摘要：适度规模是一个最优化的状态, 但它并没有统一的模式, 从不同的价值立场出发就有不同的目标函数和最优化结果, 所以, 有一个“哪一种适度规模”的问题。文章从社会学的角度阐释适度规模的形成逻辑, 分别从农业、农民、村集体和政府四种不同的角度分析了适度规模经营发展的逻辑。其中, 农业的适度规模比较纯粹却容易引发社会政治风险;农民的适度规模比较灵活却未必可以持续;村集体与地方政府都很积极, 但中央政府的态度却是模糊的。作为不同的适度规模模式的折衷与平衡, 家庭经营范围内的规模化发展将成为一种最具有生命力的适度规模模式。
1986年中央一号文件提出“鼓励耕地向种田能手集中, 发展适度规模的种植专业户”。之后30年的发展进程中, 各级政府以及村集体都表现出了对于规模化的偏好。2007年, 我国土地流转率为5%, 而在2015年土地流转率达到33.3%, 土地规模化的速度非常快。在这个飞速发展的进程中, 是由哪些因素的推动或者限制形成了目前的规模化, 难道仅仅是国家的推动亦或是经营主体自身的意愿吗?
实践中, 规模化有外部规模化和内部规模化两种途径。集体化时期, 国家提倡外部规模化, 将每个农民组织进人民公社, 实施统一的生产、经营, 而集体经济组织、专业合作社、社会化服务体系等都是不同阶段外部规模化的表现形式。虽然集体化有助于达到以农哺工的目的, 但后期发展却显现了很多弊端, 多种形式集体经济的实施也遭遇了失败。专业合作社作为农民合作的主要形式之一, “其制度化进程, 有一个意外后果, 即制度的‘名实分离’”[1]。社会化服务体系本身并不排斥小农, 反而为小农提供了诸多生产环节的便利, 却导致国家与小农的交易成本不但没有下降反而一定程度上有所增加。当交易成本超过国家允许的范围时, 再加上生态环境、农产品供应和安全的压力, 国家就会大力削减小农数量去推动内部规模化的发展, J市的养猪业就是一个典型的例子[2]。这样, 外部规模化流于形式, 逐渐消解了合作的意义。
本文提到的“适度规模”主要从内部规模化的角度进行阐释。我国的土地分配基于两点:一是人均耕地少。2013年底, 我国耕地面积居世界第4位, 仅次于美国、俄罗斯和印度。但我国人口众多, 人均耕地只有0.093公顷 (1.4亩) , 排在126位以后, 还不到世界人均耕地面积的一半。二是平均的土地分配方式。自20世纪80年代以来推行的家庭联产承包制度, 奠定了将土地平均分配到户的基础。这导致农民家庭形成了细小、碎散的土地经营方式。从而在加大国家治理的交易成本同时也很难形成规模经济。因此各级政府, 甚至部分农民是很有规模化的动力的。但内部规模化的发展似乎也不那么令人满意。如农业企业的发展并没有发挥期冀的带动作用[3], 家庭农场的模糊界定导致其发展失序等。但在我们已经知晓要发展的是“适度规模”的前提下, 为何目前的发展还是不尽理想?一个重要的原因在于我们事先缺乏对“适度”的判定标准。那么这个判定标准就只能在实践中产生。因此本文提出的问题是适度规模从社会学的角度应该如何理解, “适度”是相对哪些主体的“适度”, “适度规模”是由哪些因素形成的张力界定?或者说是“哪一种适度”?
一、既有的解释与本文分析框架
(一) 基于经济学角度的适度规模
经济学主要考虑资源的有效配置, 既有文献分别从边际效用角度和生产要素的特点进行土地规模的界定。首先, 古典经济学家往往是从边际效用出发计算经营规模的大小。17世纪英国古典政治经济学家配第在论述关于放弃爱尔兰和苏格兰高原地区的提案时, 提出了规模经济最早的论述, 他认为“土地收益的递增一直进行到这个地方的人口增加到整个土地所能养活的最大限度为止”[4]。杜尔阁在《关于财富的形成和分配的考察》一文中, 提出边际收益递减的理论, 认为一定时期内, 在其他条件不变的情况下, 当劳动增加尚未达到一定点时, 随着劳动投入的增加, 边际收益是递增的, 到一定点之后, 边际收益就递减[5]。这个“点”就是适度规模的点, 是针对在其他条件不变的前提下劳动力的规模经济, 土地规模的扩大意味着单位土地劳动力的稀释。
其次, 部分学者基于农作物、土壤性质等生产要素特点研究适度规模。这些学者关注的适度规模主要集中在粮食主产区农户种粮规模的研究[6]。这种适度规模主要考虑土壤、农作物习性等客观条件, 而基本不考虑人为的主观因素。
可见, 无论是边际效用的角度还是从生产要素自身的特点出发, 要实现规模经济并不受人为因素的影响, 是相对客观的能够计算的、比较精确的适度规模。这种适度规模可以是很大的, 能够实现规模经济的, 是能够迎合农业现代化的要求的, 但恰恰是因为缺乏其他因素的考虑, 过于纯粹, 如果一味追求规模, 还容易引发社会政治风险。因此在现实中, 这种适度规模是很难实现的。除了纯粹的生产要素因素之外, 社会政策因素、农业风险等其他因素等都是形成适度规模的障碍。
(二) 基于政治经济学视角的适度规模
重农学派的追随者李嘉图等秉承了边际效用理论, 从分工可以提高效率、规模化可以节省交易成本等指出, 农业会有一个适度规模, 是规模经济角度的适度规模。可见即使是从经济学的角度, 也越来越有考虑其他影响因素的倾向性。而随着社会转型, 学者将研究的兴趣转向国家与农业的关系, 由此得到适度规模的不同结论, 大致形成了三种派别。
