【裁判要旨】《行政处罚法》第三十八条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《环境行政处罚办法》第五十二条规定：“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录”。本案中，案涉行政处罚的罚款金额达50万元，属于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚范畴，但绵阳市生态环境局提交的证据中，无其行政机关负责人集体讨论或审议的记录，故应视为其程序违法。
四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）川07行终132号
上诉人（原审被告）绵阳市生态环境局。
被上诉人（原审原告）宏鑫金属处理厂。
上诉人绵阳市生态环境局因与被上诉人宏鑫金属处理厂环境保护行政管理行政处罚一案，不服四川省绵阳市涪城区人民法院（2019）川0703行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月21日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2019年4月9日，被告绵阳市生态环境局工作人员对原告处进行现场检查，由市环境监测站工作人员对原告生产废水排口进行了采样监测。《监测报告》的监测结果显示原告生产废水排口排放的总氮浓度值为79.8mg/L,总铜浓度值为1.03mg/L,被告认为该排放浓度值均超过《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）表4-2新建企业水污染物排放浓度限值。被告绵阳市生态环境局于2019年4月19日作出绵环责改字【2019】8号《责令停止违法行为决定书》，责令原告立即停止超标排放废水污染物的行为,于2019年5月7日作出绵环责限字【2019】8号《责令限制生产决定书》责令原告采取限制生产，减少30%产能的措施。2019年8月2日组织了听证会，听取了原告的陈述和申辩。2019年8月22日作出绵环罚字【2019】8号《行政处罚决定书》，对原告处罚款500000.00元。原告不服，向法院提起诉讼，请求：1、依法撤销绵环罚字【2019】8号《行政处罚决定书》；2诉讼费由被告承担。
另查明，宏鑫金属处理厂的经营范围为金属表面处理，机床辅具加工。2016年8月3日取得《城市排水许可证》；2017年12月21日取得《排污许可证》，至案发时原告总铜排放许可浓度为0.5mg/L。2015年7月31日绵阳市环境保护局的绵环审批【2015】302号《绵阳市环境保护局关于宏鑫金属处理厂年处理2万吨金属生产线迁建项目产量调整方案环境影响补充报告的批复》第一条第二项表述为：“严格落实生产废水治理措施，确保排放的生产废水中污染物浓度（六价铬除外）应达到《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）表2标准和《污水排入城镇下水道水质标准》（CJ343-2010）表1中B等级标准……”。
原告厂区位于绵阳市经开区长虹配套产业园，其排放的生产废水通过城市管网排入绵阳市三江汇泽城市污水净化有公司的塘汛城市生活污水处理厂。该厂于2018年底完成相关提标改造，并于2019年1月1日正式进入试运行。案发时已具备处理本案原告排放浓度值的能力。但案发时原告未与绵阳市三江汇泽城市污水净化有公司按照该处理能力商定或执行相关标准。2019年9月30日，绵阳市三江汇泽城市污水净化有公司致函原告：“除一类重金属以外的污染物严格按照《污水综合排放标准》（GB8987-1996）三级标准限值排放”。三级标准限值中总铜排放浓度限值为2.0mg/L，总氨氮没有浓度限值。此期间未监测到塘汛城市生活污水处理厂因进水排污超标或其他原因导致该厂排污超标的情形。
另查明，《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）的适用范围内容有：“……本标准规定的水污染排放控制要求适用于企业向环境水体的排放行为。企业向设置污水处理厂的城镇排水系统排放废水时，其他污染物的排放控制要求由企业与城镇污水处理厂根据其污水处理能力商定或执行相关标准，并报当地环境保护主管部门备案；城镇污水处理厂应保证排放污染物达到相关排放标准要求……”。
2019年1月1日实施的《国家水污染物排放标准制定技术导则》第6.8.7条水污染间接排放限值的确定第2）对于其他水污染物，如果排向城镇污水集中处理设施，应根据行业污水特征、污染防治技术水平及城镇污水集中处理设施工艺确定间接排放限值，原则上其间接排放限制不宽于GB8978规定的相应间接排放限值，但对于可生化性较好的农副食品加工工业等污水，可执行协商限值。
