作者：迂峰 汪龙

序言

2021年3月1日，《长江保护法》正式施行，这是我国首部由人大制定的流域法律。《长江保护法》坚持生态优先、绿色发展的战略定位，突出共抓大保护、不搞大开发的基本要求，针对长江流域的特点和存在的突出问题，采取特别的制度措施，推动长江流域经济社会发展全面绿色转型，实现人与自然和谐共生。 [1] 《长江保护法》的实施意味着我国对长江的保护进入了新阶段。

长江流域除了具有巨大生态价值外，也是我国最重要的内河航道。2020年，长江干线港口累计完成货物吞吐量33亿吨，同比增长2.1%，在全国港口货物吞吐量中占比为22.7%。其中，完成外贸货物吞吐量4.5亿吨，同比增长6.5%。 [2] 在当前侧重“内循环”的大背景下，长江流域的内河航运还将会进一步发挥其“黄金水道”的作用。

在长江流域生态保护和内河航运发展的现实需求之间存在的现实矛盾，将给长江流域从事经营的港航企业带来挑战。本文将会聚焦在《长江保护法》下港航企业需要关注的环境法律义务与责任。

一、水生生物重要栖息地的禁航、限航

在《长江保护法》实施之前，我国关于内河禁止、限制航行区域的法律法规主要是《内河交通安全管理条例》（以下简称 “《内河条例》” ）。《内河条例》第二十条规定，“船舶进出港口和通过交通管制区、通航密集区或者航行条件受限制的区域，应当遵守海事管理机构发布的有关通航规定。任何船舶不得擅自进入或者穿越海事管理机构公布的禁航区。” 《内河条例》第二十三条进一步规定，海事管理机构可以基于恶劣天气、大范围水上施工作业、影响航行的水上交通事故、水上大型群众性活动或者体育比赛以及其他对航行安全影响较大的情形，采取限时航行、单航、封航等临时性限制措施。因为《内河条例》的立法目的是维护内河交通安全，所以关于禁、限航区的规定也大多基于安全因素的考虑，且此类航区的划定主要由海事管理机构负责。 [3]

与《内河条例》侧重航行安全不同，《长江保护法》侧重生态保护，提出基于长江流域水生生物重要栖息地设置禁止航行区域和限制航行区域（以下简称“生物禁航区”），要求国务院交通运输主管部门会同国务院自然资源、水行政、生态环境、农业农村、林业和草原主管部门在长江流域水生生物重要栖息地科学划定禁止航行区域和限制航行区域。针对禁止航行区域，原则上禁止一切船舶在该区域内航行，只有基于“国家发展战略和国计民生需要”，经国务院交通运输主管部门商国务院农业农村主管部门同意，并应当采取必要措施以减少对重要水生生物的干扰的情况下，才能在该区域航行。 [4]

值得一提的是，长江流域还有很多自然保护区。根据2011年的《自然保护区条例》第十八条、第二十七条和第二十八条的相关规定，“禁止任何人进入自然保护区的核心区”，“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”。因此，理论上被划入自然保护区的长江区段也本应当适用前述规定，禁止船舶航行。不过在现实中，这样的规定几乎无法执行。例如安徽境内有58公里的长江区段就处于铜陵淡水豚国家级自然保护区中，但是要在这一江段禁止航运实际上难以实现。有学者就指出，按照现有（自然保护区的）功能区划，无论是长江航道的繁忙航运，还是保护区内原住民基本生产活动，实际都处于被动的违法状态。 [5] 现实中，海事部门往往迫于无奈依据《内河条例》采取有限的交通管制，而不会绝对禁止航行（例如在铜陵淡水豚国家级自然保护区核心区及缓冲区实施船舶交通管制）。 [6] 目前，《长江保护法》下的生物禁航区范围还在制定中 [7] ，我们认为，这种有针对性的生物禁航区应当平衡生物保护和航运经济的现实需求，提供更加合理的功能区划。

在《长江保护法》实施前，在海事主管部门发布的交通管制区、通航密集区、航行条件受限制区域或者禁航区强行航行的，根据《内河条例》会被处五千元以上五万元以下的罚款；情节严重的，禁止船舶进出港口或者责令停航，并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件3个月至6个月的处罚。 [8] 《长江保护法》实施后，如果船舶在生物禁航区内航行，罚款金额提高为一万元以上十万元以下；情节严重的，处十万元以上五十万元以下罚款。 [9] 由此可见，《长江保护法》对违反生物禁航区的处罚力度相比《内河条例》的一般性规定有大幅提高。

