摘要
近年来，政府不断推进向社会组织购买公共服务，随着购买公共服务的范围和规模不断扩大，所衍生出的风险问题也应运而生，具体包括计划环节风险、甄选环节风险、实施环节风险和评估环节风险等四大类。为防患于未然，精准识别政府购买公共服务的风险以及实施有效的风险防范举措势在必行。具体而言，应从优化政府购买公共服务的制度环境、明确政府和社会组织各自的责任、建立多元主体的风险分散机制、健全多元监督与引入第三方绩效评价四个方面加强风险防控。
关键词
政府购买公共服务；社会组织；风险识别；风险矩阵理论
一、研究背景与问题的提出
20世纪70年代以来，在新公共管理运动的影响下，西方各国政府相继向社会组织购买公共服务，这成为一种政府供给公共服务领域改革的新模式。随着我国服务型政府建设的推进，尤其是*党**的十八届三中全会提出“推广政府购买服务”以来，我国各级政府在实践中积极探索向社会组织购买公共服务，学界业已展开对政府购买公共服务的研究。政府向社会组织购买公共服务在我国尚属新生事物，况且任何类型的改革在提高效率的同时也必然伴随着风险和挑战，如果处理不当就可能导致危险的后果。因此，对政府购买公共服务的风险识别与防范问题进行研究显得格外重要，这也是加快政府职能转变和推进国家治理能力现代化的必然要求。
政府购买公共服务风险是指在公共服务外*过包**程中，由于公共服务自身属性的内在因素和购买过程中涉及的纷繁复杂的外部因素，公共服务购买的结果与预期目标之间会存在偏差。基于此，本文对政府购买公共服务风险的相关文献进行梳理，发现现有研究主要聚焦在风险的成因和风险的防范与治理两个层面。风险成因层面上的论述多集中于：社会组织自身能力的局限性、购买流程不规范、监管缺位和市场信息不对称。例如，张博认为，政府购买公共服务的风险主要来自四个方面：社会组织公心不充足、政府与社会组织之间信息不对称、政府购买公共服务流程不规范和监管不到位。［1］余佶指出，委托代理规范程度低、社会组织发育不足、社会组织能力有限、监管机制不足等因素均会造成政府购买公共服务风险。［2］谢叶寿、陈钧从以下几个方面提出了风险防范措施：一是完善政府购买公共服务的法律与制度；二是倡导公共服务精神，培育公共服务文化；三是提高政府职能部门管理人员的行政能力；四是加强购买主体的自主性建设。［3］吴磊、徐家良从利益相关者视角对风险机理进行剖析，构建了利益相关者分析框架，通过明确风险生成机理寻找应用情境，建立起利益相关者的平衡机制，以实现有效的风险防范。［4］
已有研究为政府购买公共服务的风险识别与防范提供了重要参考，但是已有研究中对政府购买公共服务风险的实证研究较为匮乏。本文在现有文献对政府购买公共服务风险类型研究的基础上，主要运用专家咨询和风险矩阵理论进行分析研究，精准辨识政府购买公共服务的风险及其成因，力图在风险防控治理路径上实现新突破。
二、政府购买公共服务的风险问卷设计与调查分析
分析风险矩阵理论是识别风险和评估风险重要性的一种结构性方法，其可以通过定性分析和定量分析综合考虑风险发生概率和风险后果影响程度两方面的因素，从而实现对风险的可视化表达和对风险等级的评估。政府购买公共服务风险评估包括以下环节：风险类型及内容的识别、风险发生的可能性、风险后果的影响程度以及风险等级的确定。它的优点是可以有效分析出哪几种风险是影响最大的风险，从而可以针对风险等级及其差异性采取相对应的措施进行防范。