第一种为大规模倾向。代表人物有魁奈和马克思、恩格斯。18世纪法国重农学派的代表人物魁奈在其《租地农场主论》和《谷物论》中比较了大农经营和小农经营两种生产经营方式, 包括生产投入、产出和赋税等方面, 大农往往使用先进的生产工具包括劳动效率较高的马, 而且为了来年更好的收成往往会产生更多的“生产支出”, 因此产出和赋税较高;小农因为贫困只能投入生产或使用效率较低的牛, 所以产出和赋税较低。据此认为, 他大农经营才是“真正的耕作者”, 能对土地进行大规模的支配和管理, 正是“他们的财富肥沃了土地, 繁殖了家畜, 招徕了农村住民, 从而形成国家的繁荣和实力”。《农业国经济统治的一般准则》清楚地描述了他对大农场的偏好:“用于种植谷物的土地, 应当尽可能地集中在由富裕的租地农场主经营的大农场”[7]。这种规模化的标准模糊地考虑了规模经济, 但更加看重的则是对国家的贡献。
马克思和恩格斯也倾向于规模化生产, 认为在小农面前, 大农具有无可辩驳的竞争优势。恩格斯在论述法德农民问题时, 提到小农必然走向灭亡成为无产者[8]。“在其他条件不变时, 商品的便宜取决于劳动生产率, 而劳动生产率又取决于生产规模。因此, 较大的资本战胜较小的资本”[8]。大规模经营的主要优点是节省劳动力。与大资本家相比, 小农因为无法实现规模化, 无法提高劳动生产率, 是没有竞争力的, 因此必然失败, 成为未来的无产者。这一论述说明马克思、恩格斯倾向于大规模化, 而且将规模经济的作用上升到阶级斗争, 结合了不可忽视且力量巨大的政治因素。规模化也好, 小块土地也好, 除了受制于经济因素之外应该还有其他强有力的干扰因素。部分国内学者认为中国的农业现代化已经开启了农业资本主义道路, 小农虽然数量庞大, 但是丧失主体性, 直接或间接地隶属于资本化农业, 因此应该走规模化经营的道路[9-11]。
第二种是中等规模倾向。19世纪乔治·拉姆塞在《论财富的分配》中提到大企业主管理社会的生产性资本相比许多小企业有很大的优越性, 这一规律同样适用于农业。但对农业来说, 较大的规模是经营管理的障碍之一, 此外, 农业生产的精细化使大规模农业经营具有难度。相比之下, 中等规模的农业“对国民财富和个人财富都更为可取”。虽然小规模经营是使得土地总产出最大化的一种方式, 但对国民财富来说未必是一件好事。因此无论是集中的大规模土地还是极为分散的小规模土地, 都是拉姆塞提倡避免的极端方式[12]。拉姆塞在论述土地规模时, 显然考虑了人为经营管理特点, 但最主要的是转变了思维的角度, 兼顾了农民和国家的角度选择农业经营形式。问题是, 如果仅从财富的角度衡量土地规模有所欠缺, 因为财富并非也不应该是考虑的唯一因素, 农业自身的特点比如农作物的生长特点、土地、劳动力和社会因素也是适度规模形成不可忽略的因素。
第三种主张小农经济。舒尔茨认为, 传统农业的失败不在于农业规模的大小, 而在于是否有新的生产要素注入。他认为农民是具有理性的, 在市场经济的运作下会把生产要素的使用推向均衡。波普金在1979年发表的《理性的小农》中认为小农的农场类似于资本主义的“公司”。而将作为政治行动者的小农, 比拟为在政治市场上的投资者。小农与投资者类似也要权衡利益, 是为追求最大利益而做出生产行为的人[13]。两位学者把农民当作了“经济人”, 其行为逻辑取决于将来的利益, 但同时也承认了“小农经济”存在的合理性。部分学者主张农业现代化的路径应该以小农为主体, 并且提出小农与社会化生产对接的策略。如黄宗智认为中国农业已经出现了“过密化”, 是人多地少的“制度化了的过密型农业”, 应走适宜中国国情的“小农经济”的发展道路。他强调在农业经济发展的过程中, 国家政权和其他社会因素也在起不可忽视的作用。中国农业依然是以小农经济为主, 以小农场为主要的经营形式, 其规模不可能达到美国式的农场规模, 而是“长期在0.67公顷 (10亩) 到1.33公顷 (20亩) 的小农场的规模”。适度规模在不同地区有不同的标准, “20世纪以粮为主的适度规模在华北为2公顷 (30亩) , 江南为1.33公顷 (20亩) , 而在现在以粮菜、种养结合的农场其适度规模则是华北0.67~1公顷 (10~15亩) , 江南0.47~0.67公顷 (7~10亩) ”。并且, 国家政策的支持有利于适度规模的形成[14]。
无可否认, 政治经济学的适度规模研究, 相比纯粹经济学角度, 考虑了外界的因素比如国家、风险、甚至农民, 但存在着两个缺陷:第一, 持有的标准和判断太过于主观, 以至于适度规模可以有从很小到很大的一个变化的范围。第二, 并没有厘清适度规模背后的主体行为逻辑, 各种规模的推动主体纠缠在一起, 因此推断出的只是一个将过程一带而过的结果。
对于一个拥有如此众多小农的大国, 国家在考虑适度规模的界定时, 必然更加慎重。且我国的基本经营制度是家庭经营制, 国情不同, 必然应有其独特的界定的逻辑。因此有学者尝试从更多的角度研究适度规模。曹东勃回顾了农业适度规模的理论渊源, 分析了其政策发展脉络[15], 甚至试图构建农民的“理想类型”[16]。陆文荣从微观的角度、村庄等诸因素探讨了家庭农场适度规模的形成[17]。但即使如此, 这些研究要么单一化了适度规模的推动主体, 要么缺乏这些主体的适度规模的形成逻辑研究。
(三) 本文的分析框架