原告在2019年4月19日出具的《环保整改报告》中，对铜离子超标的原因表述为“……导致生产原水中铜离子含量增加，超出了原有工艺处理能力……”整改方案中的第1条：“……改进处理工艺，在原有的处理工艺基础上再紧急增加专用捕铜剂投药通道……”。该《环保整改报告》原告确认本次超标排污的原因是处理工艺存在问题。
原审法院认为，被告绵阳市生态环境局作为环境保护主管部门，依法具有对环境违法行为进行查处的法定职责。本案处罚的事实是被告监测认定原告生产废水排口的总氮和总铜浓度值均超过《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）表4-2新建企业水污染物排放浓度限值。关于原告的总铜排放是否适用《电镀污染物排放标准》问题，首先，《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）规定的水污染排放控制要求适用于企业向环境水体的排放行为，本案的排放行为是通过城市管网排入城镇污水集中处理设施，属水污染物间接排放的情形，不是向环境水体直接排放。其次，《电镀污染物排放标准》对企业向设置污水处理厂的城镇排水系统排放废水作了明确的规定，即“有毒污染物总铬、六价铬、总镍、总镉、总银、总铅、总汞在本标准规定的监控位置执行相关的排放值；其他污染物（包括本案的总铜）的排放控制要求由企业与城镇污水处理厂根据其污水处理能力商定或执行相关标准，并报当地环境保护主管部门备案；城镇污水处理厂应保证排放污染物达到相关排放标准要求。”该规定并没有对间接排放情况下的“其他污染物”包括本案的总铜的排放值直接作出要求，而是采取由企业与城镇污水处理厂根据其污水处理能力商定或执行相关标准，这与2019年1月1日实施的《国家水污染物排放标准制定技术导则》中对水污染间接排放限值的确定的要求相一致。对于原告没有与城镇污水处理厂根据其污水处理能力商定或执行相关标准，并报当地环境保护主管部门备案的行为如何处罚，相关的法律法规并没有作出直接的规定，本案直接适用企业向环境水体排放总铜的排放标准进行处罚，确有不当。环境行政执法应当坚持处罚法定的原则，并遵循处罚与教育相结合，合理进行处罚。
应当指出，虽塘汛城市生活污水处理厂在2019年1月1日已经具备按照《污水综合排放标准》（GB8987-1996）三级标准限值中总铜排放浓度限值为2.0mg/L的处理能力,但原告案发时在没有与绵阳市三江汇泽城市污水净化有公司按照塘汛城市生活污水处理厂的实际处理能力商定或执行相关标准的情况下向污水集中处理设施排放工业废水这是客观存在的事实。从原告出具的《环保整改报告》中反映出，原告的行为存在有向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的行为。
综上，本案被告作出的绵环罚字【2019】8号《行政处罚决定书》的程序适当，但直接适用《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）中企业向环境水体排放总铜的标准认定原告总铜排放超标确有不当，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：撤销被告绵阳市生态环境局作出的绵环罚字【2019】8号《行政处罚决定书》。本案应征收案件受理50元，由被告绵阳市生态环境局承担。
宣判后，绵阳市生态环境局不服，上诉至本院，其上诉认为：一、原判决认为原审原告是间接排污，不应当适用《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）表4-2中总铜的排放标准这一认定不适当，不符合客观事实。1.根据《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）的规定，企业向设置污水处理厂的城镇排水系统排放废水时，其他污染物的排放控制要求由企业与城镇污水处理厂根据其污水处理能力商定或执行相关标准，并报当地环境保护主管部门备案。本案中，宏鑫金属处理厂未与城镇污水处理厂达成协议，且根据2019年1月1日实施的《国家水污染物排放标准制定技术导则》中确定的适用范围，行政机关在本案中的处罚标准选择“相关标准”中的行业标准，即电镀行业标准，是适当的。2.宏鑫金属处理厂未与镇污水处理厂达成协议，则污水处理厂不会针对性地对含铜废水中的铜增加处理工艺，而含铜废水直接进入污水处理厂后与其他废水混合被稀释后，排放进入了外环境，且在此情形下，污水处理厂最终污水出口无法被检测出总铜超标，故未达成协议也不按照（GB21900-2008）表4-2标准排放，就会导致重金属的相关污染物毫无障碍地进入外环境，造成不可逆的严重污染。3.无论企业选择与城镇污水处理厂根据其污水处理能力商定还是执行相关标准，都应当报当地环境保护主管部门备案，这里的备案就是行政许可，在环境行政管理中以发放排污许可证的方式审批备案。本案中，宏鑫金属处理厂在案发时，由原绵阳市环境保护局颁发的总排口总铜的许可浓度为0.5mg/L。二、关于排污许可证的性质及该企业排污许可证中总铜的标准规定情况。