（一）政府购买公共服务的风险识别专家咨询意见风险识别是风险评估的前提和基础。在运用风险矩阵理论设计政府购买公共服务风险问卷和实施风险评估之前，需要建立政府购买公共服务的风险池。风险池的建立主要基于学界对政府购买公共服务风险的研究成果，运用频度统计方法和专家咨询方法进行遴选。本研究根据频度统计方法初步遴选了25种常见风险，按照风险类型划分为计划环节风险、甄选环节风险、实施环节风险和评估环节风险四类。其中，从属于实施环节风险的合同制定的风险涉及服务品质、数量界定模糊、政府与社会组织的权利和义务以及违约责任界定不明确等，社会组织道德的风险包括投机取巧、偷工减料等机会主义行为，其他风险的从属归纳见表1。
在完成风险遴选的初步工作之后，为了提高风险选取的科学性，采用专家咨询法，进一步征询政府购买公共服务领域专家的建议，作为建立风险池的重要依据。为了更好地分析专家对初步遴选的风险的意见和看法，本研究设计了政府购买公共服务风险识别专家咨询意见函。专家咨询意见函中设计了专家对初步遴选的风险的评价，包括对风险发生的可能性进行评分和增加新的指标两块内容。然后根据专家咨询意见对初步建立的风险池中的风险进行排序，将风险发生可能性比较大的风险筛选出来，精简风险池中的风险。
专家咨询意见环节总共征求了34位专家的意见。对专家咨询意见进行回收并进行数据分析，将风险发生可能性从大到小赋值为5~1，与风险发生频次相乘加总取平均值，将各项风险的最后数值从大到小进行排序，从25种常见风险中筛选出风险发生可能性比较大（平均分大于 3）的风险作为基于风险矩阵理论的问卷调查的基础，最后通过专家咨询总计遴选了19种风险，即表1中平均分大于3的19种风险。
（二）基于风险矩阵理论的问卷调查及分析
1.问卷设计风险矩阵理论的运用需要确定风险准则，风险准则的确立是实施风险评估的前提。［5］风险准则是一套度量尺，是评估风险重要性的评价标准，包括后果准则和可能性准则。其中，后果准则用来描述风险发生后果的严重程度，可能性准则用来描述风险发生可能性的大小。后果准则与可能性准则在对风险进行描述时，既可以采取定性的方式，也可以采用半定量或定量描述。考虑到问卷调查获取数据和风险等级评定的便利性，本文在设计政府购买公共服务风险问卷时采用半定量的方式描述风险发生的可能性和后果，最终的风险等级则取决于风险发生的可能性与风险发生后果的乘积，从而确定不同风险的等级及其在政府购买公共服务风险矩阵中的坐标。在运用风险矩阵理论分析政府购买公共服务风险发生的可能性与危害性大小时，将可能性从大到小分别赋值5~1，5代表此类风险最有可能发生，1代表此类风险发生的可能性最小；将危害性从大到小分别赋值6~1，6代表风险发生时产生的危害性最大，1代表风险发生时不会产生较大的危害。将风险发生的可能性的赋值与频数分别相乘并加总除以有效问卷的数量，得到风险发生可能性的平均值；同理，也可以得到风险发生时产生的危害性的平均值。为了方便进行运算和后续的数据分析，将可能性与危害性的平均值分别进行取整，并且将每一种风险发生的可能性与危害性的取整平均值进行相乘。由于风险发生的可能性存在5个等级，危害性存在6个等级，两者相乘总共可以得到17个等级，分别为1，2，3，4，5，6，8，9，10，12，15，16，18，20，24，25，30。
根据对风险等级的划分，可以将政府向社会组织购买公共服务的风险划分为5大类。其中，风险等级为1~3级的为I级风险，这类风险发生的可能性与危害性都较小，属于轻度风险；风险等级为4~9 级的为 II 级风险，这类风险为普通风险，应当加以重视；风险等级为10~12级的为III级风险，这类风险为中度风险，对这类风险应该制定防范措施；风险等级为 15~18 级的为 IV 级风险，这类风险发生的可能性与危害性都比较大，为重要风险，对这类风险应当增加防范措施；风险等级为20~30级的为V级风险，这类风险发生的可能性与危害性非常大，为重度风险，对这类风险应当立即重点防范（见表2）。