适度规模的推动必定不是某类主体的单一意愿或者单一推动就能实现, 而且“适度”的标准对不同的主体来说也必定是差异化的。不同的主体, 是站在不同的价值立场, 构建不同的目标函数, 因此会导致不同的“最优”结果 (如果再准确点, 或许应该说是最满意的结果) 。就适度规模的形成而言, 推动的主体起码有国家、集体、农民和土地生产力本身。对于土地生产力, 其对规模的偏好秉承农业技术经济的角度, 是一种农业的适度规模。这种适度规模是客观的, 但现实是, 我们不仅仅要考虑技术经济的的因素, 还要考虑其形成过程实际是掺杂了更多社会因素的。对于政府、集体、农民来说, 他们都有自己的行为逻辑。对于国家对适度规模的影响, 程秋萍、熊万胜认为从治理的交易成本出发, 政府是希望能够实现规模化经营的[2]。本文将进一步剖析政府内部的各个层级对规模的推动机制。村集体也有动力推动规模经营, 但其推动的机理又与政府不同。农民的适度规模比较灵活, 要么很小, 要么远超过家庭承包责任田的范围, 这种以家庭总收入为考量角度的适度规模, 显然是比较灵活的。这样, 不同的逻辑推动形成四种适度规模:农业的、农民的、村集体的和政府的适度规模。那么适度规模形成的动力机制是什么, 有没有一种理想类型可以容纳各种主体的逻辑?本文的研究主要以理论探讨为主, 以作者在浙江省J市的实地调查为辅, 尝试从社会学的角度分析适度规模的四种形式, 及其形成的动力机制。
二、农业的适度规模
(一) 农业适度规模的形成逻辑
农业作为一个产业, 其发展逻辑遵从的是技术经济的客观角度, 追求的是经济学角度的规模经济, 由土地的最佳投入产出效益所确定, 是一种比较纯粹的适度规模。现实中农业的适度规模总会掺杂如生产条件、政府政策等外界因素而有所转化。因此, 在这里我们分析的是经济学角度的适度规模在现实中的转化形态。
边际效用理论已经说明了达到规模经济的点其实就是农业的适度规模。同时, 农业的适度规模讲求各种农业生产要素的最佳结合, 沈达尊认为“规模经济的实质是在农业生产中由于增加投入生产资源, 并能经济地、合理地利用有限的生产资源所增加的经济效益”[18]。因此在实践中, 因为地域自然条件差异、生产对象生产条件差异特点, 农业的适度规模其实是有差异的。如钱贵霞和李宁辉认为户均最优经营规模为4.52公顷 (67.8亩) [19]。而唐和平认为茶场的适度经营规模就是茶叶种植的成本曲线和收益曲线的交叉部所对应的种植规模, 即80公顷~120公顷 (1 200亩~1 800亩) [20]。农业的适度规模理论上是纯粹的, 不会顾及政府和农民有何种逻辑, 它有自己的客观规律性。但现实中很难存在这种纯粹的, 完全按照客观标准计算的适度规模, 而往往会掺杂其他推动主体的逻辑而变的不那么纯粹。
(二) 农业适度规模的现实存在
按照马克思、恩格斯的观点, 或许可以说农业企业的规模更加接近农业的适度规模, 因为农业企业从劳动生产率的角度来说, 相比小规模具有比较优势。但农业龙头企业的发展并没有产生如期的带动效果[3]。但国家却一味地推动农业龙头企业的发展, 这种悖论如何理解?农业企业的发展至少存在三个方面的质疑:第一, 农业企业“带动”农户作用的弱化。国家补贴农业企业的目的在于其带动农户的作用[3], 实际上, 补贴却成为企业利润的重要来源。这样, 农业企业的发展势必会掺杂过多权力的因素, 而逐渐会演变为政府的适度规模。其带动性受到质疑, 那么补贴的合理性, 农业企业发展的合理性都存在质疑。第二, 对土地合理利用的质疑。农业企业本身的规模已经远远超过家庭经营的范围。部分农业企业意欲持续扩大自己的土地规模, 有的农企认为只要能拿到地就继续拿, 部分农企的规模已经扩展到跨省经营, 那么是否真的能够合理地利用土地资源呢?
带有企业性质的久久农场的负责人TJF在J市经营13.3公顷 (200亩) 土地, 江西经营333.33公顷 (5 000亩) 土地, 其2010年进入农业时的初始投资为200万, 2015年, 每年75 000元/公顷 (5 000元/亩) 的总投资还没有收回, 还没有开始盈利。濒临亏损状态的远远不止这一家, TJF表示自己在农企圈子里效益算是不错的。蓝中农业科技有限公司的合伙人之一XHP表示, 2011年进入农业领域, 之所以流转33.33公顷 (500亩) 土地的原因是, 只有33.33公顷 (500亩) 以上才有省级政府补贴。如果没有这个规定, 可能不会流转这么大规模的土地。年平均投入100万, 到目前并没有完全收回投资。
第三, 国家对农业企业仍旧进行补贴鼓励其发展。农业企业占用了如此多的土地资源, 又没有应有的效益, 其经营形式的有效性值得质疑。那么我们也就要怀疑这是否已经远远地超过了适度的规模而异变为披着美丽外衣的攫取国家资源的方式。
农业企业的发展没有达到预期效果, 并且在规模上偏离应有的适度范围。同时农业企业, 规模越大, 与村集体、政府谈判中地位就会越高, 雇工数量也会变得较多, 是否具有引发社会政治的风险也值得质疑。可见, 农业的适度规模, 在现实中很容易发生变异, 超出适度的范围。
三、农民的适度规模
农民的适度规模从农民角度考量, 以家庭收入最大化为标准。只要家庭资本和劳动力情况允许, 在没有其他收入渠道的情况下, 土地经营的规模越大越好。
(一) 农民适度规模的灵活性
