超大城市的社区治理：上海探索与实践

第六章　业委会与物业管理

作为社区治理的重要领域，社区物业管理以及与之相联系的业主自治在改革开放尤其是20世纪90年代以来得到了快速的发展。伴随着社会主义市场经济的进一步深化，以及城市住房体制改革的推动，住房商品化使得居民获得了业主身份，同时物业管理也由传统的行政管理转向市场运营，并由此为基层社会治理注入了新的元素。也正是在于其他组织的持续互动中，社区物业管理与业主自治也取得了积极的进步。在本章中，我们将考察上海基层社区物业管理与业主（委员会）自治的发展脉络，并从中展现出上海基层社会的一个重要方面。

第一节　改革开放前的城市住房及其管理

新中国成立以来，我国城市住房制度发生了极大的转变，即原先的私有住房转化为国有，同时国有企业和单位集中建设和分配福利房，由此形成了公有住宅占主导地位的格局。与之相适应的是，在房屋管理方面主要由房管所来负责，形成了计划经济时代的城市住房管理模式。

一、改革开放前上海城市住房获得

1949年以来，随着计划经济体制的逐步确立的，在城市社会中，单位制逐渐成为主要的社会体制。在这种经济社会体制下，国家拥有城市住房的所有权，同时以单位为单位进行住房的建设与分配，并由此形成了具有中国特色的公有住宅体系（包括非住宅公房），这种住房体制既具有浓厚的行政色彩，同时又具有单位福利属性。

从上海来看，新中国成立以后，面对当时住房紧缺的局面，*党**和人民政府合理布局新居住区以改变城市居民的居住条件，如新建了一批工人新村，同时对部分属于危险房屋或需要改善条件的棚户，采取“自建公助”的方式进行改造。同时为了确定房地产产权，加强房地产管理，上海解放不久就建立了公共房屋管理处，发布了上海市房地产登记规则；1952年是公共房屋管理处与市地政局合并成立上海市房地产管理局。之后按照市政府的有关政策法令，通过接管、清理债务以及代管无主房屋等；同时又将市属各级行政单位接管、代管、购置、租地造屋及新建的公产房屋也全部予以接管，实行统一经营管理，从而深化了房地产业的非商品化倾向。此后，又通过公私合营方式、实行社会主义改造，把原先由私人出租的800万平方米以上的私有房屋，纳入了国有轨道。在此基础上，市政府也推进了公共房屋统一化的租赁制度，1949年市政府颁布的《公共房屋租赁暂行办法》（1950年9月修订）明确规定，凡使用公共房屋者，不论机关、社团、学校、国营和私营企业、商店或个人，均应与房管部门订立租赁契约，共同遵守(1)。这样就形成了“国家或者单位所有、实物形式分配、低租金近乎无偿使用的［住房］制度”，绝大多数住房的产权属于国家或单位，居民不拥有房屋的产权。住房在中国城镇被当作福利优惠或者是职业薪酬外的补贴。住房为国家或单位投资建设，通常通过单位低价或者免费出租给住户。换言之，公共租赁为当时房屋出租的主要形式。

如前所述，在我国计划经济社会体制下，城市住房的投资和建设主要由国家或单位承担，同时在住房的分配与获得上往往是单位的实物分配，具有单位身份的居民享受福利性的低租金，而在住房的管理和维护方面则主要由房管所来统包。这些特点构成了当时我国乃至于上海城市住房体制的典型特征。

二、单位制社区中的物业管理

正如有学者所指出的，新中国成立以来，在我国城市基层社会生活基本组织制度框架中，单位制、户籍制和街道居委会是三种最基本的制度安排，而这三种制度安排又是互相交织在一起的。在这三种制度安排中，依据所处的地位和所起的作用，可以将单位制和户籍制看作是两条强主线，而将街道居委会制度看作是一条弱主线。正是在这样的一种基本制度背景下，形成了改革开放前我国城市基层结构的一个重要特征：“社区与单位高度重叠，社区单位化（其实，在相当的情况下，是单位吞没了社区，在许多地方事实上已经不存在严格意义上的社区）。”(2)在这种体制下，当时社区的物业管理模式在很大程度上呈现出极为浓厚的行政与单位色彩。

在改革开放前的近30年间，上海住宅面积只增长了0.8倍，而城市居民人口增长了一倍以上。改革开放初期，随着知青与支内人员的回沪，大量返城人口的增加，上海的居住问题愈加突出。为了缓解日益严峻的住房压力，1980年春，上海市委、市政府召开上海住房建设工作会议，提出“国家统建与企业自建相结合”的方针，加快住房建设。自此，国家直接投资兴建的公房（又称“直管房”），与各国营企事业单位投资兴建的住房（又称“系统公房”）的建设同步进行，二者的发展进入了高速增长期。