政府购买公共服务的风险调查问卷总共分为三个部分。第一部分为政府购买公共服务的风险识别，问卷中列出的风险内容是通过梳理现有风险研究文献总结出的系列风险内容，并通过专家咨询方法加以筛选，遴选的是专家评分平均值在3分以上的风险，共计19种风险。然后根据风险矩阵理论的后果准则和可能性准则分别为每一种风险设计问题。第二部分为政府向社会组织购买公共服务的风险防范，通过对政府购买公共服务风险发生的可能性认知和危害性认知情况的数据分析，从19种风险中精准识别出高危风险，从而有效追溯政府购买公共服务发生风险的原因以及防范风险的必要措施。第三部分是基本情况调查，主要调查被调查者的性别、年龄、受教育程度、工作单位的行政层级以及是否认可政府购买公共服务模式。
2.数据分析在此次的问卷调查中，一共回收了 267 份问卷 ，有效问卷178 份，有效问卷的回收率为66.67%。被调查者的工作单位和数量的分布情况按照被调查者数量的多寡降序排列，分别是政府部门116人、高校或研究机构42人、企业11人、社会组织5人、其他4人。
运用描述统计方法对问卷调查结果进行分析，分别获得被调查者对政府购买公共服务风险发生可能性和危害性的认知情况，在此基础上，运用风险矩阵理论对政府向社会组织购买公共服务的风险状况进行分析，得到以下结论：政府购买服务范围界定不准确的风险、服务需求信息失真的风险、政府逆向选择承购方（社会组织）的风险、政府选择承购方（社会组织）失败的风险、政府购买服务的公共性弱化的风险和合同制定的风险（服务品质数量、权利义务与责任不明确等），其风险等级为12， 为III级风险；政府购买服务的规范性不足的风险、政府购买服务的规划能力不足的风险、政府购买服务信息公开不对称增加交易成本的风险、政府购买服务缺乏充分竞争市场的风险、政府监管有效性不足的风险、社会组织道德的风险（产生投机取巧、偷工减料等机会主义行为）、社会组织垄断服务供给的风险、不重视评估结果应用的风险、评估机制不健全的风险、评估结果不准确的风险、评估指标体系不健全的风险和评估主体单一的风险，其风险等级为16，为IV级风险；购买过程中寻租腐败风险的风险等级为20，为V级风险。
三、政府购买公共服务风险的防范举措
基于对问卷调查结果的分析，可以从以下几个方面防范政府购买公共服务的风险。
（一）优化政府购买公共服务的制度环境
良好的制度环境是杜绝寻租腐败、防范政府购买公共服务风险发生的必要基石。换言之，购买服务制度优化是风险防范的有效路径。
第一，加强法治建设，加快法律法规出台。政府购买公共服务需要以相关的法律法规为支撑，一旦缺少法律法规的规范和制约，便有可能滋生寻租腐败等风险。尽管2013年国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，大力推进政府购买公共服务在全国的发展，各级地方政府也纷纷出台相关政策、文件，但截至目前，中央和地方政府尚未出台完备的法律规范来约束政府购买公共服务行为。尽管政府购买公共服务的内容被《政府采购法》涵盖，但是其制度的独特性被政府采购行为的特征淡化，这也是至今政府购买公共服务没有完整意义上的法律规范的原因之一。因此，应通过法律法规来明确招标环节、竞标环节、购买主体所需要具备的资格、要采购的公共服务的范围和质量、采购资金的来源是否合法、合同制定过程、监督机制等内容，进而有效制约政府在购买公共服务的过程中的不规范行为，降低风险发生的概率。