农民适度规模的灵活性可以从两个方向理解。第一, 从横向比较来说, 农民适度规模的跨度较大。舒尔茨认为农民其实和企业一样具有理性, 会综合衡量各种因素, 如机会成本、投入和产出比例、辛劳程度、闲暇时间等。由于农民家庭实际情况不同, 那么农民的适度规模, 差异性比较大, 相对来讲比较灵活。对于农场规模, 恰亚诺夫认为并非小农场才是最恰当的经营形式, 而是各种规模的农场都会存在。由于目前规模农场所占比例很低, 大概在3.6%以下[21], 我国仍是以小农经济为主。既存在传统的“过密化”小农, 也有资本和劳动都呈现密集化的新型小农[22]。在社会发展和转型的大背景下, 农民的适度规模往往跨度很大:要么很小, 小到只有一点口粮田;要么很大, 尽一个家庭劳动和资金所能扩大生产规模。这两种情况在现实中都存在, 特别是在经济发达地区, 专业大户一般具有较大的规模, 而兼业农户的规模较小。
第二, 从纵向的农民家庭发展进程理解, 其适度规模也具有较大的变化。中国传统社会以小农经济为主, 建国后农户生产经营经历了合作化和人民公社的长时间的低迷, 1980年代家庭联产承包责任制使家庭经营爆发了巨大的活力。市场经济体制下, 家庭经营形式又显现出了一定的弊端。起码表现在两个方面:首先, 土地资源的有限制约了农户家庭经营规模的扩大, 1997年, 我国90%以上的农户农地经营规模在1公顷以下, 且土地的细碎化程度严重, 很难形成规模经济。家庭经营制度在一定程度上已经阻碍了农业生产力的发展[23]。其次, 工业化、城镇化的发展, 大大提高了农民的非农化程度, 比较效益低的农业对部分农民来说失去了吸引力。非农化加速了农民适度规模的差异化。从历史进程导致的家庭发展变迁, 造成了农民适度规模在不同时间上具有一定的差异性。
(二) 农民适度规模的形成
1. 家庭收入结构的推动
家庭收入结构是农民适度规模的直接决定性因素, 但家庭收入结构又受到非农化程度的影响。这样, 对农民来说, 纯农户的土地规模的扩大化与非农化和兼业农民土地规模的缩小化同时并存。
在新时期, 农民的家庭结构和成员性质已非改革开放之前那么单一。改革开放之后, 越来越多的农民从事第二职业甚至第三职业, 土地收入不一定是唯一或者主要的家庭收入来源。非农化的程度、兼业程度成为影响家庭收入结构从而影响农民适度规模的重要因素。有学者对此进行了研究, 朱明芬的调查显示, 农户家庭劳动力的非农就业率在1981年是25.4%, 1990年升至39.7%, 2000年达到60%, 2003年为66.9%[24]。二三产业的发展是推动农民非农就业的主要因素之一, 这样就通过提高田间劳动的机会成本减少农户的农业劳动投入[25-26], 同时由于非农产出与农业产出的权衡, 农民会根据闲暇时间确定自己能够经营的土地规模。
发达地区家庭经营收入仍然占据重要地位, 如图1所示。21世纪以来, 2013年之前, J市农民家庭经营收入一直高居家庭纯收入的30%以上, 说明家庭经营仍然具有很大活力, 仍是非农收入的有力补充。发达地区的农村由于从事非农产业的机会较大, 农民就近工作, 可以兼顾土地耕种和家庭副业, 农民耕种的土地规模较小。图1显示, J市来自第一产业的家庭经营收入长期占家庭经营纯收入的50%左右。这样, 农村家庭基本有三部分收入来源:企业收入、农业收入和家庭副业收入。
图1 J市家庭经营纯收入与农村居民人均纯收入 (2001—2014年)
在笔者调查的J市NL村, 村干部也采取这种方式, 村委员高某自己有0.23公顷 (3.5亩) 土地, 种黄桃, 2014年的效益比较好, 每公顷收入30万元, 扣除每公顷37 500元 (每亩地2 500) 元左右的成本, 耕地总收益超过6万元。同时自己和儿子都有上班收入, 家庭年总收入在14~15万左右。耕地收益虽然不是家庭总收入的最主要部分, 但仍旧占到了40%左右的比例。
有了较高的农业经营收入, 农民即使有其他职业也不愿意流转土地, 因为种植经济作物的收入可以大大地改善家庭生活[27]。但农民家庭收入来源多样化, 会将更多的精力放在比较效益高的非农产业, 没有意愿扩大自己的土地规模, 要么在责任田范围内种植经济作物, 要么仅仅留下0.033公顷 (半亩) 左右口粮田“随便种种”。对于纯农户来说, 其所能经营范围又远远大于责任田的规模, 所以说家庭收入结构直接决定了农户经营规模的倾向性。
图2 农民适度规模的行成逻辑
2. 农民适度规模的形成逻辑
农民家庭作为收益主体, 目标是家庭收入最大化, 除非权力的强力介入, 农户种植何种作物、采取何种经营形式, 基本取决于自己的资本实力、家庭结构、政策扶持、市场因素、生产技术、其他就业渠道、风险因素、闲暇时间等, 极少或者不会考虑自身行为给社会带来的负外部性, 这些因素导致了农民家庭收入结构的不同, 进而形成两种极端分化的经营形式。
3. 农民适度规模的理想型和现实存在
熊万胜根据特定模型的推测, 得出农民比较理想的适度规模。农民要想务农并取得与务工同样的收入水平, 得耕种3.53公顷 (53亩) 土地。如果按照农民实际能够耕种的最大田地面积7.87公顷 (118亩) , 农民的收入会更高。同时, 还计算了在不同的“理想兼业率”下农民的适度规模, 理想兼业率越小, 农民的适度规模就越大。反之, 理想兼业率越大, 农民的适度规模就越小。可见, 农民的适度规模是比较灵活的, 不存在统一的理想类型。
现实中, 专业大户、家庭农场主、家庭责任田范围内的小规模经营都是农民适度规模的形式。如果缺少其他非农收入途径, 自己又有一定的农业技术, 农民家庭一般会以专业大户、家庭农场的经营形式追求规模经济, 倾向于较大规模。这种经营形式符合国家的政策趋向, 但却可能因为农民过度追求规模补贴, 政府过度追求政绩而变得规模极大反而会规模不经济, 又会影响农民之间的公平感, 带来一定的社会政治风险。另一方面具有非农收入的兼业农户由于兼业的程度不同倾向于规模较小甚至不经营土地, 这种经营形式在国家治理的大框架下未必能够持续。原因起码有三个方面:第一, 规模极小的土地经营, 不能发挥土地生产力, 造成土地资源浪费。第二, 大大增加了国家和村集体的治理的交易成本。第三, 对农产品的安全和供应造成威胁。因此农民的适度规模虽然顾及了农民增收的目标但由于太过于灵活未必能够持续。