这段时期，上海城区的住房按其产权的性质分为两大类：一类是私房，一类是公房。私房产权属于房主私人所有，房屋的保养和维修由房主自行承担。公房又分为直管公房和系统公房。无论是直管公房还是系统公房，公房居住人都只有使用权，或者说承租权，而无房屋产权。住房只是国家（单位）分配给使用人的一份福利。此外，其物业管理的内容均极为单一，即按照国家统一标准收取房租，由各房管所对辖区内的住房进行维修保养。这一阶段中，住房的保安、保洁与绿化等项目的服务都由政府各职能部门无偿提供，物业管理的模式普遍一致，居民对居住环境以及住房物业管理的一些个性化要求也很难得到满足。另外，房管所收取的公房租金也远不能维持管理、保养和维修的支出，维修难以及工作人员态度差等问题极为突出，房管所也因此得了“房老虎”的诨名(3)。

总之，这一时期，无论是住宅权属还是物业管理，基本上是以政府为第一主体。而80年*开代**始推行的住房制度改革，为上海房屋所有权以及物业管理新主体的孕育奠定了基础。

三、居住权利的单位分割实践

在改革开放之前，上海城镇住房逐步形成了“直管公房”与“系统公房”，使得城镇住房的分配呈现出较为明显的单位特征。实际上，在计划经济时代，单位作为基本的社会单位，要比行政上的“地区组织”对社会有更强的控制力。单位职工与单位间的强烈人身依附关系以及单位自身的独立性和相对封闭型，使得单位的社区特性越来越明显，建立在行政体系上的街区式社区逐渐被单位社区蚕食，城市中出现了条块分割、封闭式的单位社会(4)。

体制改革前，单位制度是中国社会资源调控和分配的基本制度，在计划经济体制下，城市住房资源的控制和分配特征表现为国家对城市住房实行全面而直接的垄断，通过单位作为中介实现对住房的再分配。这一住房分配模式是与社会主义建设时期“重生产、轻生活，重积累、轻消费”的发展战略相配套而实行的“低租金、高补贴”的实物福利分配制度，即政府无偿划拨土地，单位出资建房，然后分配给职工居住，只收取极低的房租，住房的管理和维修养护责任也由政府和单位承担。住房的这种自上而下配置是当时的社会成员获取住房的唯一途径，造就了人们在住房上对单位和国家的高度依赖(5)。

正如有学者所指出的，这种基于单位不同而产生的在住房分配上存在着苦乐不均的状况。如不同的单位所拥有的住房资源和机会是不均等的。改革前各个单位建造住房的方式是向上级主管部门提出建房申请，甚至自己就具有住房建设的决定权，有的单位在住房建设上拥有更多的资源、机会和特权。而那些级别较低的单位组织、企业组织，特别是集体企业遇到更多的住房困难、住房质量差等问题(6)。同样的，在改革开放前的物业管理中，也存在着这种基于单位身份而存在着的差异。改革开放以来，随着住房商品化与市场机制的引入，这种基于单位身份而产生的差异也逐渐被收入、职业等因素所取代。

第二节　住房制度改革与物业关系架构的形成

随着社会主义市场经济的发展，上海住房市场改革稳步推进，住房商品化、房地产市场机制逐步完善。正是在这一背景下，房管所转制以及新的物业管理公司不断涌现，而社区内则形成了以业主委员会为主要形式的业主自治格局，对原有的治理格局产生了极为深远的影响。

一、改革开放以来城市住房制度改革

作为经济体制改革的重要组成部分，城镇住房制度的改革在改革之初就开始进行探索。早在1979年，原国家城市建设总局决定试行把新建公有住房以土建成本价向居民出售，选择南宁、柳州、桂林、梧州和西安五个城市进行试点。到1981年，新建公房出售试点扩展到23个省、市、自治区的60多个城市和部分县镇。在总结试点城市经验的基础上，以1988年第一次全国住房制度改革工作会议为标志，形成了以提租补贴为核心的第一个全国性的房改总体方案。(7)此次会议形成了对今后住房制度改革具有指导意义的《在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》。这一方案明确提出，我国城镇住房制度改革从改革公房低租金制度着手，将实物分配逐步改变为货币分配，并最终实现住房商品化的目标。进入20世纪90年代，城镇住房制度改革持续推进，国务院相继下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》（1994年）、《进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（1998年），从全面开展公有住房向居民和职工出售工作到最终取消住房实物分配，实施住房分配货币化的政策取向。在这些举措中，尤其是针对中低收入居民提出了经济适用住房建设方针和政策，同时，国家建立住房公积金制度或发放住房补贴等方式，鼓励居民购买商品化住房，此时职工收入不断提高，并由此促成了房地产市场的出现与发展。

从上海来看，20世纪80年代以后，住房建设投资主体从单一的国家直接投入，转变为国家直接投资和各国有企事业单位共同出资或单独投资相结合的模式，这种状况一直到20世纪90年代初期才有所改变，上海的住房建设由完全的政府（单位）行为转向市场行为，住房建设的投资主体出现了新的成分即个人直接投资，且个人（直接投资）逐渐呈现出向第一主体发展的趋势。这一转变揭开了住房私有化、商品化的序幕。1991年3月上海市人民政府制定《上海市住房制度改革实施方案》，确立了“逐步实现住房商品化和自住其力，改变低租金、无偿分配住房的制度”的原则。

