超大城市的社区治理：上海探索与实践

第七章　社区社会组织

社区社会组织是指立足城乡社区，以参与社区治理、服务社区群众为目的，依托社区资源提供专业化、社会化、差异化服务，依法登记成立的社会组织。具体到操作层面，社区社会组织一般有广义和狭义之分，狭义的社区社会组织专指社区居民发起成立、以社区居民为主体、在城乡社区开展各类活动的社会组织，广义的社区社会组织除狭义社区社会组织外还包括居民区*党**组织、居委会、业委会、群团组织、社区群众活动团队、社区志愿者组织、居民自组织及在社区开展各类服务活动的专业社会组织。由于居民区*党**组织、居委会、业委会等内容在本书皆有专题论述，根据上海社团管理的相关规定和具体实践，本章所论述的社区社会组织重点关注专业社会组织、社区群众活动团队和社区社会组织等三大类。

第一节　社区社会组织概况

新中国成立后，上海城市社区的主要功能由*党**政的“地区工作”所代替。改革开放以前，由于单位制度的主导性，大多数市民的生活重心在单位社会，虽在城市住宅区实行街居制，但所涉及市民多为“单位人”之外的职工家属、店员、小手工业者、自由职业者、商人及其他各阶层人士，当时的社区组织只有居民区*党**组织、居委会和群团组织，其主要职责是社会组织动员，工作对象以边缘群体为主，与今天所称的社区组织有显著区别。在这一阶段，以单一化、行政化为主要特征的社区运行模式和与计划经济体制相匹配的社会组织结构的功能体制，这曾是上海城市社会行之有效的管理模式，其历史功绩不可磨灭(1)。改革开放以后，随着市场经济的发展和社会主体的活跃，以社会团体和民办非企业单位为代表的民间组织进入飞速发展的新阶段。20世纪90年代中期以来，随着社区服务、社区建设的持续推进，以居委会选举、业委会成立等基层群众自治为导引，社区社会组织的数量和规模不断扩大，相应的社会影响力越来越大，已成为上海社区建设领域的标志性工作品牌之一。这些社区社会组织以社区为立足点，在基层*党**组织的领导下，以专门化分工满足社区居民的多元需求，通过文化娱乐、环境卫生、体育健身、扶贫帮困、联防治安等一系列社区活动，形成社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督机制，从而将社区打造成为一个社会生活共同体。

根据《上海公益数据（2018版）》的统计数据，截至2018年6月底，全市共有社区社会组织4936家，其中，社区生活服务类社会组织1757家，社区公益慈善类社会组织1729家，社区文体活动类社会组织967家，社区专业调处类社会组织483家(2)。需要指出的是，这一数据仅限于狭义的社区社会组织，即2015年市委创新社会治理加强基层建设“1+6”系列文件以来所重点推进的社区四类组织。与此同时，上海全市共有社会组织15716家，其中，社会团体4048家，民办非企业单位11220家，基金会448家，这些社会组织特别是民办非企业单位中除标记为社区社会组织外，还有一定比例属于扎根社区的专业型社会组织或作为保障的枢纽型社会组织和支持型社会组织。除此之外，到2015年底，全市街镇备案的社区群众活动团队总数达2.3万个(3)，这些备案社区团队中绝大多数属于社区居民自发成立的社区社会组织。

从全市范围来看，社区社会组织的发展大致可以划分为四个阶段：探索社会组织参与社区服务（1996—2001年）、社区民间组织和群众活动团队（2002—2008年）、社区公益招投标和社会组织孵化园（2009—2013年）、社区社会组织和社区基金会（2014年至今）。