第二，完善社会组织公平竞争机制。政府购买公共服务作为一种新的公共服务供给模式，其优点在于整合了政府机制、市场机制和社会机制，其所具有的优势并不在于私人部门优于政府部门，而是根源于市场竞争优于市场垄断，这正是推行政府购买公共服务的初衷所在。但是，政府购买公共服务中竞争性不足的情况较为普遍。目前，在我国政府购买公共服务的实践中，形式性购买比较普遍。［6］因此，就政府向社会组织购买公共服务而言，要提高社会组织间的竞争性。提高社会组织间的竞争性，首先，在于市场上有大量符合政府购买公共服务资质的社会组织。其次，政府要建立购买公共服务公平竞争的机制，营造公平竞争的环境。政府在选择社会组织时，要对社会组织的专业水平、匹配度等多方面进行综合考量，坚决禁止贪污腐败行为，倡导并支持良性有序竞争，打击恶性竞争，对信誉良好的社会组织可以适度进行政策上的倾斜，对弄虚作假的社会组织则要取缔其竞标资格，还要在整个行业内进行通报批评，给予其严厉惩处。再次，完善政府购买公共服务信息的发布机制。政府要完整充分地发布购买公共服务信息，把竞标者的资质要求、竞标程序、资金预算等情况全部公开。与此同时，还要确保信息传播渠道的畅通无阻，采用多样化的传播媒介进行线上线下的信息发布，为社会组织创造一个公平的竞争环境。
（二）明确政府和社会组织各自的责任
政府通过向社会组织购买公共服务，将生产公共服务的职能转移给符合资质的社会组织，随之而来的是政府责任的转变——政府由公共服务供给中的规划和实施责任转向购买过程中的管理和监督责任，政府更有责任和义务去规范购买行为，降低风险发生的概率。第一，在计划环节进行规范。政府在计划购买公共服务时，要广泛地向公众收集公共服务的需求信息，做好调研，征求公众的意见，精准识别公众需求，以此作为制订购买服务计划的参照依据，对所需要购买公共服务的范围、种类、质量、数量等做出明确界定。第二，在甄选环节进行规范。政府在众多的社会组织当中进行选择时，一旦发现政府官员利用权力寻租或者社会组织为了谋取私利进行贿赂而影响最终的竞标结果时，应对政府官员实施警告或降职等处罚，对社会组织实施取消其竞标资格并在行业内进行通报等处罚。第三，在实施环节进行规范。政府与有资质的社会组织签订合同后，在合同当中应当明确所要购买的公共服务的品质和数量、政府与社会组织的权利和义务、违约责任等。在推进项目落实的进程中，政府要对承接购买服务的社会组织进行有效监管，完善政府职责体系，确保监管部门之间各司其职，避免部门之间出现职权交叉、监管范围模糊所引致的侵权、越权以及不作为现象；同时，监管部门又要协同治理，形成监管合力。第四，在评估环节进行规范。在购买行为结束或者合同到期后，政府应对承接购买服务的社会组织进行绩效评价，并将绩效评价结果作为今后遴选承接购买服务的社会组织的重要参考依据。积极推进政府购买服务绩效评估主体的多元化，一方面，购买主体要实施对承接主体的绩效评价；另一方面，要积极推进第三方绩效评价，要将接受服务的社会公众的满意度作为绩效评价的重要组成部分，将服务的品质、价格、公众满意度纳入评估的范畴，并公开绩效评估结果。
社会组织的自我管理能力、专业化水平和对公众需求的回应力是影响政府购买公共服务风险防范的重要因素。社会组织应通过规范化建设，建立健全会员大会、理事会、监事会和秘书机构，不断完善内部治理机制，以提高自我管理能力。社会组织的专业化水平是其参与公共服务生产和供给的前提与基础。社会组织的专业化服务能力既要建立在专业人才引进与培训的基础之上，也要建立在为公共利益奉献的信念与使命的基础之上，这是社会组织健康发展的根基与灵魂。社会组织应在组织内部构建一种道德驱动的自律机制，不断强化服务政府、服务公众、服务社会的信念与使命，并将这种信念内化为组织内每一位工作人员的价值观和行为规范，不断提升自身的专业化服务能力，以对社会的奉献和对公共责任的承担不断赢得政府和社会的认可。社会组织对公众需求的回应力是其获取公众满意与信任的重要手段。社会组织在提供服务中要以公众为中心，对公众服务需求的变化做出快速反应。