1.《中华人民共和国水污染防治法》规定了排污许可证的法律地位及效力，企业根据国家的法律规定，依法取得排污许可证后，具有了按照排污许可证规定排放污染物的权利和遵守排污许可证规定的义务。2.原绵阳市环境保护局于2017年12月10日对宏鑫金属处理厂首次颁发了排污许可证，后经该厂申请，绵阳市生态环境局先后于2018年5月、2019年7月、2019年10月对其排污许可证进行了变更，由于许可证办理系统原因，历次变更后，《排污许可证》编号、有效期及核发日期，仍然为首次领证的信息，故绵阳市生态环境局作为生态环境行政主管部门依法履行排放污染物的监督管理职责，按照法律规定的程序和标准颁发排污许可证，并按照排污许可证规定的标准执行，是完全正确和适当的。三、原审判决书的其他错误。1.原判认为，“对于原告没有与城镇污水处理厂根据其污水处理能力商定后执行相关标准，并报当地环境保护主管部门备案的行为如何处罚，相关法律没有规定”，这一说法错误。我国国家标准和处罚是分开的，《中华人民共和国水污染防治法》中规定了详细的处罚，且《中华人民共和国环境保护法》也规定了排污企业应当承担污染防治主体责任，故并非没有法律规定。本案中，宏鑫金属处理厂从2017年申领排污许可证以来，就是按照《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）规定，主动申请适用（GB21900-2008）表4-2中总铜的排放标准，并得到我局的许可，发放了排污许可证。故原判认定事实不清，混乱标准适用和处罚规定。2.原判认定，宏鑫金属处理厂“案发时在没有与绵阳市三江汇泽城市污水净化有公司按照塘汛城市生活污水处理厂的实际处理能力商定或执行相关标准的情况下向污水集中处理设施排放工业废水这是客观存在的事实”，又在判决书的结论中说适用该标准不当是自相矛盾的。既然存在不按照“商定或执行相关标准”的违法事实，那么行政处罚就是正确的。3.原判阐述“从原告出具的《环保整改报告》中反映出，原告的行为存在有向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的行为”，绵阳市生态环境局不能据此作出对该企业的行政处罚。案发时，塘汛污水处理厂已具备处理工业废水的能力，只是双方未达成关于含铜废水有偿待处理协议，也就未到环境主管部门备案执行标准。四、原判决否定绵阳生态环境局的该类行政权力的行使，致使环境行政管理出现漏洞，潜在环境风险巨增。电镀行业在中西部地区规模小，行业管理部规范，但由于污染物涉及重金属，存在环境风险很大。在生态环境系统中，全省乃至全国对总铬等7类重金属意外的其他重金属污染物都是按照协议排污标准后电镀行业标准执行。原判否定了本案涉及的行政处罚决定，意味着绵阳市辖区这一类超标案件都不能依据这个标准处罚，那么整个辖区内的重金属污染就处于无法管控状态。这是事关全市乃至更大范围的水、土安全和人民身体健康**命安全的大事，是当前法律及形势政策所不允许的。五、原判决是对排污许可证效力的否定。排污许可证有国家统一的管理系统，面向全国公开。全国的同类企业使用的标准或具体企业排污标准及状况在网上均可查阅，具有公信力。六、本案的核心焦点是法律适用问题。根据一审可以肯定的是，案发时被上诉人未与污水处理厂根据其污水处理能力商定标准，那么，在未商定的情况下如何“执行相关标准”？可以肯定的是需要有排放控制限制，因为，如果按照一审判决的理解推理，没有商定后执行相关标准的规定，那么可以任意排放，这显然与法律法规的规定不相符。结合全案来看，毫无疑问“相关标准”就是“排污许可证”载明的执行标准，本案的《排污许可证》载明的截止案发时的总铜的排放标准是0.5mg/L，故根据《水污染防治法》21条、《环境保护法》45条、《排污许可管理办法》（试行）等规定，被上诉人未严格落实许可管理，理应承担相应的法律责任。综上，本案涉及的具体行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原判认定事实不清，适用标准不当，撤销行政机关的处罚决定不当，故请求判令：撤销原判决，依法改判，维持行政机关的行政处罚决定。
被上诉人宏鑫金属处理厂辩称：宏鑫金属处理厂在上诉期内，未提出上诉，是因为一审判决结果是公平的，符合法律规定。一、一审判决书及上诉人上诉状均对该案关键性问题进行了回避，即：涉案被检测水样的提取、保管、检测等应当阐述而未阐述。1.检测报告不是水样本身，而是表象，反映水样的检测报告必须客观科学。上诉人应当在初次检测结果出来后，依法告知宏鑫金属处理厂并充分保障其提出对案涉水样重新检测之权利。2.涉案水样必须客观存在，这是法治的基本要求。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定“……在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内作出处理决定，在此期间当事人或有关人员不得销毁或转移证据……”，据此，本案中，上诉人未对水样依法保存和保全，应视为上诉人没有行政处罚的事实依据。