类 型：金融扶贫
关键词：小额信贷；金融减贫；“洛南模式”
摘要
改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，先后出台了《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等指导性文件，制定了产业扶贫和金融扶贫等政策，陕西省洛南县作为国家扶贫开发重点贫困县，所推行的小额*款贷**到户政策被称为“洛南小额*款贷**模式”，在“洛南模式”中，采取以贫困户为对象，扶贫*款贷**资金直接到户，实行小额*款贷**，不抵押、不*款贷**、不担保，妇女为主、小组联保、中心会议、整贷零还、按周期还款原则。同时积极探索金融减贫政策，引入商业性金融机构和引导民间资本合法利用金融工具推进减贫工作，开创洛南县减贫工作新领域，实现金融资本与政府主导的减贫工作良性互补。 *款贷**到户，整贷零还等措施有效的保障了资金的利用及回收，金融减贫与小额信贷政策使得“洛南模式”开创的*款贷**到户，金融进村的良好扶贫开发局面，小额扶贫政策使得该县的农村贫困人口大幅减少，对于该县县域经济的发展，城乡一体化建设具有重要推动作用，形成了一个由政府、农户、金融机构、市场筑构的良性生态圈。由此，“洛南模式”被称为我国诸多扶贫到户模式中最有效的一种，尤其是其在整贷零还、按周期还款原则及引导对于我国扶贫开发具有重要的推广价值，同时也在国际减贫工作中具有一定的借鉴意义。
背景
陕西省洛南县地处黄河流域，该县1993年被列为国家“八七”扶贫攻坚重点县，该县的小额信贷扶贫到户工作始于1996年，属于政府政策主导型。该县政府一直以来对小额信贷工作十分重视，该项政策在洛南县扶贫攻坚阶段，对解决贫困户温饱问题，减缓贫困，促进地方经济发展中起到重要作用。小额信贷通过提供存款、信用和保险工具使得贫困人群可以获得相应的金融服务，增强 贫困人口对风险的抵御能力，进行更加稳定的消费，更加有效的管理风险，进行微小企业经 营并增加自身的盈利能力，增加收入，提高生活质量，从该县实施小额信贷的过程和效果来看，小额信贷的实施和推广，为该县广大农村地区的农业经济发展输入了大量的资金，缓解农业资金 紧张的矛盾，农业生产结构的调整有了强有力的资金支撑，构建了农户、市场、政府、金融四位一体的扶贫开发生态圈，该模式在国内具有较高的推广价值。
洛南县的贫困人口所占比重较大，扶贫开发任务艰巨。基于地理气候及人文交通等因素影响，其贫困主要特点表现为以下5个方面： 第一，贫困面大，收人低，贫困农户生活困难，贫困农户缺乏基本的就业技能；第二，区位条件差，基础设施建设滞后，该县山区面积较大，山区群众出行困；第三，该县自然灾害频繁，导致农村地区返贫率高；第四，资金缺口大，医疗、教育严重滞后，进一步加大了脱贫致富的难度；第五，该县农村地区的基础普遍较差，经济底子薄，发展速度较慢，增收困难。
针对这些问题，洛南县于1996年借鉴孟加拉“乡村银行”模式，积极探索小额到户政策，寻求符合该县农村实际情况，大胆实践，勇于创新，探索出了由洛南县扶贫开发办（社）统一在该县农业银行把资金承贷后，再按项目直接投放到贫困户，即“统贷统还”，开创了小额信贷扶贫到户和金融减贫的新路子。
洛南县政府扶贫开发部门根据近几年扶贫开发工作的进展情况，对全县所有贫困农户家庭进行调查摸底，逐村、逐户、逐项目进行审核，按照收入确定贫困群众户数和人数，然后对贫困户的家庭基本情况进行网上录入，实施动态管理，为适时调整和改进扶贫方略和措施提供第一手资料。据该县2006年统计资料，目前洛南县共有贫困群众101964人，其中低收入家庭61973人，未解决温饱家庭39791人。在摸清底子的基础上，洛南县扶贫开发部门将资金向扶贫开发重点村倾斜，仅2006上半年全县新建和续建重点村63个，共投入建设资金672万元，累计改造农田1100亩，修路157公里，修建饮水工程15处，改造农电线网33公里，建小学11所，使重点村的基本生产生活条件大为改观。对自然条件恶劣、居住分散的162户贫困户，通过科学规划、集中安置实施移民搬迁，目前有60户241人的新房主体工程已经落成，通过检查验收和建档及时兑付移民建房补助款80万元。为了解决贫困群众自身发展的问题，他们围绕“提高贫困群众素质，发展和培育主导产业”的原则，通过放映科教电影、专家讲课等形式，积极开展农村实用技术培训，在景村明星、石门桥河、三要北司和新农村建设示范点现场培训5000人次；对120名农村贫困家庭初、高中毕业子女进行了劳务输出专业技能培训。积极协调配合农行安排小额信贷扶贫资金1000万元，解决贫困户发展产业的资金困难，加大信贷扶贫力度。通过召开省直单位2006年驻洛扶贫座谈会，争取扶贫项目20个，落实扶贫资金64万多元，实现了社会扶贫工作的新突破，使全县的扶贫开发工作走上了科学化发展轨道。