此后，1994年5月上海出台《关于出售公有住房的暂行办法》，推出了包括分步提租补贴、优惠出售公房、建立住房公积金制度等内容的复合房改方案，明晰了住房资金由国家、集体、个人三方共同分担、住房供给责任由政府向市场转移的理念，并为全国许多城市所仿效，从而对我国住房改革的深化起到了促进作用(8)。根据规定，公房承租人可以以优惠价格买下房屋产权，工龄可以抵扣购房款，许多职工花一两万元就买下了单位分配的公房，由此推动了原有公房制度的改革。在上海，1995年初全市已有18%的住户购买了自己所住的公房，全市直管公房总面积中的28%已售给了住户，系统自管房总面积中的33%也已售给了住户(9)。

1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定城镇住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分，其根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。《决定》出台后，各地纷纷制定本地区的房改实施方案，在提高公房租金、出售公房、建立住房公积金等方面都取得了较大进展。1998年是中国住房制度改革划时代的一年。当年7月发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）明确提出，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化(10)。

在此基础上，1999年上海市政府颁布深化房改综合配套改革的政策，并于2000年起实施，由此，进一步推动了上海住房制度的市场化发展。一方面，进一步推进公有住房出售。通过加强售房政策咨询和宣传，简化售房操作程序，促进了公有住房出售，满足了居民的购房要求。据统计，2000年全年上海共出售公有住房55.98万套、建筑面积2975.04万平方米，形成1994年以来的第二次购房高潮。至此，全市已累计出售公房136.4万套，7100万平方米，占可售公房的总量75%以上，大大提高了职工住房的自有率。与此同时，随着福利分房时代的结束，商品房成为解决住房问题的多元化选择，房地产市场也从这个时期开始形成(11)。

经济体制转轨和市场经济推进，促使中国住房制度展开了相应的改革并不断走向深入。随着房地产企业走向市场化道路，实*房行**地产项目的市场化开发，随着公有住房改革，逐步取消福利性分房，实行货币配置的市场化道路，上海居民的住房商品化率已超过80%，绝大多数家庭都拥有了住房的私人产权。住房商品化已不仅仅是一个经济现象，而且也对社区发展形成了全新的影响，一是人们在社区中形成了物业不动产的巨大物质利益，利益维护和利益诉求不断增长，利益协调显得尤为重要；二是社区类型出现异质性分化，不同的阶层性社区群众形成共识变得更为复杂和困难；三是改变了人们的生活方式，从传统的熟人社会、亲朋社会走向以契约形式建构一群陌生人相互关系的社会，业主委员会等自治参与的组织形式逐步出现，改变了原先单一居委会组织的社区治理结构。

二、业委会的出现与物业管理的市场化

作为一种新兴的社会组织，业主委员会最初是在20世纪90年代初期从香港引进而来。当时在深圳、广州、上海、北京等一线城市零星出现了被称之为“物业管理委员会”的业主自治组织(12)。从上海来看，直到《上海市居住物业管理条例》（1997年）以及国务院《物业管理条例》（2003年）相继颁布之后，才从法律上确认了“业主委员会”这一正式组织称谓。

在我国住房制度的改革过程中，随着住房获得逐步从政府提供转向商品化、市场化运作，原先隐藏于物业管理领域内的一些问题日益凸显，单靠政府房管部门已经很难以应对。如在上海，根据市房地产管理局统计处的统计资料显示：1995年以后，售后房与商品房的数量急剧增加。然而，上海居住物业总量的扩张、产权形式的多元化，使原先居住物业管理体制中存在的隐患进一步暴露，同时，新情况、新问题大量涌现，所有这一切都需要改革原有的物业管理体制，使之规范化、制度化。在这种要求的催生下，《上海市居住物业管理条例》应运而生。

《上海市居住物业管理条例》（下文简称《条例》）由上海市十届人大常委会第三十六次会议（1997年5月28日）通过，并于1997年7月1日开始实施。其核心内容是建立上海居住物业管理新体制，实行业主自治管理、物业服务企业专业化管理、房管办行政管理以及街道条块的社区协调管理“四结合”的新型物业管理体制。从根本上，物业管理的方式是由物业产权的性质所决定的。也就是说，不同权属的住宅物业，应当建立不同的物业管理模式，用同一种模式管理千差万别的物业往往会出现削足适履的窘况。而对居住环境的不同需求，以及不同管理模式的选择，则是房屋所有者的一种自主权力。在住宅物业的管理上，最能体现业主行使管理自主权的无疑就是这种新兴组织——业委会。业委会就是在这样的背景中孕育而生。

按照《条例》规定，业委会是“在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织”。这一规定确立了业委会的性质及其在居住物业体制中的主体地位。其实，早在20世纪90年代初期上海就出现了业主委员会，但直到《条例》（1997年7月1日）正式颁布实施之后，业委会的建立与小区物业的自治管理才获得了法律依据和保障。同时，在上海市房产管理局以及各区及其各街镇房管办的积极推动下，业委会的建设进入了法制化、规范化和普及化的重要时期。根据上海房地产管理局的统计资料，截至1999年8月，上海城区内符合《条例》的有关规定而应当成立业委会的小区为3822个，其中，已经成立的有2603个，占68%。该项调查统计对业委会的运作状况作出评估：总的看来，已经成立的业委会中，能够按照《条例》和业委会章程正常运作的有907家，占总数的35%；能够持久运作的1621家，占62%；不能正常开展工作的75家，占总数的3%。以上数据表明，进入20世纪90年代，上海地区住宅的物业管理体制得以创新。随着住房商品化、私有化程度的提升，物业管理的新主体已经出现，居民的自主管理意识逐渐增强。

