行政区划是一个国家政治意志的重要体现，它的合理与否，直接对一个国家的经济社会发展产生巨大的影响。同样的，在具体的地方区域，行政区划设置的合理化程度也极大的影响其经济社会发展。曾经有很多专家和学者都提出过“合并汕头、潮州、揭阳三市，整合区域资源，振兴粤东经济”的建议，但是最后都无果而终了。其实无论是政府方面还是社会各界中，粤东地区总是被当作一个整体的地域来看待的。建国以来，潮汕揭地区大部分时间都是一个行政整体，只是到了1991年以后才形成目前“一分为四”（潮汕三市加上汕尾）的格局。社会上对潮汕重新整合的呼声一直没有停过，近年来随着全国行政区划改革的提出，整合潮汕的呼声有愈演愈烈之势。2021年4月25日，城镇规划君何方洪就看到了广东省人民政府官网发布的《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确：“培育壮大广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈，强化汕头、湛江省域副中心城市和沿海经济带重要发展极功能定位，以汕头为中心大力推进汕潮揭同城化发展，联动梅州都市区协同发展，积极参与粤闽浙沿海城市群建设，打造链接粤闽浙沿海城市群与粤港澳大湾区的战略枢纽”。从广东省的十四五规划来看，是有意以汕头市为中心推动潮汕揭一体化。究竟在今后的行政区划改革中，潮汕揭地区应选择怎样的行政区划模式才能适应发展的需要呢？城镇规划君何方洪认为：潮汕整合，利大于弊，三个地级市合并为一座城市，打造成为广东省域副中心城市，培育成仅次于广州市、深圳市的广东省第三大城市。因此本文试结合潮汕揭地区行政情况变迁情况和经济社会现状做分析论证。
图一：广东省的两座省域副中心城市汕头市和湛江市分布图
一、从建国以来行政区划变迁上看，潮汕揭地区“合则强，分则弱”
所谓行政区划，是指一个国家遵循有关法律的规定，将其领土划分为若干不同等级的行政区域，设置相应的地方政府机构，对所管辖区域范围内的人民进行统治与管理。在21世纪以前，潮汕揭地区向来是广东省社会经济较为发达的地区之一，其行政建制在历史上曾分分合合，但作为这一地区政治、经济、文化中心的汕头市，是我国设立的第二座建制市（1921年设立的广州市是我国第一座建制市），解放前至上世纪60年代一直是广东第二大城市。以下是建国以来潮汕揭地区行政区划变迁情况：
1949年10月，汕头市解放后，定为省辖地级市，下辖六个区公所和郊区。
1950年10月，潮汕专员公署成立，辖潮安、潮阳、揭阳、饶平、南澳、普宁、惠来、澄海8个县。
1952年11月，成立粤东行政公署，治所设于潮州市（1956年迁至汕头市），辖潮安、饶平、普宁、澄海、揭阳、惠来、梅县、丰顺、兴宁、蕉岭、紫金、龙川、陆丰、大埔、五华、平远、惠阳、河源、海丰、南澳21个县和汕头市，是历史上辖县最多的一次。
1956年11月，撤销粤东行政公署，设立汕头专区，治所设在汕头市，汕头市为省辖市，汕头专区辖潮安、饶平、潮阳、普宁、澄海、南澳、揭阳、惠来、梅县、丰顺、大埔、五华、兴宁、平远、蕉岭15个县和潮州市。
1965年7月，以揭阳、陆丰两县各一部分地域，设置揭西县；同年，辟梅县、大埔、丰顺、蕉岭、平远、兴宁、五华7个县，设立梅县专区。汕头专区管辖潮安、潮阳、普宁、饶平、揭阳、陆丰、海丰、澄海、南澳、惠来、揭西11个县和汕头市。
1979年3月，设立汕头地区行政公署。
1981年11月，汕头经济特区管理委员会正式成立。
1984年11月，汕头经济特区面积由原1.6平方公里扩大为52.6平方公里。