第二节　探索社会组织参与社区服务

1996年，上海市委、市政府召开城市工作会议，在全市层面正式启动社区工作，基层*党**政的地区工作全面转向社区发展工作，这一转向对社区的组织变化和重新组织具有极大的推动作用(4)。事实上，早在20世纪80年代，上海已经开始推进社区服务工作，依托居委会为生活在单位体制之外的边缘群体提供了大量的社会服务和福利服务。到了90年代，这些社区服务和福利服务渐成体系，比如，为失业下岗人员服务的“再就业工程”，为老年人服务的“银发工程”、为残疾人服务的“扶助工程”、为家庭服务的“细胞工程”、为外来民工服务的“阳光工程”、为破损家庭和返沪知青子女服务的“温馨工程”等，为解释人员和问题青少年服务的“帮教工程”等。在这一阶段，这些显著的成绩绝大部分是依靠原来的组织力量共同努力取得的，除了相关职能部门的工作指导外，街道办事处、居委会和基层*党**组织在社区发展中发挥了领导核心作用，发挥群众团体和各种社团组织参与社区建设的积极性。以闸北区为例，区委提出了“八进社区”的决定，即“政治思想工作进社区，*党**课宣讲进社区，形势任务教育进社区，干部考核、民主评议进社区，干部培训、挂职锻炼进社区，行风评议、民主监督进社区，*战统**工作、老干部工作进社区以及工、青、妇工作进社区”(5)，依托社区推进*党**建工作重心下移，掀起了*党**和群团组织工作转向社区的高潮。在这一“社区转向”的过程中，*党**和政府特别是基层*党**政职能部门开展政事分开改革，将管理职能和办事职能适当分开，推动职能部门向基层社区适当放权，下沉了部分经费、人员等资源保障，也为各类社团组织进一步参与社区和服务社区提供了条件。

以罗山市民会馆为代表的“罗山模式”是本市乃至全国社会组织参与社区服务和社区建设的最早范例(6)。20世纪90年代中期以来，国家民政部大力推进社区服务工作，上海以街道为单位成立社区服务中心，但这些社区服务中心一般由街道办事处进行管理，由街道民政科直接管理或承包给个人运营，但管理状况不佳，社区居民的反响平平。针对这一情况，当时的浦东新区政府一直在探索“小政府，大社会”的模式，新区社会发展局着手对社区服务中心运营方式进行探索。1995年，罗山新村街道一个新建小区的公建配套出现空置，新区社会发展局以此为基础准备开展社区服务体制改革试验，决定将这个公建配套设施改建成一个由社会发展局直接管辖的社区公共设施，启动推进社会化运营模式创新的试点工作。整个筹建过程历时一年，社会发展局考察借鉴了日本等国和我国香港等地区开展社区服务的成功经验，将这个社区服务设施命名为“罗山市民会馆”，使之与功能单一且由政府或政府派出机构运营的社区服务中心区别开来，并通过媒体向社会公开征招社会志愿机构进行管理的信息，在综合考虑社会团体的专业性等因素最终确定上海市基督教青年会（简称青年会）。在罗山会馆建设过程中，采用了由社发局出土地和房屋，并承担改建的土建费用，浦东新区社会发展基金会运用社会捐款投资会馆的主要设施，青年会承担会馆管理的共建方式。

1996年2月，罗山市民会馆正式开业，社会发展局与青年会签署了委托管理罗山会馆的协议。作为国内首家市民会馆，罗山会馆设有老人日间护理室，假日托儿所，缴付公用事业费、办理存取款、寄取信件包裹的代办所，还有健身房、美容院、卫生保健室、练琴房、卡拉OK舞厅、视听室等，并在室外的市民广场配备了健身点、游乐园等设施，附近居民可不出社区就能满足各类需要，堪称社区服务的“便民超市”。开业之初，罗山市民会馆只有市民休闲中心，一年后，青年会受托管理浦东新区“999”市民求助中心。1998年，青年会又与罗山街道签约，将与当时会馆一墙之隔的另一处空置的公建配套设施改建为罗山敬老院，与上述市民休闲中心、“999”市民求助中心共同构成罗山市民会馆的三大主要服务设施。从开业至2000年11月，到罗山市民会馆的市民已达71.4万人次。

概括而言，罗山市民会馆建设与管理的参与各方对机构运行模式的表述是：“政府主导、各方协作、市民参与、社团管理”(7)。具体而言，“政府主导”是指在罗山市民会馆发展的每一个阶段，浦东新区社会发展局都起到了主导作用；“各方参与”是指社区的事情社区做，社发局、罗山街道、基金会和青年会等各方积极为会馆运营出力；“市民参与”是指市民在享受会馆服务的同时，也通过管理委员会等方式参与会馆的制度建设；“社团管理”是指在管委会制度的基础上进一步细化管理体制，形成管委会管大的决策、青年会管项目和财物监督、馆长负责日常事务的一套运营管理模式。至此，罗山市民会馆在全国率先探索国内社区公共服务设施社会组织托管服务模式，也在全国层面开创了政府购买社会组织服务的先河，最终形成了专业社会组织服务社区的“罗山模式”。