由此可见，业主委员会的产生是伴随着我国城市住房私有化改革而应运而生的，购买商品住房的业主们基于建筑物区分所有权而组织起来。而作为一种新型的以私有财产为核心，以共有财产为纽带的利益共同体，商品房小区代表了在市场化时代的典型住房产权形态，这种私有产权的公共性表达，促使业主委员会作为共有利益的协调者和维护者成为必需(13)。

三、市场化物业管理关系初构建

随着1997年《条例》颁布，在住房商品化、市场化推动下的新型物业管理关系得以逐步建立。在这种新型物业管理关系中，业委会和物业公司成为物业管理中最为重要的关系，而业委会作为业主自治的载体，也使得其与居委会等组织的关系发生重构。

按照《条例》规定，在这一物业管理体制中，业委会与物业公司是物业管理中的重要主体。业委会有权“选聘或解聘物业管理企业，与物业管理企业订立、变更或解除物业管理服务合同”。可见，业委会与物业公司之间是雇佣关系。业委会是自治组织，按照民主的方式运作，它对小区的管理权源于其对物业的所有权；而物业公司是经济组织，按照市场规则运作，它对小区的专业化管理权力源于同业委会的契约，受业委会的委托，代为管理小区的物业。在实践中，业主自治管理将是推动物业公司走向市场、提高专业化服务竞争能力的主要力量。尤其是在当时的物业公司，大多都是从原先的房管所转制而来，换言之原先具有浓厚的行政化色彩的物业管理逐步转化为较为明确的市场关系，这要求物业管理公司要从角色和行为上进行深刻的转变。

与此同时，业委会的出现，也意味着传统的政府行政与物业管理的关系重构。《条例》规定，各级房地产管理部门是“本辖区物业管理的行政主管部门”，主要负责管理和监督业委会和物业公司的组建、登记和日常运作情况。其中，在街道一级行政区划内设立房管办，直接管理和监督辖区内居住物业管理组织，包括业委会和物业公司的运行。可以说，《条例》进一步明确了政府的监管责任，使之从具体的物业管理实践中脱离出来而承担监督者的角色，对于转变政府职能具有极为重要的意义。

此外，更为重要的是，随着业委会的出现，既有的群众性自治组织居委会与之关系问题，带来了在社区治理关系上的重大变动。在业委会诞生之初，无论是学界还是实务部门，对于两者各自的职能界定和区分还存在着很多模糊不清的地方。《条例》指出，业主大会或业主代表大会应当邀请居民委员会和使用人代表列席。在理论上，两者都是自治组织，分别为业主自治和居民自治。也就是依据居民和业主的不同身份而进行自治。在当时，较为一致的看法是：业委会是本物业管理区域内，对公共物业实施自治管理的组织；居委会则对辖区内所有公共事务均有自治管理的权力。但这两个组织的职能领域存在着许多重叠或者模糊的地方，尤其是涉及“公共物业”和“公共事务”之间是否存在着包容关系，则在理论和实践上难以把握。由此也导致了在进入21世纪以后，这两个组织产生了极为复杂的社会关系，同时也对新世纪的社区治理产生了更多的复杂性和变动性。

第三节　新世纪以来物业关系的演变

进入21世纪以来，随着住房商品化、市场化的进一步深入，基于业主自治的业主委员会在具体运行实践中也往往更倾向于对自身利益的维护，并由此与社区内的其他组织产生了较为复杂的关系。在这一时期，业委会的维权和抗争成为其重要特征，尤其是在2007年《物权法》颁布之后，业主维护自身权利的行动日益高涨，并由此对社区治理关系产生了极为深刻的影响。

一、物业关系的复杂化与矛盾凸显

在深圳和上海经验的基础上，国务院《物业管理条例》（2003年）将业主委员会作为业主大会的执行机构，由其执行业主大会的决定和业主大会授权业主委员会作出的决定，形成了我国业主大会、业主委员会制度，成为我国物业管理的重要制度之一(14)。随着新的物业管理制度的确立，尤其是2007年《物权法》的颁布，业主的自治权利得到了进一步明确，但在社区治理的实践中，相关关系结构尚未理顺，物业公司与业委会的关系矛盾日益凸显。

长期以来，城市居民自治并不尽如人意，居民参与积极性不高，自治形式化、文本化、悬浮化难以落地，制度设计与制度实践有较大偏差(15)。与此同时，业委会介入社区治理也对原有的自治模式产生了挑战：小区的治理模式不能反映业主居民的利益，因而在小区治理模式之外就出现了越来越多的业主维权事件。有学者发现，在《物业管理条例》颁布实施后，物业管理纠纷案件激增，且涉物权法案件中最多的是建筑物区分所有权案件(16)。这一方面表明了城市业主权利意识的觉醒，但另一方面也直接表明了当前城市小区治理模式的滞后性和无效性。