1983年7月，撤销汕头地区建制，实行地市合并、市领导县的体制，汕头市为省直辖市，管辖揭阳、饶平、澄海、潮阳、南澳、普宁、惠来、揭西、海丰、陆丰县和潮州市等10县1市，以及5个市辖区和1个经济特区。
1983年9月，海丰、陆丰两县划归惠阳地区管辖。
1986年8月第五届全国人大常委会正式批准设立汕头经济特区。
1989年1月，广东省人民政府批准，潮州市列为省辖市，享受市（地）一级经济管理权限。
1991年4月，汕头经济特区范围扩大到汕头市区，面积从原来的52.6平方公里扩大到约234平方公里。
1991年12月，设立汕头、潮州、揭阳三市行政区划：潮州市升格为地级市，将潮安县和原汕头市的饶平县划归潮州市管辖；撤销揭阳县，设立揭阳市（地级），将揭东县和汕头市的揭西、普宁、惠来共4个县划归揭阳市管辖；汕头市管辖潮阳、澄海、南澳3县和4个市辖区（2003年改为下辖金平区、龙湖区、澄海区、*江濠**区、潮阳区、潮南区和南澳县）。自此，潮汕三市“三足鼎立”的行政区划格局就延续到现在。
从行政区划变化的脉络上看，新中国成立后，潮汕揭地区作为一个行政整体的时间仍然占大多数，自始至终汕头市是整个行政区域的中心城市。早在1992年，汕头市就已名列“中国城市综合实力50强”第42位，是中国“首批投资硬环境40优”城市；1997年，汕头市再次进入“中国城市综合实力50强”，名列第41位，作为潮汕揭地区经济发展的“龙头”和对外开放的“窗口”是当之无愧的。但这只是和自己“比”的情况，与别人“比”的情况就大不相同了。在1992年以前，潮汕地区的经济总量和经济拉动力始终位居全省前列，但从1992年行政区划调理后，汕头市作为广东省第二大城市的光荣历史便结束了。而不过五、六年的时间，从1997年起，失去发展腹地的汕头经济特区开始跌入低谷，而且持续低迷，增长速度全省倒数，被戏称为“特（别贫困）区”，与经济特区的地位大相径庭。与此同时，潮州和揭阳也一同“落难”，经济发展在经历了新设市最初阶段后，也开始出现停步不前甚至于*退倒**的难堪境地。拥有天时、地利、人和的潮汕揭地区从一直以来的发达地区迅速地演变为不发达地区，这种下跌速度和结果令很多经济专家大呼意外。这种历史的*退倒**恐怕也是极力主张潮汕三市分立者始料不及的，也是潮汕人民所不愿看到的。我们把行政区划的历史变迁与潮汕社会经济发展情况相比较，可以得出这么一个结论：潮汕“合则强，分则弱”。当然，以这种比较表面化的“历史现象”作为注释还是有失偏颇的，强与弱的原因还要我们深入了解潮汕揭地区经济社会的具体情况才能准确剖析。
图二：潮汕揭三座地级市位置图
二、从经济社会发展现状上看，潮汕揭地区“1+1+1<3”
1991年底潮汕三市分立时，曾经引发多少有志之士奋发有为的梦想，曾经吸引多少寻枝凤凰来栖此一生——经济发达、开放前沿、环境宜人、人杰地灵，加上两个新设市和一个经济特区，潮汕揭地区的历史辉煌即将出现！然而，不过短短几年的时间，建设新天地的豪情壮志就荡然无存，志士仁人们真正地茫然不知所措，他们永远也算不出为什么“1+1+1<3”。在潮汕三市的民间有这么一种说法——“潮汕三大怪”：一是电话太贵——潮汕揭地区各市各有一个电话区号，相互之间通电话都要算长途，而原来就只有一个区号。二是城市破碎——现在的三个城市由于面积不大，故在城市规划和开发上走入了多占多建的误区，城市景观支离破碎。二是交通受罪——三个城市相距不远但互不通公共汽车，走一趟亲戚得转几次车，还有随时被“黑车营运”痛宰的无奈。尽管这些话语有些偏激，但确实反映了目前潮汕三市人民生活的一些困惑。