第三节　社区民间组织和群众活动团队

在罗山市民会馆成功经验的基础上，本市在推进社区服务机制创新方面进行了大规模探索，涌现出大批诸如青年会等扎根社区服务的民间组织。1998年，困扰罗山市民会馆的法人地位问题得以最终解决，进一步解放了民间组织参与社区服务的体制性束缚。开办初期，罗山市民会馆的登记过程就一波三折，两次作为企业登记，被市、区两级工商部门否决，一次作为社团登记，又被市民政局否决，在当时的法律框架内没有法人地位，致使会馆各项业务的开展受到限制。直到1998年底，国家出台民办非企业单位法规，根据《上海市民政局、市社团局关于确认本市社会团体和民办非企业单位的业务主管单位的若干意见》，罗山市民会馆注册为民办非企业单位，登记号为0001号(8)。

针对民间组织参与社会服务的发展新态势，2002年，市委办公厅、市政府办公厅印发《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》（沪委办〔2002〕16号），在全市层面首次对社会组织参与社区建设作出了重要部署，成为了本市社会组织参与社区和服务社区发展历程中的一个标志性事件。2003年，市民政局根据市委文件精神，制定下发了《关于在本市街道（乡镇）组建社区民间组织服务中心的实施意见》（沪民社非〔2003〕10号），正式启动社区民间组织服务中心建设工作，并对组建社区民间组织服务中心应具备的服务民间组织、*党**的建设、人力资源管理、预警监督、承担政府委托或转移职能、服务社区居民等六大功能作出具体规定。当年年底，全市共创建社区民间组织服务中心23个。其中，普陀区的9个街道（镇）已全部成立(9)。

随着市、区、街镇三级服务网络的完善，社区民间组织迎来了新一轮的快速发展态势，相应的发展规模和影响力得以不断扩大，其中的一个典型案例就发生在2003年“敬老日”期间，市社团局按照市老工办统一部署，组织引导市沐浴业行业协会、市理发行业协会等协会，发动了近100个浴场、浴室企业和110个理发企业以及培训学校，为本市老年人提供免费助浴和理发服务，产生较大的社会反响。2004年，本市全年共培育了200多家居家养老服务机构，成立登记了全国首家养老评估机构——上海市社会福利评估事务所，各区（县）、街道（镇）因地制宜，探索各具特色的社区民间组织培育发展新路子，取得了初步成效。

在社区民间组织蓬勃发展的同时，随着社区服务和社区建设的逐步深入，社区居民自主发起的社区群众活动团队特别是群众文体团队也随之蓬勃发展起来，在推进社区民主自治、参与社区事务管理、开展社区公共服务、丰富社区文化生活等方面发挥着日益重要的作用。但是，由于社区群众活动团队不具备社团组织和民非组织的登记要求，其法人地位短时间内难以落实，只能暂时委托街镇社区民间组织服务中心进行登记管理和日常服务工作。2004年，市社团局研究设计了上海市群众活动团队信息管理系统，并在长宁、普陀两区试点的基础上，启动了全市范围内社区群众活动团队的调查统计工作，根据统计结果，截至2004年底，本市已统计群众活动团队1.6万余个，参加人员43.5万(10)，为下一步加强对本市群众活动团队的培育指导和规范管理、充分发挥其在社区建设中的作用奠定了基础。2005年，在摸底调查的基础上，市社团局积极探索社区群众活动团队管理办法，研究并起草了《关于促进本市社区群众活动团队健康发展的意见》征求意见稿，积极指导并推广基层的管理经验。