正是在这一背景下，有研究显示，自2004年开始，越来越多以住房产权为起因的冲突以集体性行动的形式出现，并呈现出越来越复杂的态势(17)。这些冲突在展现物业管理运行过程中存在的现实问题的同时，也对既有的社会治理模式产生了严峻的挑战。在上海，业主行动亦呈现类似趋势。根据上海第一中级人民法院统计，涉及物业管理纠纷的诉讼在2004年增加了121%，在2005年则增加了116%(18)。纠纷起源主要集中在以下三个方面：房地产开发商和业主之间关于住房质量、公共设施及其他合同纠纷；物业管理公司和业主之间关于服务质量和逾期付款的纠纷；房屋拆除和补偿的纠纷；其中，涉及物业管理的纠纷数量最多，占比达到50.9%(19)。如新建商品房小区的会所纠纷。某小区因地处内环线内而房价较高，自入住时起业主即与开发商和物业纠纷不断，内容主要集中在房产商违约改变小区布局、物业账目不透明、业主要求成立业委会而不成等。从开始阶段的个人交涉为主到2003年以来以成立业主委员会而形成了业主们的组织化行动，并最终形成了主要由一批年轻白领组成且职责分工明确、定期协商的业主维权组织。又如商品房小区再开发纠纷。上海市最早的外销楼盘之一的某小区，500多名住户中业主国籍涉及14个国家、三个地区，形成了所谓国际化社区。由于2003年开发商公布的小区再开发方案，而业主认为新方案侵占了小区道路，并且在各方意见未达成一致的情况下，开发商强行施工，由此遭到业主的有组织*制抵**(20)。

可以说，这些矛盾和冲突，既有业主权利意识增强，主张自身权利的诉求增多的原因，同时也缘于开发商及物业公司的不规范操作。正是在这两种因素的推动下，业主及业委会维权的实践在21世纪的前十年呈现出快速增长的趋势，并由此对社区治理结构与过程产生了极为显著的影响。

二、业委会维权行动及其影响

在业委会成立的早期，维权始终是其重要的主题。换言之，在市场化的物业关系早期，由于开发商的遗留问题难以解决，以及物业公司的市场化转向迟缓，使得在物业管理过程中业委会与其之间的矛盾时有发生。而正是通过维权活动，也使得居民得以参与到社区公共事务之中，在很大程度上提升了他们的社区公共性。

从现实来看，目前的新型居住小区基本上是一个“陌生人社会”，业主通过市场获得住房而共居于相同的公共空间之中，但是业主往往呈现出“原子化”状态，其相互间的社会联结尚处于缺位状态，公共事务的参与尚处于初级状态。而业委会则通过业主选举并进而在业主与业主之间、业主与物业公司之间搭建起沟通和交流的桥梁，并由此进一步推动人与人之间的信任、规范、网络以及小区的各项制度建设，增进社区社会资本。从业委会参与社区治理的实践来看，激发业主的参与，共同来关注社区公共事务和公共问题是题中之义，但在实践中，大多数居民尤其是业主对于业主自治事务的参与极为有限。如有学者发现，小区业主参与小区公共事务（如投票、主动找物业公司或居委会寻求解决小区公共问题等）的积极性低，而业主委员会则往往很难发挥其维护业主利益的功能，加之物业公司对日常事务具有实际决策处置的资源和便利，由此形成了业主委员会缺位，而小区治理格局由物业公司、居委会和镇政府联合而决定的现实状况。业委会成立比率低、发挥作用微弱、功能受限(21)。而这种对于社区公共事务参与不足，在很大程度上导致业委会难以在社区治理中发挥着作用。

同时，从某种程度上看，业主委员会的筹备、选举与成立、组建及其实践运作过程中，都伴随着业主围绕小区重大公共事务持续与物业公司发生关联，并由此在理性的对话、协商和博弈等实践中，业主将能够获得参与基层自治的可贵经验，尤其是借助于业委会的相关民主程序和制度，可以培养他们的自治意识和参与行为。正如许多学者关注业主自治及其维权活动的理论意义，尤其是对社区内国家与社会关系的重新塑造。如有学者通过考察上海一个售后公房居民区业主委员会的发展进程，发现由于市民十分关心房产权益，很多人开始越来越关注相关的社区事务。业委会这种市民组织为他们表达诉求、维护权益和参与社区政治提供了正式渠道和平台，在有些街区的治理活动中发挥了重要的作用。业委会也在很多方面开始挑战基层行政机构的权威，力图依据法律*制抵**其操控。有些运作高效的业委会能够发展成为社区权力结构的一极，扩展了街区公共空间，在很大程度上影响了社区政治和业主的日常生活，导致城市基层国家与社会关系发生了重大变化(22)。

可以说，业委会作为积极行动者介入社区治理的过程，虽然其往往是与其他主体如开发商、物业公司等对象呈现矛盾甚至对抗状态，但由于问题化所引发的对于社区治理的关注将有助于进一步提升公共问题的解决和社区公共事务的参与率。可以说，业主委员会的出现改变了以居民委员会为单一主体、传统社区治理结构较为单一的现状，给基层城市社区治理注入了一股新鲜的血液和强劲的动力。新建商品房小区中业主委员会的成立以及物业公司的引入，再加上社区居民委员会（和社区*党**支部），从而使得社区治理出现了三足鼎立的局面，也即所谓的社区治理的“三驾马车”。虽然这些组织之间的冲突、竞争比较激烈，但在这一事件过程中，它们往往会形成相互调整、适应和磨合，并由此或将在基层社区创造出一种高度制衡的治理结构(23)。