二、运输危险货物的船舶污染责任保险或财务担保

《长江保护法》第五十一条第一款要求“国家建立长江流域危险货物运输船舶污染责任保险与财务担保相结合机制。具体办法由国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门制定”。该条款没有直接给船舶所有人或者经营人设定法律义务，而是为长江流域船舶污染责任强制保险提供顶层制度框架，并授权交通运输部制定具体办法。

对内河航运企业来说，目前只有《危险化学品安全管理条例》对内河运输危险化学品的船舶提出船舶污染损害责任保险相关要求。该条例第五十七条第二款规定“通过内河运输危险化学品的船舶，其所有人或者经营人应当取得船舶污染损害责任保险证书或者财务担保证明。”基于该规定，交通运输部在《防治船舶污染内河水域环境管理规定》第十一条第三款中进一步明确：“通过内河运输危险化学品的中国籍船舶的所有人或者经营人，应当向在我国境内依法成立的商业性保险机构和互助性保险机构投保船舶污染损害责任保险。具体办法另行制定。”对于违反上述规定的船舶所有人或经营人，根据《内河条例》第六十七条可能面临责令限期改正、责令停航以及一万元以上十万元以下罚款的行政处罚。

尽管有以上规定，内河船舶污染责任保险具体实施办法却一直处于缺位状态，诸如保险标的、投保金额、保险或担保机构资质等方面均缺少相应规范，在一定程度上影响了上述规定的实施。目前交通运输部正在着手制定《船舶污染损害民事责任保险实施办法》，根据2020年8月发布的征求意见稿，在内河水域航行的载运散装液体危险化学品的船舶被明确纳入该办法调整范围。如果该办法最终实施，能够一定程度上填补立法的空白，但是对于散装液体危险化学品以外的其他危险货物，该征求意见稿依然未作规定。

另外，《长江保护法》虽然未涉及内河船燃油污染责任保险问题，但是内河船燃油污染今后也可能纳入强制责任保险制度框架。《船舶污染损害民事责任保险实施办法》征求意见稿第八条就规定，“在中华人民共和国内河水域航行的载运散装液体危险化学品的船舶，投保污染损害民事责任保险或者取得其他财务保证,其保险或者财务保证标的应当包括危险化学品及燃油造成的污染损害。”如果该规定最终实施，则意味着所有载运散装液体危险化学品的船舶不仅要取得有关作为货物的危险化学品污染责任保险或财务担保，还应同时取得燃油污染责任保险或财务担保。

三、剧毒化学品和部分危险化学品禁运

《危险化学品安全管理条例》第五十四条规定，“禁止通过内河封闭水域运输剧毒化学品以及国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品。” 其中“剧毒化学品”指的是国家安全生产监督管理总局会同多部门制定的《危险化学品目录（2015版）》中备注为“剧毒”的化学品；“禁止通过内河运输的其他危险化学品”则参见交通运输部会同有关部门制定的《内河禁运危险化学品目录（2019版）》。如今《长江保护法》第五十一条第二款规定，“禁止在长江流域水上运输剧毒化学品和国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品。”也就是说，就长江而言，剧毒化学品的禁运水域从此前的内河封闭水域扩展到整个长江流域。

此前根据《危险化学品安全管理条例》第八十七条，通过内河封闭水域运输剧毒化学品以及国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品的，或者通过内河运输国家规定禁止通过内河运输的剧毒化学品以及其他危险化学品的，船舶所有人、经营人可能会被处十万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；拒不改正的，责令停产停业整顿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

如今，在长江流域违反有关剧毒和危险化学品禁运规定的，面临的行政处罚力度更大，包括：“没收违法所得，并处二十万元以上二百万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者吊销相关许可证。” [10]