2008年，市民政局、市社会团体管理局正式出台《关于开展本市社区群众活动团队备案工作的意见》（沪民社团〔2008〕1号），在全市层面首次对社区群众活动团队备案工作进行部署，正式明确了社区群众活动团队备案工作的对象、机构、内容、手续和鼓励扶持政策。根据这一意见，“社区群众活动团队是指以社区群众为主体，以社区地域为活动范围，以满足社区居民多元化需求为目的，由社区成员自主成立、自愿参与，尚不具备法人登记条件的社会组织”。社区群众活动团体备案需要具备5个条件：“（1）有10人或以上相对固定的成员；（2）有1名或以上相对固定的召集人或联系人；（3）有具体的活动内容；（4）有相对固定的活动时间和活动地点；（5）有相对规范的名称”。社区群众活动团队备案工作的责任主体是区县民政局、社会团体管理局，并负责统筹、协调和汇总等工作，具体备案事宜可以由街道办事处、乡镇人民政府的民政部门受理，也可以向社区民间组织服务中心、社区民间组织指导站等社会组织购买服务。在此基础上，基层*党**组织也开始在社区群众活动团队中开展*党**建工作，其中最典型的例子是闵行区江川街道，从2008年开始，江川街道提出“群众在哪里，*党**支部就在哪里”等创新性口号，在组织覆盖的基础上主动将社区*党**建资源从居民区层面下沉至社区群众活动团队，在全市率先构建团队*党**建新模式，精准呼应了社区居民的多元需求，基本形成了“支部领导团队，*党**员融入团队，团队凝聚群众”的社区*党**建新格局。

随着社区民间组织的蓬勃发展，既有的社区民间组织服务中心越来越不能适应社区民间组织的发展态势，相应的职责、人员和资源越来越滞后，且其工作内容主要集中在社区民间组织培育发展方面，对社区民间组织与社区服务管理需求之间的对接机制方面探索较为匮乏。针对这一情况，2008年8月，卢湾区五里桥街道建立全市首个聚集社区共治、自治、公益服务和爱心慈善的社区社会组织服务中心，向居民提供衣、食、住、行共44项菜单式服务(11)。该中心“以满足社区居民物质文化需求为出发点和归宿，坚持培育发展与管理监督并重的方针，依托社区力量，整合社区资源，激发社区活力，积极探索社区社会组织培育发展模式，充分发挥社区社会组织在构建和谐五里和服务世博中的积极作用；通过政府购买服务、项目委托等方式，引导社会组织积极参与贴近居民需求的社区服务、社会救助等；提供有效的组织平台，聚焦社区难点热点问题，健全社区*意民**畅通表达、汇集分析和快速反馈机制，形成社区成员共同治理的社区利益协调机制；培育成立功能完善的职业化评估机构，形成操作规范、运转协调的评估机制；加强对社会组织自身运行情况、社会组织所承担的项目完成情况的评估；运用信息化手段的支撑，加强对社会组织的引导和管理，为各社会组织及政府搭建信息沟通和交流合作的平台。”(12)在五里桥的基础上，社区社会组织服务中心模式逐步拓展全市范围。

第四节　社区公益招投标和社会组织孵化园

2009年10月9日，市政府办公厅印发《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》（沪府办发〔2009〕46号）。该意见的主要内容包括两个方面：“一是将社区公益民生服务分成为居民提供就业政策咨询、技能培训、岗位开发和创业指导等社区就业服务，为孤、残、老、幼、妇和少数民族、归侨侨眷、优抚对象等提供生活照料、精神关怀和权益维护等社区社会保障服务等10个大类，任何社会组织只要具备文件规定的公益组织认定条件，提供符合文件设定范围的服务，就可以享受有关扶持政策；二是提出对申请设立从事社区民生服务的公益性社会组织，由登记部门提供咨询指导和全程服务、对专门从事社区民生服务的公益性社会组织，其服务项目符合福利彩票公益金使用原则和范围的，通过公益招投标方式，由福利彩票公益金重点予以资助等13条扶持政策。”(13)这一意见为本市社区社会组织发展奠定了基本框架和主要内容，标志着本市社区社会组织发展的又一新阶段。

在贯彻落实市政府文件精神的过程中，市民政局重点开展了社区公益服务招投标和公益创投工作，成为了这一阶段社区社会组织建设的工作品牌。2009年4月，市民政局制定出台《关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见》（沪民计发〔2009〕18号），正式启动了上海公益招投标工作。公益招投标是指市民政局将公益金资助项目的评审工作委托给第三方公益性组织，由其面向社会公开招标、投标，并将评审结构报市民政局，由市民政局实施审批的活动总称。2009年8月，市民政局《关于委托实施上海市福利彩票公益金资助项目招投标工作的通知》（沪民计发〔2009〕43号），正式委托上海市社区服务中心为实施福利彩票公益金资助项目招投标工作的机构，具体负责调研、指导、组织实施和申请受理等工作。第一轮社区公益招投标于2009年6月启动，延续至2010年3月底，最终市社区服务中心招投标平台共受理申报项目188个，其中准予招标143个，共274家社会组织参与投标，经过23批次开标评标，成功招标127个项目，实际使用市区两级资金3983万元。第二轮社区公益招投标于2011年3月启动，2012年2月完成，两轮下来，累计向社会公益组织购买社区公益服务项目296个，市级福彩公益金实际用于招投标和创投5681万元(14)。