三、弥合物业管理矛盾的路径探索

面对日益凸显的物业矛盾，*党**和政府相关部门也在不断探索化解物业管理问题，弥合物业关系矛盾的路径。这些探索大量存在于基层社区的实践过程中，基层*党**政部门试图通过协调居委会、业委会以及物业公司等三者关系来弥合物业管理矛盾。而另一方面，社会组织作为第三方也积极参与到化解物业矛盾的实践过程中。

随着业委会的出现与发展，在居民区层面逐渐形成了多样化的组织关系，其中居委会、业委会与物业公司的关系极为关键。在基层社区的实践探索中，逐渐形成了*党**组织引领下的“三驾马车”协调机制。如在徐汇区康健街道，居委会、物业公司以及业委会这三个组织被称为“三驾马车”，是社区治理的中心，承担着社区日常生活的管理工作。从职能上看，作为群众自治组织，居委会负责的是“办理本居住区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”；而遵循市场化机制的物业公司负责的是“社区中房屋、公共环境的维修和维护”；而业委会则作为业主的自治组织，主要是雇佣物业公司进行管理，并就围绕有关物业管理方面的日常事务进行决策并负责协调解决。但是一旦涉及日常生活领域的非常规性的问题而需要合作，并为了合作而进行协商时，就会产生行政权、财产权和自治权的关系空间。这种关系空间在实际运作时提出的问题，往往会超出居委会、业委会、物业管理公司各自的正式权力范围。为了克服这方面的困难，居民区*党**支部就在“三驾马车”之间发挥协调作用，并由此重构基层社会治理网络(24)。

与此同时，社会组织作为第三方也积极参与到社区物业关系矛盾的调处过程中，在实践中取得了积极的效果。如虹口区房管局和凉城新村街道于2011年11月培育成立公益性社会组织“新家园建设与合作事务所”，采取市场化运作、契约式管理，以公共利益为准则，依托社会工作的专业理念，主要针对接受政府部门委托开展物业服务达标补贴、业主大会组建和换届改选等住宅小区综合管理及其他相关事务，为住宅小区提供专项性社会服务；在工作实践中，“新家园”依照有关法律框架和工作规程，为业委会组建制定了一整套合法、公开、公正、透明的程序，并负责指导实施；借助于包括各学科、各专业专家团队的有效支撑，积极对业主和物业公司等服务对象进行宣传、培训，并由此进一步提升了业委会建设、物业管理服务等法律法规的普及度。“新家园”以第三方身份介入住宅小区综合管理事务，改变了传统体制下街道、居委大包大揽的现象，优化了社区综合管理效能，促进了社会发育，激发了社会活力，体现了群众自我管理、服务、监督，创新了社会建设机制(25)。

正是在借助社区*党**建、*党**支部对居民区“三驾马车”组织之间的协调，以及第三方社会组织的介入，这些探索都为业委会正常履职、社区物业关系的协调提供了有效的助力，也为进入新时代以来社区物业管理的有序发展提供了基础。

第四节　*八大十**以来社区物业关系的发展走向

进入新时代以来，随着我国经济社会的快速发展，社会加速分化，不同利益群体日益形成且诉求日益复杂化，同时全球化、市场化与信息化等共同交织和作用，使得社区治理呈现出极为复杂的现实状况。正是在这一背景下，社区的物业关系也面临着新的发展趋势，无论是业委会还是物业公司，其在各自的发展轨迹上都发生着一些重要的变化，而重构中的物业管理关系也日益形成。

一、从维权走向自治的业委会

经历了21世纪前十年的维权和抗争之后，社区中的物业关系也持续成为社会热点，并直接引起了*党**和政府的高度关注。正是在这十多年中，国家与上海市三次修订《物业管理条例》，不断推进物业管理的法律法规制度建设，这在客观上为业委会建设提供了良好的制度环境。进入新时代以来，虽然业主维权活动时有发生，但整体上业委会已经开始从“一事一议”的维权转向更加常态化的自治，换言之，在持续与居民区*党**支部、居委会、物业公司等组织的互动过程中，业委会自身建设也开始走向自觉。

作为业主自治的载体，业委会在运作过程中会涉及许多法律问题，由此，加强自身学习是业委会建设的重要内容。早在21世纪初，上海就有一些业委会开始聘请专业律师作为顾问，就物业管理运作中的法律事项进行学习和咨询。如徐汇区康健街道长虹坊，早在2003年就聘请了专业律师作为法律顾问，从为长虹坊业主大会决议提供法律意见、协助修改《业主公约》和《业主大会议事规则》到参与小区的大小法律事务，专业律师的服务让长虹坊业主大会受益匪浅。“要构建和谐社区环境，作为居住小区权力机构的业主大会既要维护业主的合法权益，又要规范自己的行为，律师有责任为他们做实事。”(26)近年来，为业委会聘请法律顾问已经成为加强业委会建设的重要举措，如黄浦区半淞园街道，但凡业委会涉及选聘或解聘物业服务企业，实施5万元以上维修更新、改造工程，调整物业费等需经业主大会通过的重大事项，在提交业委会联谊会讨论后，还会请律师开展法律咨询，并且通过法律专业人士的支撑，业委会行为的规范性不断加强(27)。