四、村集体的适度规模
(一) 村集体适度规模的动力机制
村集体在适度规模方面有较为明显的偏好。可以从其功能定位、村集体经济发展、村级治理成本以及村集体存在的“分利秩序”角度进行理解。
1. 村集体的功能定位
对于农村集体来说, 农村集体经济组织作为农民合作组织承担着政治、经济和社会功能, 维护农村地区的社会稳定, 增加农民收入, 提供公共产品等[28], 村级集体经济在保障农村基层组织正常运转、提供农村公共设施和公共服务等方面承担着重要的责任[29]。这样可以理解农村集体起码承担了三种功能:首先要发展集体经济, 促进农民增收。其次, 要维持村庄秩序。村集体既不希望琐碎地与每家每户商讨各种土地事宜, 又不希望土地过于集中, 这样对自身的谈判能力和村庄秩序会造成威胁。再次, 提供村庄公共产品。土地的集中, 有利于公共产品的投入集中化, 并能提高其利用效率。可见, 村集体功能定位导向了村集体对大规模的偏好。
2. 村集体经济发展的转向
村集体经济发展的历程体现了集体收入的来源渠道和方式。*党**的十五大报告到*八大十**报告均提出, 要支持鼓励、发展壮大集体经济。从历史上看, 集体经济的发展经历了从初级社到高级社再到人民公社时期的如火如荼和家庭联产承包责任制时期的低迷[30]。20世纪末开始, 农村发展起各种类型的合作经济组织, 如专业协会、农民专业合作社、农地股份合作社等。村集体经济有各种形态, 包括传统的农业集体经济、工业集体经济、金融集体经济和产权集体经济。村基层组织通过各种手段发展村集体经济带动集体收入, 但遗憾的是, 各种集体经济形式不同程度地遭遇了失败。
20世纪80年代初, 我国农民在人民公社时期办社队副业的基础上, 办起乡镇集体企业并迅猛发展, 1996年达到鼎盛时期, 但此后发展急转直下。1995年冬到1998年底, 全国上下基本完成了以产权制度改革为中心的乡镇集体企业“改制”。对传统集体经济的改造由于取消了村干部对乡镇企业的控制权, 削弱了农村干部的工作积极性, 留存的集体经济限于厂房租赁费。在农村金融发展进程中, 资金互助功能采取了三种发展方式:关系金融、集体金融和合作金融。关系金融的核心原则是互惠;集体金融的核心原则是平均;合作金融的原则是契约。集体金融是指集体经济组织内置性的金融服务[31]。关系金融始终存在于非正规金融活动中, 而能够长期稳定承担金融功能的形式是合作金融。建国后, 贫穷的社员可以通过集体得到资金和实物的帮助, 但集体金融发展到一定的阶段, 表现出强烈的对外扩张性, 被国家取缔。总的来说, 传统的农业集体经济、工业集体经济、金融集体经济遭遇失败。
另一方面, 取消农业税后, 农村基层组织失去了“原本因收取税费而可以借用乡镇政权的某些能力的政治资源”和“原有的通过收取提留而积累的经济资源”, 同时上级转移支付很难达到村级[32]。农村集体只好在土地等要素的集体产权方面做文章。在21世纪初各个地方轰轰烈烈开展的集体产权制度改革, 在某种程度上促进了土地的放心、有序流转, 促进了规模经营主体的发展。
3. 村级治理成本的推动
这里可以从村级治理主体和村干部方便治理的角度理解。首先, 从村级治理主体的多元化的角度理解。1950年代, 根据马克思主义的合作制改造小农经济的理论结合国情, 把分散的小农经济逐步改造成社会主义集体经济, 从最初的初级合作社再到高级合作社, 将农业的计划经济与集体化结合起来成为融政治、经济与社会组织管理为一体的最基层的权力机构。国家通过纵向的层级设计控制乡村社会, 其“一大二公”, “三级管理, 队为基础”的管理模式违背了集体经济组织的性质, 侵害了农民和集体的利益, 包括普遍实现合作化后, 合作社的瞒产私分现象严重[33], 降低了个人和集体组织的生产积极性。
家庭联产承包责任制的确立, 使生产经营重新回归以家庭为单位的形式, 而之前的“生产大队”转变成为“村”, “生产小队”成为“组”, 其“原先的管理和组织职能因为生产经营形式的调整而逐渐流失”[34]。政府对接数量如此众多的农户, 管理难度大, 交易成本高。1980年代初, 村民委员会形成, 并被以宪法的形式确立了其法律地位, 村委会不再是政权组织的下属机构, 而是一种自治组织。农村经济合作组织也发展起来, 其发挥的作用不断增强;乡镇政府由“管制型政府”转变为“服务型政府”;前两者与村级组织成为村级治理的多元主体, 提供公共产品和服务, 农村开始由政府主导的一元治理变为由市场主导的多元治理。村级治理主体的多元化, 已然增加了治理的交易成本。从交易成本的角度, 村集体更加倾向于减少治理对象, 从而倾向于规模化的主体。这成为村集体推动土地流转的动力之一。