二、一审法院的认定正确。1.上诉人称“本案中宏鑫金属处理厂未与城镇污水处理厂达成协议，污水处理厂就不会针对性的对含铜废水中的铜（‘相关污染物’）增加相应处理工艺，而含铜废水进入污水处理厂后与其他废水混合被稀释后，排入了外环境……”，那么，上诉人这一认定如果是正确的，那么必然推出污水处理厂违法且上诉人失之监督。事实上，这一论述还犯了严重错误：非法要求排污者按标准向城市下水道排污时与污水处理厂进行协商。2.上诉人称“备案就是行政许可”。被上诉人认为，将已经做了或正在做的报备行政机关，叫备案；经批准后才能行之则叫行政许可。两者不可混淆。3.根据《电镀污染物排放标准》的规定、被上诉人持有的绵阳市住房和城乡建设局颁发的城市排水许可证及上诉人的《绵阳市环境保护局关于宏鑫金属处理厂处理2万吨金属生产线迁建项目产量调整方案环境影响补充报告的批复》，被上诉人在依据上诉人指令向城市下水管排放总铜含量符合标准的废水，不应当再受到行政处罚。三、上诉人认为“关于排污许可证的性质及该企业许可中总铜的标准规定情况”，该论述与本案无关。但需特别指出的是，根据上诉人【2015】302号批复，法律性质应当认定为通过行政许可的方式更改了原排污许可证的总铜排放限值。四、关于上诉书的其他错误。1.上诉人论述的错误所在是将判决书所写标准换成了《电镀污染物排放标准》，判决称“对原告没有与城镇污水处理厂根据其污水处理能力商定或执行相关标准……”之相关标准，是指向城市下水道管网排污的CJ343-2010号《污水排入城市下水道水质标准》。还需特别指出的是：当且仅当排污者向城市下水道管网超CJ343-2010标准排放时，才需与污水处理厂协商。2.依法行政是全面依法治国的核心，错误的行政行为不应当受人民法院保护。3.排污许可证效力不能否定，一审法院并未否认排污许可证的效力，上诉人认为“原判决是对排污许可证效力的否定”，该论述是错误的。五、行政处罚依据的标准适用不得当。铜的排放国家只有2个标准。1.≦0.5，环境自然水体排放。2.≦2.0向城镇管网排放。被上诉人至今严格按照相关部门规定，将经处理后的污水排入城镇管网，理应适用铜的排放≦2.0的国家标准。因此，被上诉人未违法排污。六、关于上诉人给被上诉人的新排污许可证上面的铜已经更改为2.0mg/L的问题，上诉人依法更改了被上诉人铜排放标准为≦2.0，且起始时间覆盖了从被上诉人最开始收到排污许可证2017年，这种行为本身就是上诉人一种行政纠错行为。七、关于塘汛污水处理厂的处理铜≦2.0的能力，污水处理厂处理铜≦2.0是国家建污水处理厂的最低要求。如果连这都无法处理，如何执行国家对城镇排污处理的要求。综上，被上诉人既无违法排污的事实，上诉人又无处罚的依据（检测水样标本），一审判决适用法律正确，已依法作出了公正判决，应依法驳回上诉人的上诉请求。
上诉人、被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。
二审审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。
另查明：案涉《监测报告》载明：“4、监测结果评价标准根据绵阳市生态环境局下发的排污许可证，宏鑫金属处理厂生产废水排口化学需氧量、氨氮执行《污水排入城镇下水道水质标准》（GB/T31962-2015），本次监测的生产废水排口其他项目及含镍废水调节池废水执行《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）。……《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008），见表4-2：表4-2新建企业水污染物排放浓度限值单位mg/L……总铜0.5……”。
本院认为,《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）规定：“企业向设置污水处理厂的城镇排水系统排放废水时，有毒污染物总铬、六价铬、总镍、总镉、总银、总铅、总汞在本标准规定的监控位置执行相应的排放限值；其他污染物的排放控制要求由企业与城镇污水处理厂根据其污水处理能力商定或执行相关标准，并报当地环境保护主管部门备案”,结合该规定，本案中被上诉人宏鑫金属处理厂案发时，总铜执行的“相关标准”应是何标准？首先，《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）标准表2中明确规定了总铜的排放浓度限值。其次，2019年1月1日实施的《国家水污染物排放标准制定技术导则》载明：“6.6适用范围的确定6.6.1原则上，行业型水污染物排放标准适用范围的设置应能覆盖行业内法律允许的各类排放源。6.6.2应按照不交叉执行的原则与其他相关标准进行有效衔接，凡无适用的行业型水污染排放标准的排放源，适用综合型水污染排放标准”。