，政府对农民基本种植面和的实际产量补差。

同时期，欧洲等地区也实现了粮食大丰收，加大了粮食出口力度，国际农产品出口竞争日益激烈，美国的农产品出口受到影响。为稳定农民收入。

1977年，美国出台了《食物和农业法》，鼓励农扬主储存谷物，农业部门提供储存补贴以及建设仓储设施的*款贷**支持。

该法案的实施调节了美国农产品生产和出口规模，缓和了农产品供需矛盾。

但好景不长，1979年苏联出兵阿富汗，美国对苏联实施粮食禁运，粮食出口遇挫，反观国内，粮食连年丰收，粮食囤积过剩，农产品价格下跌，*款贷**利率上升，不仅对农民收入影响巨大，政府面对居高不下的目标价格补贴也深感压力。

最后在1985年，美国国会通过了《农业安全法（草案）》，规定目标价格水平固定，与生产成本脱钩，继续强化在农业出口补贴，鼓励出口。

这些迹象表明美国农业政策，已经有了后期市场化改革的影子，并开始兼顾农民的利益和政府财政预算。

②第二阶段：农业补贴市场化改革时期（1990---2001年）

20世纪90年代，美国的农业政策有了大变化，逐渐将农业生产推向市扬，大力削减农业补贴，减少财政压力。

1990年，美国农业法调整，进一步降低了农业补贴的总体支持力度，还让农民根据市场行情自主种植农产品（自主种植的土地面和不享受政府补贴）。

此次调整，美国农业生产向市扬化迈进了一步。直到1996年，美国新农业法案出台，正式开启全面农业生产市扬化改革。

设立了7年过渡期，来完全取消农业补贴和价格支持，放开农业生产品种和种植面和，农民可自行决定种植农作物的种类和分配种植面积，但市场风险由自己承担。

由此该新法案成为美国农业支持政策发展史上的标志性法案，它推进了美国农业生产分化，使得农业生产规模、设施、技术向大农场主靠拢，中小农村发展受哏，甚至退出。

③第三阶段：重回农业补贴时期（2002—2013年）

1997年亚洲金融危机爆发，这给依赖国际出口的美国农业当头一棒，美国农业再次危机四伏，不得不连续出台多顶农业紧急救助计划，来稳定农民收入。

如2002年，美国国会通过《农业安全和农村投资法》，大幅度提高农业补贴，加大农业基础设施投资，这使得美国农业补贴风向，出现了从市扬化又转向保护，不过在补贴上倡导要保护环境和自然资源的“绿色”生产行为，并引入反周期补贴这一“蓝箱政策”。

2008年，美国新农业法案在2002年的基本框架上，对农作物种植者的补贴额度和范围进一步进行扩大，建立了非强制性的平均作物收入选择方案（ACRE）、新农户直接补贴和农业自然灾害救助。

平均作物收入选择方案，由农民自愿加入，但一旦加入就需要碱少直接补贴和营销*款贷**，好处就是农民实际收入低于基准收入（确定的每类农作物单位面和收入）时，可以获得补贴来保障收入，而政府又能减少直接补贴开支，进而减少对市场的扭曲影响。

新农户直接补贴，对从事农业的新加入农户，在５年之内享受的直接补贴率比一般农场主多20％，以此来鼓励非农业人员从事农业生产农业自然灾害救助，是用以保证那些遭遇自然灾害等的农民的收入。

这一阶段的美国农业政策虽然重启了补贴，但体现了对农业市场的尊童，注童政策公平、农业和农村的协调可持续发展。

④第四阶段：以农业保险为主的农业支持政策时期（2014-2018）

随着2008年农业法案到期，以及上一阶段对于扩大的农业补贴带来的美国财政压力，在2013年迎来了政策妥协，终于在2014年，时任美国总统奥巴马，签署了美国农业发展史的又一重*法大**案一《2014农业法案》。

该法案直接取消了上一阶段的直接补贴、反周期补贴、ACRE等政策（这些政策属于黄箱政策，稍有不当容易引发国际贸易争端），增加了农业保险计划，这一块是不与农业生产挂钩的。

不同以往，此次新增加了价格损失保障计划（PLC）、农业风险保障计划（ARC）。

其中，价格损失保障计划保障期1年，如果１年之内出现农产品市场价格低于政府设定的目标价格时，农户将获得赔偿；

农业风险保障计划，相当于升级了的ARCE方案，它给农业生产者出了一道选择题，让他们可以按照自己想要生产的作物类型并估算未来该作物的收入，以此来决定自己是否要加入该计划。

该法案还进一步加强了对环境资源的保护，强制要求对重要水域、湿地、自然保护区等附近的土地购买农业保险。在所有的农业保险当中，保费与赔偿挂钩，保费高意味着赔付多、保障高。

自此，美国农业支持政策又偏向了市扬，以衣业风险管理为主，给农户更多的选择性。这样既能使得农业支持政策符合WTO的要求，又能够维护自身农业的持续发展。