其次, 从村干部方便治理的角度理解。笔者调查J市HG村时, 村主任感慨过去分散经营时村干部的压力和工作量非常大。第一, 即使是在村民田里架设一根电线杆也要与村民交涉很久, 讨价还价让村干部很头痛。第二, 相邻两块土地之间因为离得太近, 一块田灌水时多多少少会流到相邻土地, 造成两家农户之间的矛盾纠纷。但大包户对建设公共基础设施占用土地等工作很是配合, 也不会出现上述说的第二个问题。21世纪初全国推行“三个集中”加速了土地流转。发达地区由于现代化、信息化的建设, 需要的点线越来越多。而成块成片的占用土地, 为成点成线提供了方便。如果成点就可以建信号塔, 报酬可以当做村集体收入。如果成线, 电缆线、空中的高压线等, 都会涉及占地问题, 从而涉及与经营主体的交易成本。但分散经营给村干部带来了大量的工作难度, 所以集体希望地权掌握在自己手里, 希望能成片地土地流转, 因为大规模的生产可以大大减少经营主体的数量, 从而减轻了村干部的工作量, 毕竟控制少数人和控制多数人不同。因此从方便治理和降低治理的交易成本的角度, 村干部是很有动力去推动土地流转的。
4. 村庄分利秩序的推动
“分利”源于奥尔森的分利集团理论, 是指在社会的总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动的利益集团, 其目标是重新分配财富, 而不是增加总的产出[35]。李祖佩认为基于项目工程发包、承包和建设以及由资源输入引起村庄内部资源的升值, 将乡村治理秩序围绕利益分配形成的基层政治社会样态称为“分利秩序”[36]。分利秩序的“去目标化”使得村庄内的强势利益群体在具体项目运作中, 为满足自利性需求, 项目资源被大量挪作他用, 项目实践出现了与目标的严重背离。项目效果打了折扣, 项目进村没有取得预设的社会效益, 如此, 项目成为“分利项目”, 本该集中于项目本身的“利”重新进行分配。分利秩序导致村干部或村集体会为了获得更多利益去推动规模化的发展。但项目制的设计初衷, 就是支持规模化的, 并不是由于分利秩序的存在才导致项目推动规模化。所以只能说因为分利秩序的存在, 村干部由于得到了某些不能明说的好处, 乐得去给某些人争取项目, 有意愿推动规模化的实施, 这是从干部利益的角度进行理解。
(二) 村集体适度规模的形成
村集体的功能和目标定位倾向于规模化经营;而传统的农业集体经济、工业集体经济、金融集体经济的失败促使村集体通过其他途径争取资源, 成片的土地流转成为路径之一;从治理交易成本的角度也倾向于规模化经营。同时, 分利秩序的存在, 使村干部有积极性去推动规模化的实施。条条线索使村集体很有积极性推动规模主体的发展。
图3 村集体适度规模的形成逻辑
因此在村集体层面, 如图3所示, 生产经营组织形式是有一定偏好的, 从农民增收、村庄秩序的角度, 何种经营形式不那么重要, 或者由不得村集体选择;从发展集体经济和提供公共产品、提*干高**部收益的角度, 农户最好进行成片流转, 当然, 在明面上, 村集体的目标并不能直接指向村干部的收益, 但背后却依然隐藏了分利秩序对于规模化的偏好。但总体来说, 村集体对规模化的经营所持的态度明显是积极的, 其理想的适度规模是倾向规模化, 但村集体对规模的度是没有标准的, 很容易使规模变得极大, 超出国家预期的范围。
五、政府的适度规模
政府在考虑适度规模问题时, 有宏观上的考量, 要顾及多方面因素。首先, 政府是有多重目标的, 有着政治稳定、社会治理和工作业绩的追求。同时, 各级政府均有自己的目标设定, 这些目标达到的过程中, 隐含了对农民土地规模的倾向性。各级政府目标的差异性决定了其对规模化推动积极性的差异性。
(一) 中央政府的逻辑
中央政府作为统领全局者, 其对适度规模始终存在着模糊而纠结的态度。可以从央地关系、其治理目标多元化及政策文本走向进行理解。
1. 央地关系的把控
中央在经历了以卡理斯玛权威为实的治理逻辑后, 随着民众作为其权威的追随者身份的弱化, 官僚体制却不断地扩张, 国家治理的合法性基础受到质疑[37], 中央既希望方便治理、降低治理的交易成本又不希望地方政府拥有过大的权力, 希望能够达到收放的平衡, 这可以从央地关系窥见一斑。
中央权威与地方权力间关系是国家治理的主要线索[38]。两者之间的紧张和不兼容集中体现在权威体制与有效治理之间的内在矛盾, 中央权威的集中程度越高, 就越削弱地方治理权, 降低其有效治理的能力。但反过来, 有效治理的增强往往会威胁权威体制。而中国治理体制的基本特征是治官权和治民权分设, 是“上下分治的治理体制”, 中央政府主要执掌治官权, 是大政方针的制定者, 地方政府可以因地制宜实行治民权, 这样可以相对灵活的处理当地的民众事务[39]。
建国之后, 我国的央地关系经历了改革开放之前全能中央到1980年*开代**始财权下放、1990年代中期分税制改革之后对地方实施“软预算”约束的过程[40]。吴毅从“赋权-限权”的角度阐释中央、地方与农民的需求错位, 中央既不断强化农地承包经营权, 又用农地的集体所有制限定农民的权力边界;既向地方赋权, 又控制后者借地谋利[41]。面对巨大的地方差异, 中央政府不可能把权力都集中在上层, 只能从宏观给出纲领性的政策。对于具体工作和政策执行只能交由地方政府, 具体的办法和措施要依据地方的实际情况而定, 这实际上给予地方政府一定权力空间。因此, 相对于地方政府明确的目标, 中央反而是纠结的。
2. 治理目标的多元化