与此同时，业委会相互之间的联谊与学习也成为业委会主任及成员互相学习的重要平台。如黄浦区半淞园街道，2013年耀江居民区率先形成了业委会联谊会，通过每月组织业委会主任开展交流谈论，顺利解决了一大批带有共性的治理难题。2017年这一联谊会从居民区提升到了街道层面，促成更多业委会主任之间分享成功经验、共商自治之策。从上海全市来看，这种业委会沙龙已经成为街道普遍推进的规范化建设项目，围绕片区内物业管理、物业服务、业委会运作中好的做法以及难点、痛点、堵点进行交流沟通，提升业委会能力，促进物业提升管理能力和服务水平。

此外，上海各基层社区还借助第三方社会组织介入（如两城新村街道的新家园建设与合作事务所、半淞园街道的“半淞园治理家园服务站”等）、组建业委会规范化建设委员会（如新江湾城街道成立了业委会规范化建设委员会）以及制定相应规则（如瑞金二路街道制订了《业委会发展资金使用和管理规则》、《“优秀业主委员会”评选规则》等两项制度，并成立“业委会发展促进工作组”推进落实），这些多样化的尝试和探索在很大程度上意味着新时代上海的业委会建设正在朝着规范化的方向不断发展和提升。

二、以*党**建引领推动新型物业关系的形成

*党**的十九大指出，当前社会的主要矛盾已经转变为“人民对美好生活的向往和不均衡不充分的发展”之间的矛盾。如前所述，在社区物业关系矛盾的发展演变过程中，就深刻体现了这一矛盾，业主自治管理与物业管理的相对滞后的矛盾极为显著。正是基于这一背景。近年来，上海在不断探索加强*党**建引领下的社区治理的实践中，不断推动业委会建设，并由此进一步推动形成社区治理的联动机制，并由此为将来良性物业关系的形成指明了方向。

如前所述，加强业委会规范化建设已经成为社区物业管理的重要内容。2018年2月，在上海市人民政府办公厅印发的《上海市住宅小区建设美丽家园三年行动计划（2018—2020）的通知》中，提出了住宅小区“美丽家园”三年行动计划，业主委员会规范化建设成为美丽家园建设的重要内容之一。其主要原则为：首先，要加强基层*党**组织的工作覆盖和引领，通过推动符合条件的居民区*党**组织成员兼任业主委员会成员、培育积极参与小区管理的主心骨和热心人以及扩大住宅小区*党**建联建示范点覆盖面等措施，发挥典型示范作用。其次，要加强居民委员会对业主委员会的指导监督。完善居民委员会对业主自治管理的引导机制，规范业主委员会运作。第三，要健全业主委员会监管机制。建立业主委员会培训制度、业主委员会成员任前诚信承诺和失信惩戒制度、业主委员会工作信息公开制度、业主大会议事规则、管理规约、专项维修资金管理规约，并逐步建立业主委员会工作规范化评估机制，引导推动业主委员会依法合规运作。第四，要落实业主自我管理主体责任，修订完善临时管理规约、管理规约、业主大会议事规则和专项维修资金管理规约并推进实施，引导、指导业主制定小区装修管理、宠物管理、垃圾管理等专项管理制度，强化业主文明居住意识。第五，要强化街镇属地管理主体责任。重点聚焦指导监督业主大会建设和业委会日常运作，建立健全*党**政双牵头工作机制，坚持落实住宅小区综合管理联席会议制度(28)。可以说，上述“行动计划”为今后业委会的规范化建设以及社区物业管理提出来明确的指引。

其实，在基层社区的物业管理实践中，已然在机制上探索推进物业管理过程中各组织的协同。如在2017年初，曲阳路街道开始推行在居委会下面设置环境和物业管理委员会，搭建小区业委会（业主）与物业的常态化沟通平台，由居委会书记牵头具体负责。一般两周左右会召集业委会、物业、驻区单位（如附近学校、商店等）开一次碰头会，共同处理小区问题，如有突发情况，则立即组织会议协调(29)。凉城新村街道进行了“万众建我家——三聚工程（*党**群组织聚人、共治自治聚力、为民惠民聚心）”的创新探索，全力打造共建共治共享的社区生活共同体，推动居委会、业委会、物业公司联合办公破解难题(30)。在这些街道的实践探索中，都在重构社区治理结构中将业委会摆在了极为重要的位置，创新探索建立其与居委会、物业公司常态化沟通平台，将业委会这个自治组织的积极力量引入到社会治理的实践过程之中，并由此进一步优化了社区治理的关系结构。