2009年5月，市民政局正式启动“上海社区公益创投大赛”项目，并委托上海浦东非营利组织发展中心承办。公益创投起源于欧美，是一种新型的公益资本投入方式，它为初创期和中小型的公益组织提供种子资金。除了资金，它还提供管理和技术支持，通过与被投资者建立长期的合作伙伴关系，达到促进能力建设和模式创新的目的。从2010年开始，市民政局《关于进一步规范上海社区公益创投活动的通知》（沪民计发〔2010〕103号）委托上海公益事业发展基金会负责创投活动，承办公益创投活动的策划设计、方案实施、获选项目资金监管和项目绩效评估等，并为获选项目的公益服务组织提供专业咨询和能力建设培训。2012年7月，市民政局《关于建立上海社区公益服务项目招投标平台的通知》（沪民计发〔2012〕83号）明确提出，将社区公益服务项目招投标工作平台和创投工作平台合并为上海社区公益服务项目招投标平台，授权市社区服务中心服务平台的归并组建工作，并负责日常运作管理。社区公益招投标和创投工作开展以来，在培育社区公益组织和项目方面取得了积极成效，截至2012年9月，公益招投标共计资助项目353个，资助资金（即实际使用资金）11908.54万元，受益人群178.4万人次，公益创投获选的公益项目合计141个，资助资金2604.8万元，受益人群约14.5万人次(15)。在培育组织方面，已有567家包括社会团体、民办非企业单位、事业单位在内的公益组织在公益招投标网上实现了注册，其中不乏已初具组织规模、活动能力和社会影响的公益组织。

与此同时，针对社会组织培育的瓶颈难点，市民政局、市社会团体管理局也启动了社会组织孵化园工作，构成了这一阶段的另一个工作品牌。孵化园也称为创业中心，最早孵化对象是经济社会的活动主体企业，通过各方面的硬件共享支持与系统的培训服务，降低初创期企业的创业风险和成本，提高企业的成活率和成功率。20世纪80年代以来，一些发达国家和地区开始在公益领域引入“公益孵化器”的概念，比如，美国的基金会孵化器，台湾的NGO育成中心，日本的NPO支援中心等模式已经相对成熟。2006年1月，浦东非营利组织发展中心（Non-Profit Incubator，简称NPI或恩派）在浦东新区成功注册民办非企业单位，恩派在国内第一次引入“公益组织孵化器”的理念，以“公益组织孵化器”形式为初创期民间公益组织提供包括场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等急需资源及专业的创业辅导，为优秀的公益项目赢得时间和机会去成长，探索自己独立发展的可持续道路(16)。2008年，在总结发展经验的基础上，恩派推出国内首部《公益孵化器实施标准》，以此作为公益孵化器模式在全国推广的手册，从而在完善公益孵化器模式的基础上改善了社会组织的发展环境。

恩派及其公益组织孵化器的发展历程，自始至终都得到市民政局、市社团局的持续关注，准备将公益组织孵化器模式运用于本市的社会组织培育。2010年7月，国内首家社会创新园区——上海市社会创新孵化园正式开园，该孵化园由市民政局立项，福利彩票公益金提供资金支持，通过招标的方式委托恩派进行运营管理，旨在通过政府、社会组织和社会企业的跨界互动合作，探索社会创新的机制、模式和方法。开园初期，恩派充分整合各种社会资源，开展三个方面的探索：一是探索残疾人就业新模式和社会融入，以合作经营方式，联合公益组织和企业推出设计事务所、保健按摩中心、烘焙和咖啡吧、黑暗中的对话工作坊等残障人士实训和就业项目；二是建立公益性社会组织孵化机制，有条件地引入了十多个具有创新理念的项目以及处于初创阶段需要接受孵化的公益类社会组织；三是设计“公益心体验”项目，为企业开展企业社会责任（Corporate Social Responsibility，CSR）活动提供选择，让员工志愿者和热心公众体验公益活动及奉献爱心。入驻园区的已有无障碍艺途、小笼包事务所等10多家机构，为初创期的社会组织提供了系统性支持体系，在上海乃至全国树立社会创新之路上的公益新标杆。