十六大以前中央努力搞活经济, 并在十六大提出“三位一体”, *七大十**提出“四位一体”、*八大十**提出“五位一体”的国家建设总体框架。每个时期的目标和框架都会影响农业经营组织形式。*七大十**之前, 中央鼓励横向和纵向合作等外部规模化的经营形式发展, 但并没有对小农的经营形式进行强制性的干涉, 而是寄希望于为农户建立和完善社会化服务体系化解各种矛盾, 这使家庭经营形式更加具有生命力。*八大十**后, 生态环境治理摆上日程, 市场当然不对污染负责, 政府不得不利用行政手段对污染比较大的养殖业进行治理。治理行动中, 政府更倾向的是对其中的小农进行减量化治理, 留下规模经营[2]。但中央政府对规模化并非盲目的积极, 而是一种纠结的态度:中央既支持土地流转, 又要进行外部的监控, 还要防止有政治风险。一方面, 政府通过各种项目形式如粮食直补等对规模经营给予各种补贴, 这成了一种调节经营组织形式的杠杆, 很大程度上促进规模化的形成。另一方面, 经营主体享受补贴的同时, 也必须接受各种治理的约束。各地设置了比较完备的卫星控制系统, 只要规模经营主体有违规行为如农地路面被硬化、地上建筑, 甚至随意焚烧秸秆都可以发出治理信号。因此, 与控制散户相比, 控制规模化经营主体更加容易。但从政治的角度又不能无限扩大规模, 所以中央政府的态度是模糊的。
3. 政策文本的积极与保守
从政策文本可以看出中央对适度规模的态度。一方面国家是积极的, 一方面在具体操作层面, 又留有较大的余地, 具有保守性。首先, 政策对适度规模的积极倡导。作为中央政府, 其对适度规模的提法是积极的, 可以体现在历年的中央文件中。从20世纪80年代初, 官方文件对适度规模的关注从未停止。1982年中央一号文件提出“由于劳力强弱、技术高低不同, 承包土地的数量也可以不同”。允许根据条件不同分配承包地, 隐含了为了提高土地的产出而交给更懂技术的人耕种的意图, 但比较模糊。1993年之前没有明确的土地流转的概念, 一般使用“土地集中”。如1984年中央一号文件提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”, 这成为有关土地适度规模经营政策的最初表述。意味着家庭承包的责任田对于种田能手来说规模过小, 应该扩大规模, 以提高土地的集约利用。1986年, 中央一号文件首次提出了适度规模的概念。1993年, *党**的十四届三中全会指出, 在坚持集体土地所有制的前提下“允许土地使用权依法有偿转让”, 首次提出了适度规模形成中的土地使用权转让, 用其代替了长期使用的“土地集中”, 更加注重了农民权利的保护。2002年, *党**的十六大报告提出“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权的转让, 逐步发展规模经营”, 这说明土地流转的原则性更加细化, 并清楚地提到“规模经营”, 同时土地流转还受《农村土地承包法》的保护, 使土地流转得到最高程度的肯定。2005—2015年中有8年的一号文件都明确提出“适度规模经营”鼓励多种形式经营的同时, 逐渐提倡建立完善的流转平台和流转机制。如此, 适度规模的提法已有30多年, 从开始面积的扩张, 到流转的原则, 再上升到法制化的层面进行管理, 经历了漫长的过程。
从文件的走向看, 适度规模更加注重承包主权的合法性、土地流转的合法性、适度规模经营形式的多样性等。政府提倡适度规模的动机也越来越明确, 从提高土地产出效率到农业发展方式转变的高度。从承认土地流转的合法性到主动建立土地流转服务平台、完善流转市场等, 体现了中央发展适度规模的决心。这种适度规模有治理的意涵, 就粮食安全、治理的交易成本角度都是倾向于大规模的。
其次, 中央是留有余地的, 具有保守性。因为, 第一, 从农民增收的角度, 规模是灵活的。第二, 国家必须考虑到宪法所规定的我国的农业基本经营制度是家庭联产承包责任制, 它必定是小而分散的。因此中央在适度规模方面态度也不明确, 既要顾及政府的目标又要考虑到农民的因素, 其适度规模的理想类型最好能够结合多方面的目标。
例如2013年中央一号文件鼓励成立家庭农场, 并给出了家庭农场的界定标准, 规定家庭农场必须满足四个条件:第一, 农业户籍;第二, 适度规模;第三, 以家庭成员为主, 不以雇工为主;第四, 主要收入来自农业。农业户籍原本很好考量, 但现在提倡户籍改革后, 怎样才算农业户籍又可以给地方解读的空间。季节性的雇工如何换算为雇工的数量呢?至于适度规模, 国家也没有给出唯一的解释。对于中央政府而言, 可以鼓励超大规模的土地流转, 降低国家与农民之间的交易成本, 也可以鼓励家庭经营这种灵活的经营方式, 但对两者的鼓励程度的拿捏, 中央本身也是留有余地的, 具有保守性。
(二) 地方政府的逻辑
1. 地方政府的目标设定
对于地方政府而言, 存在多个目标, 多重线索。在现有的制度安排中, 地方政府是地方治理最重要的主体, 包括省级政府、市级政府、县级政府和乡 (镇) 政府。省级政府与中央政府的权力距离最近, 市级政府作为省县的联结点, 更多承担的是命令传达, 县级政府更多的是执行工作, 乡镇政府是政策的具体执行者, 与农民最为接近。地方政府的目标是要保证农产品的供给数量和农产品质量安全、环境安全以及社会治理和工作业绩等。
2. 地方政府适度规模的推动机制
第一, 政府业绩的考量。在计划经济时代, 中央政府控制了主要的资源, 地方政府像兄弟竞争一般为了当地利益会相互之间争夺资源。分税制改革后, 地方政府之间的竞争立场发生了变化, 更像两个独立的经济主体在竞争[42]。规模化的经营容易给地方政府带来工作的亮点。无论是上级检查工作还是做政府工作总结报告, 土地流转率已经成为常规报告的内容之一, 似乎土地流转率越高越代表工作做得好, 这就会导致“适度规模”没有限度地发展。
