监督并督促其工作部门履行会议纪要议定事项亦属于政府的法定职责
01
裁判要点
市、县人民政府与其所属工作部门关系，系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于所属工作部门的行政管理职权，市、县人民政府并不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务。但市、县人民政府如果在会议纪要中确定了其所属工作部门的法定职责事项，则属以承诺的方式，将监督所属工作部门依法履职转化为本政府依法应当履行的承诺、义务与职责。在会议纪要的效力未被依法否定之前，政府应秉持诚实守信的原则，确保会议纪要的贯彻落实。因此，监督并督促相关工作部门依法、正确、全面履行会议纪要议定事项，也即成为政府依法必须履行的法定职责。
02
裁判文书
*藏西**自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）藏行终2号
上诉人（原审被告）林周县人民政府。
被上诉人（原审原告）*藏西**南天牧业科技有限公司。
上诉人林周县人民政府因被上诉人*藏西**南天牧业科技有限公司（以下简称南天牧业公司）不履行法定职责一案，不服*藏西**自治区拉萨市中级人民法院（2019）藏01行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定的事实：2012年10月27日，南天牧业公司与林周县教育局签订《林周县职业教育基地高科技养猪项目合同书》，合同约定，林周县教育局按照《土地租赁合同》向南天牧业公司出租50亩林周县职教基地国有土地使用权，由南天牧业公司支付土地使用权租金每年25000元，土地使用期20年，从2013年1月1日起计算。2014年2月15日，林周县工业和信息化局、林周县财政局共同证明南天牧业公司于2012年5月正式开工建设，并于2013进入试运行阶段。2014年9月24日，林周县环境保护局作出《关于*藏西**南天牧业科技有限公司林周县养猪场关停搬迁的通知》，要求南天牧业公司于2014年11月1日之前完成落实养猪场搬迁工作。2017年3月17日，林周县环境保护局作出《关于*藏西**南天牧业科技有限公司规模化生猪养殖基地关闭的紧急通知》，责令南天牧业公司关闭、停止建设运营生猪养殖基地，要求于2017年3月25日之前完成该地环境整改工作，并恢复生态原貌。2018年8月2日，县政府对林周县环境保护局提交的《*藏西**南天牧业科技有限公司关停后续问题专题研究报告》召开县长办公会议，同意该报告不予分类补偿和建议另行选址的决定，并告知南天牧业公司。后县政府以口头方式将该决定内容告知南天牧业公司。2018年10月30日，南天牧业公司以书面形式向县政府递交《*藏西**南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，申请县政府给予其拆除生猪养殖基地生产设备材料损失及另行选址重置等补偿合计2123万元，并给予回复，林周县政府办公室对该申请进行公文拟办工作。2018年12月10日，南天牧业公司就其生猪养殖基地关停补偿相关事项向拉萨市*访信**局反映，2019年1月7日，林周县环境保护局对该*访信**转办事宜作出林环文件〔2019〕2号《关于李××*访信**事宜的答复意见书》，答复南天牧业公司所提出要求补偿2100余万元的事宜无法律依据且不合理，并将该意见书送达给南天牧业公司。
原审法院认为，1.县级以上的地方各级人民政府的职责中负有保障全民所有财产、劳动群众集体所有财产、公民私人所有财产权利的行政职责表述，该行政职责与南天牧业公司指向县政府要求履行保护其生猪养殖基地财产权利的申请职责具有一定关联性，县政府具有保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的法定职权。同时，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”的规定，虽前述相关法律法规未明确答复职责的具体内容，但已明确规定除了城乡规划主管部门之外的其他有关部门也可以处理规划违法行为的机关，且县政府具有补偿工作职能。故县政府对南天牧业公司提交的关停补偿事宜申请应当及时受理并组织核查、处理。上述相关法规规定，能够足以说明南天牧业公司对其生猪养殖基地关停补偿申请事宜与县政府职责仍然具有一定关联性，这种关联性表现为法律、法规、规章等规定的法定职责关联。南天牧业公司诉请县政府给予其书面答复具有明确的事项、特定的事实。县政府在本次诉讼中拟证明法律未明确规定其具有法定职责所提交《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》两部法规证据，并辩解其并非实施强制拆除行为的责任主体之理由，均不能成为县政府规避履行补偿答复义务的理由。