从该规定可知，凡无适用的行业型水污染排放标准的排放源，才适用综合型水污染排放标准，而《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）显属电镀行业应当适用的行业标准。第三，《中华人民共和国水污染防治法》第二十一条规定：“直接或间接向水体排放工业废水和医疗废水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可的具体办法由国务院规定。禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水”、《中华人民共和国环境保护法》第四十五条规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物”、《排污许可管理办法（试行）》第四条规定：“排污单位应当依法持有排污许可证，并按照排污许可证的规定排放污染物”。依照上述规定，被上诉人宏鑫金属处理厂案发时总铜应执行的“相关标准”，与排污许可证中许可的标准具有关联性。本案中，案涉《监测报告》载明“4、监测结果评价标准根据绵阳市生态环境局下发的排污许可证，宏鑫金属处理厂生产废水排口化学需氧量、氨氮执行《污水排入城镇下水道水质标准》（GB/T31962-2015），本次监测的生产废水排口其他项目及含镍废水调节池废水执行《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）。……《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008），见表4-2：表4-2新建企业水污染物排放浓度限值单位mg/L……总铜0.5……”，且宏鑫金属处理厂案发时的总铜排放许可浓度为0.5mg/L。综上，宏鑫金属处理厂案发时，总铜应当执行的标准应为《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）表2中的相关标准。因此，绵阳市生态环境局在行政处罚决定书中适用《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）并无不当。原判认为绵阳市生态环境局错误适用《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）的意见不当，本院予以指出。被上诉人宏鑫金属处理厂辩称，绵阳市环境保护局于2015年7月31日作出的绵环审批【2015】302号《绵阳市环境保护局关于宏鑫金属处理厂年处理2万吨金属生产线迁建项目产量调整方案环境影响补充报告的批复》，准许宏鑫金属处理厂总铜排放标准为2.0mg/L，但该批复载明的是宏鑫金属处理厂应“严格落实生产废水治理措施，确保排放的生产废水中污染物浓度（六价铬除外）应达到《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）表2标准和《污水排入城镇下水道水质标准》（CJ343-2010）表1中B等级标准……”，且案发时宏鑫金属处理厂被许可的总铜排放许可浓度为0.5mg/L，故对宏鑫金属处理厂的该答辩意见，本院不予采纳。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”，即行政诉讼二审应坚持全面审查原则。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《环境行政处罚办法》第五十二条规定：“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录”。本案中，案涉行政处罚的罚款金额达50万元，属于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚范畴，但绵阳市生态环境局提交的证据中，无其行政机关负责人集体讨论或审议的记录，故应视为其程序违法。 因此，绵阳市生态环境局对宏鑫金属处理厂作出的绵环罚字【2019】8号《行政处罚决定书》,程序违法，依法应予撤销。原判虽判决结果正确，但认定绵阳市生态环境局作出的绵环罚字【2019】8号《行政处罚决定书》程序适当的意见不当，本院予以指出。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”，及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条“原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人绵阳市生态环境局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马泽波
审 判 员 夏春梅
审 判 员 严皓月
二〇二〇年九月二十七日
法官助理 冯小娇
书 记 员 陈 莹