显著的一点是地方政府出台激励政策鼓励农户流转, 如整村流转给予一定程度的奖励。2015年4月J市XZ区, 土地流转率超过了60%, 这作为当地日报新闻进行宣传, 给其带来了工作亮点。
第二, 农产品供应和安全的考量。在农产品中, 粮食是最基本的农作物, 但粮食几乎是最没有效益的。每个家庭户在承包田范围内种植粮食作物的积极性非常小。因此, 如果依然采取传统小农生产方式, 保证农产品足量供应的目标显然很难达到。同时, 由于小农经济分散而细、小的特点, 地方政府很难对小农的生产过程、生产结果进行监督。因此, 为了保证农产品的足量供应和安全供应, 地方政府是有规模化的动力的。
第三, 社会治理的考量。规模化的经营有利于社会治理。分散的小农经济在社会治理方面的难度大于规模经营。少量的规模经营主体和多数的小农相比, 显然, 前者降低了交易成本。同时, 因为规模经营主体使用雇工, 其对雇工的管理实际上替代了政府的部分治理功能。
第四, 生态环境治理的考量。随着政府目标的多元化, 生态环境也成为各级政府必须考虑的目标之一。因为首先生态环境治理本身对规模有一定的偏好, 散户的污染治理很难产生规模效应, 成本较高。其次, 散户的监控成本很高。这样就将生态环境的治理指向了生产经营的规模化。
因此, 从以上几点看, 走规模化的道路是十分必要的, 公共产品和服务的提供也体现了对规模的偏好, 这样就构成了地方政府搞“三个集中”的动力。土地集中了, 经营主体少了, 更加容易调控, 还保证了粮食的足量安全供应, 同时减少了治理成本。而中央从“三个集中”到“三化同步”都强调了土地的规模经营。但就农民增收的目标来说, 对规模本身并不偏好, 是一种比较灵活的适度规模。
2.地方政府适度规模的形成逻辑
如图4所示, 在地方政府的各个目标中, 只有农民增收指向了比较灵活的规模, 而农产品供给和质量安全、社会治理、地方工作业绩等无一例外地指向了规模化经营。这意味着地方政府的理想的适度规模更多地倾向了规模经营, 态度明确而不像中央政府的态度那么模糊。
图4 地方政府适度规模的形成逻辑
六、结束语
我国宪法规定农业经营的基本制度是家庭承包责任制, 在保证“家庭承包”的基础上, 发展适度规模经营, 应是一种能够结合上述四种适度规模优点的适度规模。严格来说, 不考虑外界因素的单一的适度规模都是存在的, 但并不意味着是合理或者是理想的适度规模。每种主体都有“目标函数”的设定, 导向所谓“最优结果”。
农业的适度规模, 达到土地资源等生产资料与劳动力的最佳结合, 使之产生最高的效率, 这是一种纯粹的理想的适度规模。但现实中由于权力介入往往容易转化为政府的适度规模, 其大规模的发展必须考虑社会政治风险的存在。农民的适度规模, 是一种非常灵活的适度规模, 有可能只有0.033公顷 (半亩) 左右的口粮田, 还有可能是6.67公顷 (100亩) 以上的种植规模。这对农民来说是适合的, 但对国家来说未必“增产、增效”, 特别是小规模经营更多是一种对土地资源的低效率应用, 是劳动密集型的适度规模, 因此, 其发展很难持续。村集体和政府都有动力促进规模化发展。对村集体来说, 作为把控土地流转方向的最基本单位, 往往倾向于规模化以降低与小农的谈判成本。对政府来说, 自20世纪80年代以来就提出要发展适度规模, 但对于适度规模的具体范围允许地方政府做出解读, 这种适度规模因此得到了更多的政策资源, 是一种政策密集型和资本密集型的适度规模。如果过度发展这种适度规模, 势必造成土地资源过度集中于某些资本性质比较突出的地方。
可见农业的、村集体的、政府的适度规模基本都导向了规模化, 农民的适度规模比较灵活。这里至少存在两个问题难以把控:第一, 每种适度规模都希望按照自己的逻辑发展, 但都存在弊端难以解决。农业的适度规模过于纯粹、农民适度规模过于灵活从而难以持续性、村集体和地方政府对大规模的过于着迷以及中央政府的模糊性同时并存。第二, 即使各个主体的适度规模方向明确, 在推动中其具体的度也很难把握。因为在推动中总是掺杂了多种因素, 不足1公顷与数百公顷同时存在, 也许已经偏离了“适度”的轨道。这四种逻辑形成的张力是否可以指向一种理想类型。
问题是, “适度”按照其词义的理解为适当, 可是适当本身就是模糊的, 不像经济学那么精确。它包含最容易接受、恰当的意思, 应该是一个“最优”的范围。在农民专业合作社、农业企业的发展受到质疑后, 理想的适度规模是否应该抛却政策制定的求大求全的框架, 而真正回归到以家庭劳动力为主的家庭经营范围内的规模经营。其结合了四种主体的逻辑, 应该是最具有生命力的一种理想类型。这样理想的适度规模起码应该具备两个条件:第一, 能够实现规模经济, 那一定不是小农经济能够实现的。规模经济可以使农民能够“增收”, 使集体能够降低治理成本, 使农业可以“增产、增效”。第二必须在宪法规定的家庭基本经营制度的框架下, 那么以家庭为生产经营单位的农业规模不应过大, 必然不能大到可以引发社会政治风险的地步。既能够增加农民收入又与当前宪法相吻合, 这恐怕是政府和农民所期待的, 也是最具有发展的持续性的。那么这两点基本奠定了适度规模的理想类型:在家庭范围内的规模经济, 这种形式是否就是现在国家提倡发展的家庭农场呢?但如何确定和推动这种适度规模的理想类型, 需要进一步的研究。
作者：程秋萍
来源：中国农业大学学报(社会科学版)2017年01期