因此，南天牧业公司向县政府提供的《*藏西**南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，并要求履行对其提交的补偿申请予以书面答复的义务之起诉有事实基础和法律依据，符合起诉条件，应予支持。县政府以南天牧业公司系“未批先建”开办的生猪养殖基地为由，认为南天牧业公司提出补偿申请的请求基础为不合法的权益，认为其起诉无事实依据。对此该院认为，南天牧业公司开办的生猪养殖基地是否属于“未批先建”工程，并非本案处理事宜。本案只针对行政机关对待法律赋予的权利，对属于职责范围内或与职责有关的申请，应认真履责，积极处理和答复进行审查并审理，故县政府上述辩解理由，不予采纳。2.县政府职责与南天牧业公司提交的《*藏西**南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》事项既然具有包括法定职责关联、行政层级上的关联及行政流转程序上的关联，且全案证据显示南天牧业公司系补偿申请的行政相对人，故南天牧业公司于2018年10月30日申请县政府履行其法定职责对其生猪养殖基地关停予以补偿的书面申请要求答复的起诉资格符合法律规定，并属于人民法院受案范围，人民法院应予受理。县政府以其与南天牧业公司的合法权益明显不产生实际影响为由，认为南天牧业公司不具备起诉资格与客观事实不符，对此不予采纳。3.南天牧业公司于2018年10月30日向县政府提交《*藏西**南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，南天牧业公司在诉状中自认县政府口头告知不予分类补偿或另行选址的意见，但作为县政府未严格依照《*共中**中央办公厅、国务院办公厅关于印发*党**政机关公文处理工作条例的通知》第二十四条“收文办理主要程序是：……（七）答复。公文的办理结果应当及时答复来文单位，并根据需要告知相关单位”的规定，在2018年10月30日至12月30日两个月内向来文单位南天牧业公司进行书面答复，南天牧业公司在知道权利被侵害之日起于2019年5月21日六个月内向人民法院提起行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限。因本案审理的系履责之诉，应按照履责之诉法定起诉期限进行审查，故对县政府以其下属环境保护局于2017年3月17日下达关停通知，南天牧业公司于2018年10月30日提出补偿申请，并于2019年5月21日起诉，已超过法定起诉期限的辩解，于法无据，不予采纳。另县政府以其下属的林周县环境保护局就同一事项已向南天牧业公司作出《关于李××*访信**事项答复意见书》，以此认为其不存在未依法履行法定职责情形的辩解，依据《*访信**条例》中*访信**事项受理的相关规定，林周县环境保护局根据*访信**人南天牧业公司向*访信**部门提出的*访信**事宜，对*访信**部门转办后向南天牧业公司作出林环文件〔2019〕2号《关于李××*访信**事宜的答复意见书》系按照*访信**流程所进行的*访信**答复，并非代表县政府，且县政府在本次诉讼中并未提供该答复系其委托林周县环境保护局代表县政府所做的答复之证据，故县政府认为其不存在未履责情形，与事实不符。县政府应对南天牧业公司关停补偿申请进行书面的答复。
综上所述，本案县政府作为法定的征收与补偿的法定主体，无论从法律规定，还是从积极行政的角度，都应对南天牧业公司提出的关停补偿书面申请履职给予书面答复。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”规定，南天牧业公司已对其诉请提供证据证明其向县政府提交《*藏西**南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，故南天牧业公司诉请要求县政府进行书面答复的诉讼请求，于法有据，予以支持。县政府认为其不存在对南天牧业公司提交的关停补偿申请作出书面答复的法定职责，理由不充分、法律依据不足，不予采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，判决如下：由林周县人民政府于本判决生效之日起六十日内对*藏西**南天牧业科技有限公司提交的《*藏西**南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》予以书面答复。案件受理费50元（*藏西**南天牧业科技有限公司已预交），由林周县人民政府负担。
上诉人林周县人民政府上诉称，一、被上诉人未批先建拆除违章建筑的补偿申请事宜，法定的主管部门系林周县环境保护局，且该局已履行了答复职责。二、一审法院认定县人民政府对被上诉人的申请具有“法定职责”，系适用法律错误。三、一审法院超出行政案件审理范围事项进行事实认定。四、本案的证据采信上未审查证据的合法性，非法证据不应作为定案依据。