更为重要的是，《物业管理条例》（2018修订版），进一步规范了业委会和物业公司在物业管理过程中的权利、义务以及罚则；而《上海市住宅物业管理条例》也在修订过程中，对于业委会委员罢免、物业收益以及违建等作出更加明确的规定。与此同时，随着业委会发展早期的探索，以及国家相关法律法规的相继出台，业委会在自身制度建设上有了实质性的完善与提升，在筹备成立、换届选举、日常工作、维护业主权益方面日益严格和规范。并且业委会也在实践中逐渐发展和创新出多种不同的组织制度和治理模式，将其与居委会、物业公司等组织相联系、联动和联创，这些都将为未来上海社区业委会的发展及物业管理的良性运作提供有力的制度保证与实践支撑。

(1)　叶伯初：《上海建设》（1949—1985），上海科学技术文献出版社1989年版，第627页。

(2)　孙立平：《社区、社会资本与社区发育》，《学海》2001年第4期。

(3)　顾玫：《上海城区业委会发展历程》，《社会》2001年第8期。

(4)　王凌曦：《中国单位社区的发展历程》，《理论导报》2009年第5期。

(5)　王美琴、李学迎：《城市住房体制改革与传统单位社区的底层化》，《山东社会科学》2011年第4期。

(6)　武中哲：《制度变迁的交互作用及其分层效应》，《社会科学》2010年第1期。

(7)　原有的职工工资体系中并没有住房消费含量，国家是在做了统一扣除之后再提供实物（住房）给职工。因此，如果要提高租金，就必须发放补贴。这是“提租补贴”改革的最初思路。参见《1994年城镇房改决定出台始末》，《中国经济周刊》2009年第48期。

(8)　1988—1991年*镕基朱**在上海主持工作，他当时了解到新加坡的住房公积金制度，便要求房改部门派人考察。公积金制度大大增强了政府的住宅投资能力（即扩展增量），从而使住房制度改革不再局限于公房出售或租金改革（即提高存量）。参见《1994年城镇房改决定出台始末》，《中国经济周刊》2009年第48期。

(9)　边燕杰、约翰·罗根、卢汉龙、潘允康、关颖：《“单位制”与住房商品化》，《社会学研究》1996年第1期。

(10)　但是，政策实行当年反而引发了全国范围内的“末班车”效应，为了赶上末班车，青年人匆忙结婚，已婚者甚至假离婚。参见李斌：《中国住房改革制度的分割性》，《社会学研究》2002年第2期。政策实行之后的8年间，全国各地*党**政机关以各种名目进行的“集资建房”活动屡见不鲜。参见张群：《住房制度改革30年：从法律史角度的考察》，《法商研究》2009年第1期。

(11)　《回首上海房改40年》，载搜狐网http://www.sohu.com/a/245349070_575021，2018年8月5日。

(12)　陈鹏：《国家—市场—社会三维视野下的业委会研究：以B市商品房社区为例》，《公共管理学报》2013年第3期。

(13)　陈鹏：《当代中国城市业主委员会的兴起》，《现代物业》2011年第7期。

(14)　参见傅鼎生：《物权原理与物业管理》，《政治与法律》2004年第6期。刘保玉等：《论业主委员会的法律地位——从实体法与程序法的双重视角》，《政治与法律》2009年第2期。

(15)　邓大才：《利益相关：居民自治有效实现形式的动力基础》，《东南学术》2014年第5期。

(16)　刘子曦：《激励与扩展：B市业主维权运动中的法律与社会关系》，《社会学研究》2010年第5期。

(17)　唐娟：《城市社区业主委员会发展研究》，重庆出版社2007年版，第2页。

(18)　转引自黄荣贵：《从参与到维权——业主行动的变迁与行动策略》，上海社会科学院出版社2014年版，第8页。

(19)　转引自黄荣贵：《从参与到维权——业主行动的变迁与行动策略》，上海社会科学院出版社2014年版，第8页。

(20)　陈映芳：《行动力与制度限制：都市运动中的中产阶层》，《社会学研究》2006年第4期。

(21)　张敦福：《作为消费者的业主能否成为公民——上海闵行区米兰小区在物业公司更换过程中业委会登台与退出的案例》，中国社会学年会消费社会学研究论坛2010年。

(22)　石发勇：《业主委员会、准派系政治和基层治理——以一个上海街区为例》，《社会学研究》2010年第3期。

(23)　陈鹏：《当代中国城市业主委员会的兴起》，《现代物业》2011年第7期。

(24)　张虎祥：《社区治理与权力秩序的重构：对上海市KJ社区的研究》，《社会》2005年第6期。

(25)　宗和：《打造中介组织品牌推进小区社会共治》，《上海城市发展》2016年第5期。

(26)　李薇：《〈物权法〉视野下社区“三驾马车”的路径选择》，《上海城市管理职业技术学院学报》2008年第1期。

(27)　顾一琼：《黄浦区半淞园路街道：让业委会“叫得动呼得应信得过”》，《文汇报》2018年4月15日。

(28)　《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划（2018—2020）》，中国上海网，2018年2月8日。

(29)　《为“三驾马车”装上“缰绳”上海探索居委会下设物业管委会》，东方网，2017年6月29日。

(30)　《上海一街道试点居委会、业委会、物委会联合办公，服务居民》，澎湃新闻，2018年2月6日。