根据洛南县政府文件显示，2013年以来，洛南县进一步创新小额信贷及金融扶贫模式，洛南县信用联社以打造优质服务品牌为抓手，以提升服务县域经济科学发展水平，提升服务农民群众创业致富水平为目标，创新服务机制，改革服务模式，在强化为农服务职能上取得历史性突破。2012年底，存款余额和支农*款贷**余额均占洛南县金融机构相应业务额的首位。分级设立了“农户*款贷**营销中心”、“个体工商户*款贷**营销中心”、“中小企业*款贷**营销中心”，实施了“信贷服务进村入社区工程”、“富民惠农金融创新工程”、“阳光信贷工程”。着力抓好农户小额信贷，*款贷**余额达6.51亿元，个体工商户*款贷**余额达2.15亿元，专业合作社*款贷**余额达0.48亿元，中小企业*款贷**余额达1.21亿元。同时，加大了“十大重点项目”*款贷**投放，包括支持农民工返乡创业*款贷**、贫困学生就学*款贷**、科技开发*款贷**、农业产业化*款贷**、居民消费*款贷**和设施农业等为农服务，*款贷**余额达2.32亿元。大力支持畜、桑、果、烟、薯五大特色产业*款贷**，*款贷**余额达3.66亿元。积极支持下岗失业人员、农民工、团员青年等创业*款贷**，*款贷**余额达1.35亿元。大力支持移民搬迁、整村推进的新农村建设工程*款贷**，共投放0.87亿元。据悉，该县将进一步利用农村商业银行等金融机构，在小额信贷到户政策方面继续加大投入，使贫困农户更多更好的脱贫致富。
项目实施
1. 政策与管理工具
政策一：小额信贷到户
洛南县的小额信贷到户政策分为两个阶段：第一个阶段，从1996年到2000年为小额信贷的发展的第一阶段，即小额信贷项目的扩展阶段。这一阶段国家财政资金和扶贫贴息资金被引入小额信贷运作中。该阶段中，在较大范围内推广政府主导型小额信贷项目，政府从资金、人力、组织等方面给与小额信贷项目支持和推动。第二个阶段，是全面推广金融机构加入阶段，从2000年至今。主要是农村信用合作，后续有中国邮政储银行和中国农业银行等相关银行的加入。该阶段为大力开展小额信贷的阶段。它是以农村信用社存款和中央银行再*款贷**为资金来源，在地方政府的配合下，开展的农户小额信用*款贷**和联保*款贷**。在国家政策和地方金融机构的支持下，洛南县小额信贷扶贫项目不断扩展，小额信贷规模不断扩大，受益人口不断增多。小额信贷到户历经了10余年的发展，不论是纵向还是横向上都取得了一定的成就。
政策二：金融减贫
洛南县根据当地的实际情况，除了以政府主导的小额信贷扶贫政策来减少贫困人口外，还从金融政策角度出发，利用金融机构及其工具，促进农村的减贫工作的开展。从2000年以后来看，该县采取的金融减贫政策主要是要根据不同地区的贫困程度，合理选择不同类型的金融机构参与扶贫开发过程，区分政策性金融、开发性金融和商业性金融的作用范围，在有序、有效、平稳的原则下推动金融体制改革。具体是有限度的开放商业性的金融机构参与和民间信贷公司的合法化，目前该县主要有中国邮政储银行和中国农业银行等正规的商业银行参与农村金融减贫项目，同时允许民间的信贷公司进入金融减贫领域。
2. 洛南县扶贫开发政策与管理过程
洛南县扶贫网络结构图
洛南县小额信贷资金运行模式
3. 洛南县扶贫开发政策与管理内容
洛南县近年来一直积极实施小额信贷到户和金融减贫政策，不断探索新的扶贫减措施，并取得一定成效，小额信贷到户主要做法如下：
第一，坚持三步走战略：先动员宣传，做好该县贫困户的基本情况调查工作；然后根据实际情况确定扶贫困难对象，并公布扶贫项目；最后确定小额信贷到户的相关制度，完善监督机制。