潮汕一分为三，至少有以下四个弊病：第一，资源浪费，重复建设情况严重；第二，加剧有限资源的竞争性，缺少承受大型工程项目的能力，难以形成主导产业；第三，大大增加了行政管理机构和管理成本，加重了纳税人的负担；第四，削弱了汕头作为粤东地区中心城市的功能，多中心则无中心，导致整个粤东地区缺少“中心城市”。
到底潮汕揭地区经济社会落后了多少？下面通过汕头市人民政府提供的一个十年比较经济数字分析，来评估一下潮汕揭地区目前的经济社会发展现状：到2002年，汕头经济特区主要经济指标与1992年三市分立前相比，占全省的比重不但没有上升，反而全面下降。2020年汕头市GDP2730.58亿元，排在四个经济特区城市的最后一名，不到深圳市的零头（深圳市GDP27670.24亿元）。
2020年，汕头和珠海GDP总量相差不大（珠海市2020年的GDP为3481.94亿元），但人均水平越拉越大，汕头市人均GDP只有4.96万元，而珠海市高达14.27万元。这样的情况说明，与全省相比，汕头作为经济特区的优势已荡然无存；与其他经济特区相比更已不在同一档次，形成了明显的阶段性差距。而且投资需求、消费需求、外贸出口的热点尚未真正形成，经济持续增长的动力不足。
图三：汕头市在四座经济特区城市中排名表
不说地级市了，2020年中国城市GDP值高于汕头的县级市就有2个，分别市昆山市（4250亿元）、江阴市（4100亿元），张家港市的GDP与汕头市相差无几。几乎沿海所有地级城市的GDP值都在汕头之上，而且有的拉得很远。与汕头的情况相仿，潮州市和揭阳市的经济状况也大大不如三市分立之初。这种经济的*退倒**难道真的和行政区划有关吗？下面列举一些例子：在潮汕三市，各自建有号称枢纽港的港口，除了汕头是在原有汕头港的基础上扩建的，潮州和揭阳都是新建的，而且港口的功能和主要发展都和汕头港一样。本来就比较单一的港口物流辐射被三个同类型的港口切割得不成规模，其造成的后果是每个港口的生存都成了问题，揭阳港几乎已成死港。
潮汕三市分立后，汕头与潮州之间、潮州与揭阳之间、汕头与揭阳之间一直没有形成一个良好的协作和互动关系。导致潮汕的经济协调性极差，无法形成有效的优势互补、共生共荣的局面。具有良好而优厚的共同文化资源基础的潮汕揭地区，居然无法建立起一个有效的协作机制，确实令人困惑和匪夷所思。其它还有上面所说的市民生活的“三大怪”，还有小小潮汕揭地区却有两个机场……这些都是由于潮汕三市各自站在自己的立场上考虑和决策问题。也许从城市本位的出发点是合理的，但它却对整个潮汕乃至粤东的发展产生了深深地伤害。
此外，潮汕揭三市行政区划上的“分立”与自古以来就是一体的潮汕文化有着巨大的不相适应。行政区划作为一个政治概念与人的关系密不可分，因此在行政区划中，最重要的划分标准应是人口及与之紧密联系的文化、经济等人文、社会因素，应以“人”为核心。潮汕文化的独特性决定了潮汕三市共同的文化特征，潮汕方言、潮剧潮乐、潮汕工夫茶以及大同小异的民俗文化、相互通婚等等构成了潮汕三市共同的而且深厚的文化根底，这一点是其它地区所不能达到的。而行政的“分立”不避免的会破坏这种文化的一体性，对民众的生活环境和文化环境造成分裂，进而由于经济发展的不平衡造成文化发展的不平衡，这也是潮汕三市人民所不愿看到的。因此，从经济社会文化的现状上分析，潮汕三市行政区划整合势在必行，利大于弊。
图四：汕头市标准地图
三、从经济社会发展前景上看，潮汕揭地区“合则兴、分则废”
广东省“十四五”规划确定将汕头市作为省域副中心城市，汕头也被反复各种规划强调作为粤东中心城市。由此，国家和省都确认了汕头在粤东地区的中心作用。但政策的确立和实际的运作还是有着巨大的差别，作为平起平坐的地级市，汕头要让潮州和揭阳支持、配合汕头的发展谈何容易。更何况在同样行政独立的城市里，各自都要政绩、要生存、要发展。要解决这些问题，最终还是要靠行政整合。从有利于潮汕揭地区经济社会未来发展出发，行政区划整合是可行和必要的。