（三）建立多元主体的风险分散机制
政府向社会组织购买公共服务的过程中，主要有三大主体，即政府、社会组织和公众。为了有效防范政府购买公共服务风险的发生，应建立多元主体的风险分散机制。政府作为这三大主体中至关重要的一个主体，要充分发挥主导作用，树立“不是只有政府才有责任防范风险发生，社会组织和公众也有义务进行风险分担”的意识，让每个主体都要明确自己应该承担的风险责任。政府除了要明确各个主体的风险责任意识，还要充分利用和发挥合同在风险防范中的价值。合同是基于政府与社会组织双方谈判基础上形成的风险管理机制，其目的在于通过管理和分配等有效方式，明晰政府对具体服务与产出的诉求，表达其在合作项目中所追求的政策价值和成效，以及所期待的风险转移的程度。社会组织应当健全风险治理机制，以政府购买服务合同为依据提供所承接的服务，最大可能地规避因自身管理能力不足、专业化水平低和回应公众需求不力所带来的风险，将风险带来的损失降到最低。公众作为政府购买公共服务的受益人，其参与可以有效监督政府购买公共服务行为，进而实现维护公共利益的目标。公众可以对政府购买公共服务的过程进行充分监督，将此过程中政府、社会组织出现的不规范行为及时指出来，把风险扼杀在摇篮中。因此，三大主体需要协同配合，增强自觉性和主动性，换位思考，以合作求共赢。
（四）健全多元监督，推进第三方绩效评价
基于我国政府购买公共服务中风险覆盖环节的广泛性、风险内容的多样性和风险等级的差异性，建立健全多元主体的监督体系，尤其是积极推进政府购买公共服务第三方绩效评价，能够对政府和社会组织进行客观监督和独立评价，倒逼政府购买公共服务保量提质。第一，将政府购买公共服务第三方绩效评价的推行提上日程。第三方绩效评价是我国全面实施绩效管理改革的重要制度保障，其引入势在必行。在问卷调查中，被调查者认为引入第三方绩效评价是非常重要的防范措施的占57.3%。目前我国承担第三方绩效评价的组织主要包括综合性社会组织、社会组织联盟、会计师事务所、审计师事务所等机构。第三方机构的优势在于其既具有较高的专业水平，又独立于政府购买公共服务过程之外，与政府购买公共服务行为无利益牵连，可确保对政府购买公共服务行为做出相对客观、公正的评价。今后应及时总结政府购买公共服务第三方绩效评价试点省份的经验，进一步推广第三方绩效评价，发挥其专业监督的效用。第二，鼓励参与竞标的其他社会组织进行评估。当政府将服务职能转移给一个合适的社会组织后，那些竞标失败的社会组织也可以充当监督者的角色，并对整个公共服务购买及供给过程进行评估。由于同属一个性质的组织，其对该项服务的购买及供给流程较为熟悉，可以做出详细的评估，以此来防范风险。第三，鼓励社会公众、大众媒体进行监督。政府应加大购买公共服务信息公开的力度，畅通社会公众参与监督政府购买公共服务的渠道，如利用网络监督、热线电话等方式鼓励公众参与对政府和社会组织的监督。同时，应充分发挥大众媒体的宣传和监督作用。通过大众媒体对政府购买公共服务相关内容的宣传，增加社会公众对政府购买公共服务的认知与认同，也使政府购买公共服务的行为变得公开透明，从而发挥对政府和社会组织的监督作用。
原文发表于《领导科学》2021年第20期
作者简介：
刘志辉（1981— ），男，天津财经大学财税与公共管理学院副教授、博士，研究方向为政 府购买服务；
姜显（1996— ），男，天津财经大学财税与公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府购买 服务；
常伟（1996— ），女，天津市环境建设投资有限公司职员。