被上诉人南天牧业公司答辩称，一、上诉人林周县人民政府收到《*藏西**南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》后，具有书面答复职责。二、被上诉人取得的《林周县人民政府办公室公文批办单》以及《林周县人民政府县长办公会议纪要》〔2018〕6号系政府办公室工作人员复印后交付，取得来源合法，符合证据的三要素。三、一审法院在查明案件事实的基础上要求上诉人履行答复职责，属认定事实清楚、适用法律正确，恳请二审法院依法维持一审判决，驳回上诉。
本院查明的事实与一审法院查明事实基本一致。但一审法院认定的“原告系补偿申请的行政相对人”“本案被告县政府为法定的征收与补偿的法定主体”等相关征收补偿的事实认定超出本案审理范围，属认定事实不当，予以纠正，一审法院不应对超出本案审理范围的事实予以认定。
关于被上诉人南天牧业公司向本院提交申请要求调取《林周县人民政府办公室公文批办单》以及《林周县人民政府县长办公会议纪要》〔2018〕6号两份证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条及第二十四条第一款之规定，应当在举证期限内提交调取证据申请书，现被上诉人向二审法院提出调取证据的申请不符合证据规则规定，故对该申请不予批准。
本院认为，关于“被上诉人未批先建拆除违章建筑的补偿事宜，法定的主管部门是林周县环境保护局且该局已履行答复职责”的问题。林周县环境保护局对南天牧业公司所作林环文件〔2019〕2号《关于李××*访信**事项答复意见书》，系依据《*访信**条例》中*访信**事项受理的相关规定作出。根据*访信**人南天牧业公司向*访信**部门提出的*访信**事宜，对*访信**部门转办后按照*访信**流程所进行的*访信**答复，而非代表林周县人民政府针对被上诉人南天牧业公司于2018年10月30日提出补偿申请进行的答复。故上诉人林周县人民政府认为其不存在未履责情形，与事实不符。
关于上诉人林周县人民政府认为其无法定答复职责问题。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定，市、县人民政府与其所属工作部门关系，系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于所属工作部门的行政管理职权，市、县人民政府并不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务。但市、县人民政府如果在会议纪要中确定了其所属工作部门的法定职责事项，则属以承诺的方式，将监督所属工作部门依法履职转化为本政府依法应当履行的承诺、义务与职责。在会议纪要的效力未被依法否定之前，政府应秉持诚实守信的原则，确保会议纪要的贯彻落实。因此，监督并督促相关工作部门依法、正确、全面履行会议纪要议定事项，也即成为政府依法必须履行的法定职责。本案中上诉人林周县人民政府作出了《林周县人民政府县长办公会议纪要》〔2018〕6号，决定“不予分类补偿和建议另行选址”。此决定涉及被上诉人南天牧业公司的相关权益，且上诉人林周县人民政府亦收到了《*藏西**南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，并就申请事项相关事宜在批办单上进行了批示，据此，林周县人民政府应认真履责，积极处理和答复。故林周县人民政府认为无法定答复义务和职责的辩解理由不能成立，本院不予采纳。被上诉人南天牧业公司要求上诉人林周县人民政府履行对其提交的补偿申请予以书面答复的诉请有事实基础和法律依据，应予支持。
关于一审法院超范围认定事实的问题。本案只涉及针对被上诉人南天牧业公司的申请，上诉人林周县人民政府是否有答复职责的问题。而关于征收与补偿相关具体事宜是否成立，不属于本案审理范围。故上诉人认为一审法院认定“原告系补偿申请的行政相对人”“本案被告县政府为法定的征收与补偿的法定主体”等相关征收补偿的事实认定超出本案审理范围的上诉理由成立，本院予以支持。
关于未审查证据的合法性，非法证据不应作为定案依据的问题。上诉人林周县人民政府认为被上诉人南天牧业公司所提交的《林周县人民政府办公室公文批办单》以及《林周县人民政府县长办公会议纪要》〔2018〕6号两份证据来源不合法，但在一、二审中均未提供证据证明该两份证据系违法取得，故对该上诉理由，本院不予支持。
综上，上诉人林周县人民政府针对被上诉人南天牧业公司以书面形式向其递交的《*藏西**南天牧业科技有限公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》，应当予以书面答复。原审判决超出本案审理范围认定的事实予以纠正。涉案事实认定清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林周县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 向 海 菊
审 判 员 洛桑尼玛
审 判 员 何 锐 刚
二〇二〇年五月十五日
法官助理 色吉白姆
书 记 员 次仁央金