第二，开好三个会：开好干部会，统一思想；开好贫困户会，讲明政策，积极动员，有效指导；开好群众会，动员群众监督，做到公开透明。
第三，做好贫困户审查机制，通过村民小组审核推荐，村委会二审筛选，乡镇政府确定名单方案，确保每一户实际困难户都能得到扶持。
第四，做好*款贷**落实工作，确定*款贷**责任人，以实现*款贷**资金的正常回收；跟踪*款贷**落实项目，确保*款贷**效益的实现。
第五，落实小额*款贷**的机制：即整贷零还、五户联保、中心会议模式，该机制考虑到小额*款贷**的性质是扶贫，特点是小额*款贷**，对象是困难农户，方式是*款贷**到户，因此实行整贷零还政策，充分考虑*款贷**农户实际情况，分批还款，同时自愿联保，相互监督。
第六，做好项目的服务工作，小额*款贷**到户政策并不仅仅只是发放*款贷**资金到困难农户手上，政策制定和执行部门还要在项目上马前，执行中，落实后三个不同阶段持续跟进，做好相关农户的服务工作。
第七，调动各级资源，确保小额信贷到户政策的有效实施，即坚持*党**政一条线，从县到乡、从乡到村、从村到组、层层监督落实，每一级都有相应的责任，做好宣传动员工作，确保小额信贷资金的到位。
第八，加强小额信贷相关人员的教育活动，有针对性的的开展思想教育活动和法制教育活动，确保小额信贷到户政策能够依法依制度的被有效执行。
洛南县为创业青年发放*款贷**资金
基于该县具体情况，洛南县近年来主要采取了一些针对性的扶贫开发措施，利用该县已有的扶贫开发政策，给予相应的配套资源，确保该县扶贫开发政策取得成效，其基本措施如下：
首先，洛南县把加快农业产业化经营作为推进农业产业结构调整、增加农民收入的重要途径，扩基地、建园区，抓龙头、育品牌，强基础、兴产业，持续推进农业强优，促进农民持续增收，推动农村经济上台阶，在全县范围内推行“农户+合作社”的形式，将农户和农产品推向市场，利用合作社的集团协作优势，将分散的农合集中起来，使广大农户有市场的弱势群体逐步变为具有话语权的优势群体，实现更多的贫困户抱团脱贫。
其次，洛南县政府着手抓好新型经营主体培育。坚持“引导、鼓励、扶持、服务”原则，加快土地流转，培育专业大户、家庭农场、专业合作社和龙头企业等新型农业经营主体，推动农业转型升级，该县计划力争2014年7月底前东江公司50万头生态猪养殖和光伏农业园区项目动工建设，做好保安北湾市级现代农业园区创建工作，年内建成华阳省级和华塬、食药用菌2个市级现代农业园区。核桃深加工二期项目8月底建成投产，农业局、林业局负责解决好成华、天玉、九州公司原料供应问题。抓好长胜、鑫康、永皓、*安泰**等4家市级农业龙头企业培育工作。引导支持68个示范合作社提高生产经营水平，争创2个国家级示范社、3个省级百强社、5个市级示范社，新发展家庭农场968个。充分发挥县职中、县农民科技教育中心、镇文化技术学校和县、镇农民远程教育阵地的作用，加大新型职业农民培育力度，重点培养新型农业经营主体急需的生产、经营和管理能人。
最后，为实现减贫目标，该县抓好基础设施建设。洛南县政府计划解决偏远山区6500人和镇村移民点4万人的饮水困难问题。年内完成农田重点县、县河上游堤防工程和桐树沟等4座水库的除险加固任务。有序推进土地整理和复垦，实施好增减挂钩项目，新增耕地1520亩。石高路、田后路改建后将于2014年10月底建成通车。
洛南县金融减贫进农场
成效
近年来，洛南县始终坚持以扶贫开发重点村建设为主体，以产业开发和劳动力转移技能培训为两冀，不断加大基础设施、产业基地和致富能力三大建设力度，逐步完善了“贫困人口监测，项目整合，工作激励和资金管理”四个机制，全力实施“重点村建设、移民搬迁、信贷扶贫、科技扶贫、社会扶贫”五大工程，扶贫开发有条不紊的推进，在已有的较为成熟的小额信贷到户政策的影响下，该县扶贫攻坚成就显著。
1. 农村贫困状况显著改善
实施新的小额信贷到户政策，同时结合洛南县出台的相关扶贫配套措施，做到精准扶贫，使得该县农村贫困人口由2005年的 15.6万人减少到5.08万人(按2005年之前标准)，年均减少贫困人口20000人，返贫率控制在5%以内。贫困人口人均纯收入由2005年的800元增加到2010年底的1600元，年均增收160元，全县贫困人口整体越过温饱线.贫困人口生活状况有效缓解。