第一，潮汕三市实现行政区划整合，有利于整个潮汕揭地区的共同发展。由于在历史上就已经存在发展上的差距，加上地缘和享有国家政策的不同，汕头的经济社会发展水平要明显的高于其它二市。在原来还是一个区划整体时，这种差距对人们的生活和心理并不会发生很大的影响，只是城乡协调发展的问题，还可以用经济上的弥补来维持一定的平衡。一分三后，这个差距就变成城市间的差距，变成独自承担地域经济发展不平衡的问题。这种“地位”上升而“待遇”下降，就造成了心理上的反差，也就或多或少的体现在行政“对立”上。我们承受“裂变”的痛苦是为了换来的新的壮大，如果“裂变”带来的是萎缩，这种痛苦的承受就毫无必要。所以，潮汕三市都应反思当初选择“分立”的失误，重新找回正确的发展道路。只有在一个整体内通盘考虑、统一决策，才能有规划、有步骤地推动发展，才能最终实现共同发展，共同繁荣。
第二，潮汕三市实现行政区划整合，有利于整个潮汕揭地区的协调发展。在潮汕揭地区经济社会发展的辉煌时期，“定位明确、协调发展”是主要的特色，根据不同地域的地缘、能源和资源情况，重工业、轻工业、商贸业各自侧重发展，整体上相互配合，形成了有聚集有辐射、有前沿有腹地的良好发展格局。三市分立后，这种格局被彻底打破了，加上原被寄予厚望的城市间协作成为一句空话，使得实际上大家都在追求“大而全”。但地缘与能源、资源的限制使这种“大而全”走入了绝境，发展顿失后劲，才造成了今天的局面。行政区划整合为一体，这种不协调的发展格局也就会改变。通过科学分工，才能够发挥不同地域的不同优势；通过优势的互补，才能实现协调发展，提高发展的速度和效率。
图五：潮州市标准地图
第三，潮汕三市实现行政区划整合，有利于整个潮汕揭地区的跨越式发展。潮汕平原气候宜人、物产丰富、人杰地灵，只要配置合理、凝聚成力，其发展的前景绝不会比任何一个地区差。我们不能沉浸于无谓地内耗，五个指头要握成拳头才能打出力量，解决现有社会矛盾和走出发展困境，合并大潮汕势在必行。只有通过行政整合从根本上解决体制上的障碍，才能发挥各自的资源优势，形成强大的综合竞争力，推动潮汕揭地区的跨越式发展。从目前的情况看，潮汕一带交通、能源等问题已基本解决，潮汕各市必须放下包袱，抛弃成见，敞开胸怀，放长眼光，以潮汕的经济基础、地缘环境、文化背景等优势和共同点，实现这一目标的基本条件是完全具备的，而形势更是迫在眉睫。如能下决心解决行政区划存在的问题，重新突显以汕头为中心的粤东地区经济发展的特色，整合区域资源，形成聚集效应和带动效应，则潮汕经济圈能够形成，具备足够力后进一步形成粤东经济圈，最终成为一个北承长三角经济圈、西接珠三角经济圈、具备自身发展模式和实力的强大的闽粤赣经济协作区域，则大大有利于使潮汕成为广东经济发展的新的增长点，有利于缩小与珠三角地区的发展差距。
历史的教训、现实的压力、未来的希望，都证明了潮汕揭地区的行政整合的必要性和可行性，至于采取何种的整合方式则要视国家或省的改革方向和力度有多大了。笔者认为：重新整合的潮汕揭地区应摆脱原有旧区划对这些地区经济和社会发展的束缚，科学发挥不同地域的资源、产业、区位优势，实现经济高速高效发展，使潮汕揭地区成为中国东南沿海经济发达、充满活力和最具核心竞争力的地区。在整合行政区划的时候，应充分正视不同地域的发展现实，在政策上、经济上合理的区别对待，科学定位、协调发展，目标是一致的，就是要使经济社会健康发展、人民生活水平有真正提高。
图六：揭阳市标准地图