四、停泊期间强制使用岸电

船舶岸电是指船舶停靠港口码头泊位期间，停止使用船舶上的发电机，而改用码头岸电箱对船舶进行供电。船舶使用岸电可以减少船舶大气污染物排放。从现实角度来看，我国已经于2020年底实现了长江沿线港口岸电基本覆盖 [11] ，这给大规模强制使用岸电提供了可能性。此前《大气污染防治法》第六十三条第二款规定，“船舶靠港后应当优先使用岸电”；《长江保护法》第七十二条则进一步规定“具备岸电使用条件的船舶靠港应当按照国家有关规定使用岸电，但使用清洁能源的除外。”相比之下，《长江保护法》的规定更加具有可操作性。一方面，使用岸电需要港口和船舶有配套设施，不能不考虑客观条件，不能一刀切地强制所有情况下都使用岸电；另一方面，《长江保护法》也要求地方政府制定港口岸电设施、船舶受电设施建设和改造计划，给予港航企业相应资金补贴、电价优惠等政策扶持，提高岸电使用率。最后，对于使用清洁能源的船舶来说，使用岸电并无特别必要，因此不作要求。

《大气污染防治法》并未规定船舶不优先使用岸电的法律责任，《长江保护法》则弥补了这一空白，第八十四条针对“具备岸电使用条件的船舶未按照国家有关规定使用岸电的”情形，有关责任主体可能面临被责令停止违法行为，给予警告，并处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，并处十万元以上五十万元以下罚款。

五、合法利用长江流域岸线

岸线是港口企业、修造船企业宝贵的生产资料，港口、船厂的新建、扩建均可能涉及岸线的开发利用。近年来，长江上新增港口岸线的审批难度越来越大，港口岸线总规模基本不得突破原有规模。 [12] 《长江保护法》也延续着近年来长江不搞大开发的基本要求，对长江流域河湖岸线实施特殊管制，严格控制岸线开发建设，促进岸线合理高效利用。

针对非法利用长江流域河湖水域、岸线的行为，当事人会面临责令停止违法行为、限期拆除、恢复原状并承担费用，没收违法所得，并处五万元以上五十万元以下罚款。 [13] 如果违法利用岸线的行为同时违反生态环境准入清单的，罚款金额加重为五十万元以上五百万元以下，且对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下罚款；情节严重的，经人民政批准后责令关闭。 [14]

结语

长江是中华民族的母亲河，是中华民族永续发展的重要支撑。依法维护长江流域生态安全，推进长江流域绿色、可持续、高质量发展是大势所趋。对于依托于长江的港航企业来说，一方面要注意《长江保护法》对企业生产经营提出的诸多要求和限制，避免法律风险；另一方面也要抓住机遇，借助《长江保护法》下政府推动产业升级改造、提升技术装备水平、建设长江水运基础设施等契机，实现自身的绿色发展。

[注]

[1] 《我国首部流域法律有哪些亮点？——解读新通过的长江保护法》新华社每日电讯 2020年12月28日第002版。

[2]《2020年长江水运经济形势分析》中国水运网http://www.zgsyb.com/news.html?aid=585485#app

[3] 此外，内河航线也可能受到军事禁区限制，《军事设施保护法》第十五条第一款规定，禁止陆地、水域军事禁区管理单位以外的人员、车辆、船舶进入军事禁区，禁止对军事禁区进行摄影、摄像、录音、勘察、测量、描绘和记述，禁止航空器在军事禁区上空进行低空飞行。但是，经军区级以上军事机关批准的除外。

[4] 《长江保护法》第二十七条

[5] 刘馨, 郝玉江, *克王**雄,等. 长江江豚自然保护区建设管理存在的问题及调整建议[J]. 水生生物学报2020年44卷6期, 1360-1368页, ISTIC PKU CSCD BP, 2020.

[6] 铜陵淡水豚国家级自然保护区核心区及缓冲区实施船舶交通管制https://www.sohu.com/a/273927065_99897235

[7] https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/zcyjs/202103/t20210325_3539827.html 交通运输部2021年3月份例行新闻发布会

[8] 《内河条例》第六十八条

[9] 《长江保护法》第八十四条

[10] 《长江保护法》第九十条

[11] 《长江沿线港口岸电基本覆盖》中国能源网http://www.cnenergynews.cn/dianli/2020/12/09/detail_2020120984890.html

[12] 2019年交通运输部办公厅、国家发展改革委办公厅《关于严格管控长江干线港口岸线资源利用的通知》（交办规划〔2019〕62号）要求，严控港口岸线总规模。坚持有保有压、有增有减，保障集约高效的公用规模化港区和提升安全绿色发展水平设施建设的港口岸线需求，根据生态保护和城市发展需要调整、压缩或退出部分港口岸线。沿江各港在修编已批准的港口总体规划时，规划的港口岸线总规模只减不增，不得突破原规划规模。

[13] 《长江保护法》第八十七条

[14] 《长江保护法》第八十八条

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