2. 贫困地区基础设施有效提升
洛南县为提升扶贫开发配套服务措施，在贫困村新修村组公路 1500公里，新增有效灌溉面积9085亩，新增经济作物面积 18000亩，新增经济林果面积37000亩.新增农业设施面积8万多亩，埋设饮水管650千米，打窖、池、井25000立方米，行政村通路率达100%，农电入户率达99%，广播、电视覆盖率达95%，电话通村率达 100%，“五通”设施显著改善，农业基础地位全面巩固。
3. 贫困地区产业化显现
洛南县投放扶贫信贷资金1亿余元，扶持种植中药材6.19万亩，栽植良种核桃42万株，蚕桑建园6.19万亩，猪、牛饲养量达到52.2万头和12.1万头，种植烤烟6.5万亩，输出劳务10.4万人，主导产业发展势头强劲。建立了扶贫龙头企业项目库，已上报批准项目7个，批准龙头企业*款贷**7900万，扶贫龙头企业建设初具规模，未来在贫困地区形成产业化集聚效果，充分利用地区各种资源进行建设，加速脱贫致富步伐。
4. 贫困地区人口素质不断提升
洛南县积极按照“扶贫扶志并重，治穷治愚并举，受鱼授渔兼得”的思路，开展多形式和多层次的农民职业教育和技能培训;大力实施以劳动力技能转移“雨露计划”培训为主要内容的贫困人口培训转移工作，积极开展农民全员培训，组建农村“三农”学校，送科技下乡，提高农民科学种田和科学生产水平。着力加强社会主义思想道德建设，努力培育有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义新型农民。藉此来提升贫困地区贫困户的劳动技能，增强他们的生存和发展能力，有效减少返贫现象的发生。
经验与启示
1. 建立制度化的农户信用*款贷**机制
目前，依托农村信用社为主体的小额信贷到户体系缺乏相关制度化的执行，*款贷**的发放和回收存在诸多随意性和规范性，要增强该方面机制，必须建立制度化的体系，同时加大对农户的教育培训。主要从以下几方面着手：
一是，增强农村*款贷**农户的金融法律意识；二是，建立农村个人信用档案，增强农户的现代信用理念，降低小额信贷的信用风险； 三是，要加强对相关农户的专业技能培训、创业帮助和投资指导。国际小额信贷成功经验表明，对农户借贷者的培训和指导是小额信贷成功的关键所在；四是，制定特别扶贫救济项目，扶助较贫困和最贫困农户。对于丧失劳动能力无法获得小额信贷的最贫困农户，政府必须承担起责任。
2. 拓宽金融减贫渠道
目前，由于现实环境因素制约，农村地区的小额信贷业务主要依托农村信用社，其他的金融机构介入层次较低，涉足领域较窄，不能够有效的支撑农村小额信贷市场的发展。鉴于此，应鼓励民间金融的发展，促进小额信贷市场的合理竞争。民间金融的蓬勃发展不仅活跃了农村金融市场，补充了正规金融机构的空白，而且有利于建立多元化的农村金融市场;
3. 政府角色的精确定位
应该明确政府在小额信贷和金融减贫方面的责任，需要准确定位政府角色：
第一，要减少政府行政干预。小额信贷业务应是一种市场行为，政府应该减少直接干预。首先政府应放开对农村金融市场利率的管制，为金融机构的自主定价能力腾挪更大的空间。其次，降低农村金融市场的进入门槛，积极引导多种资金进入农村金融市场，尤其要积极支持和鼓励民间金融的发展，赋予民间金融宽松的政策和制度环境，同时赋予民间金融合法地位，给予其法律上的保障和监督。
第二，要增强政府服务职能。小额*款贷**到户和金融减贫措施的缺乏和不规范是此类扶贫的重要制约因素。因此，一方面，对于小额信贷市场发展所需要的一些政策制度环境，政府必须加快建设，如配套完善的农业保险制度和农户小额信贷风险保障机制来抵抗自然灾害和市场风险对农业的影响；同时要积极创造良好的环境，引导更多优良的资源流向农村，比如教育、人才、金融等。另一方面，政府在减少对农村金融市场的直接干预时，要加强对农村金融市场的背后监管，避免遭受金融风险的损害。
注：本文摘选自“南南合作减贫案例库”，本案例入选“首届全球减贫案例征集活动获奖案例”。（http://south.iprcc.org/#/casestudies/caseDetailsid=377&fid=230）