2013年，在总结经验的基础上进一步规范孵化园建设，市民政局出台《关于加强本市社会组织孵化基地建设的指导意见》，并授予以浦东公益服务园为核心的孵化基地“上海公益社会组织示范基地”称号。上海除了市社会创新孵化园以外，浦东、黄浦、静安、闵行、杨浦、虹口等区也已成立“孵化园”、“公益服务园”、“孵化实践基地”等名称各异的社会组织孵化基地，截至2013年底，全市社会组织孵化基地17个，各级政府投入资金1.8亿元。从2010年成立全市第一家市级社会组织孵化基地，全市各级政府累计投入资金逾2亿元，建成各级孵化基地办公场地面积共计6万余平方米，入驻各类社会组织近400家，成功孵化社会组织近300家(17)。从全国范围来看，受上海经验的影响，北京、广东、天津、江苏、浙江、湖南、辽宁、山西等地也在纷纷探索成立孵化中心、孵化器、培育实验基地、培育中心、孵化管理中心、服务中心等名称各异的社会组织孵化基地。

至此，以国家和市级专题文件为引领，从市级层面的社区公益招投标、社会创新孵化园，到区级层面的社会组织孵化园，一直到街镇的社会组织服务中心，上海社区社会组织培育发展的整个平台体系日趋完善，社区社会组织发展的生态系统构建基本完毕。从2011年开始，本市每年举行“上海公益伙伴日”活动，全方面、全领域、全系统地集中展示上海公益事业发展态势，社区社会组织是其中的主要内容之一。2011年11月25—27日，首届上海公益伙伴日在上海展览中心举办。时任上海市委书记*正声俞**会见了参与首届公益伙伴日的公益领域社会组织代表。*正声俞**在讲话中指出，社会公益组织为上海的发展、为社会各界的和谐共处、为困难群体的生活改善，付出了辛勤劳动，市委和市政府将继续提供支持，希望有更多的人参与到有益于人民、有益于社会的公益事业中来，使上海的公益事业有更好的发展(18)。活动期间，78家公益类民办非企业单位、20家基金会、11家国内外知名企业、7家政府机构和人民团体搭台展示，签署28项伙伴合作协议，并形成《上海公益伙伴宣言》。活动期间举办各类论坛、沙龙和公益活动25场，形成各类合作意向237项，内容涉及扶老、助残、济困、青少年、心理援助、环保等多个领域。现场参展单位招募到177名志愿者。在伙伴日闭幕式上，有30家组织、企业和政府部门结成15对合作伙伴并进行现场签约，涉及资金总额1450万元(19)。此后，全市层面每年都举办上海公益伙伴日活动，公益服务展示日、公益文化周、公益活动月等各种形式的展示和合作活动在各区县蓬勃开展，构成了上海公益领域的新品牌。

第五节　社区社会组织和社区基金会

2014年初，上海市委将“创新社会治理加强基层建设”列为一号调研课题，由时任市委书记韩正亲自担任课题组长。12月，市委、市政府制定出台《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（沪委发〔2014〕14号）和6份配套文件，构成“1+6”系列文件。在主文件中，第八部分“培育社会组织，动员社会力量参与基层治理”对社区社会组织培育发展进行了专题部署，主要内容包括三个方面：一是重点扶持发展社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类和社区专业调处类社会组织；二是在加强社会组织*党**建的基础上，坚持政府直接提供与政府购买服务相结合的培育发展模式，支持社会组织有序地参与基层治理；三是明确工会、共青团、妇联等人民团体在社区社会组织中的枢纽作用。在6份配套文件中，《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》（沪委办发〔2014〕45号）在主文件的基础上进一步细化了工作重点，特别是对主文件中的社区“四类”组织分别进行了具体规定，使之更具有操作性。在本市的社区社会组织发展历程中，市委创新社会治理加强基层建设“1+6”系列文件是具有里程碑意义的标志性事件，其重要性在于在全市层面第一次对“社区社会组织”进行了概念界定，并在此基础上在全市层面正式提出社区社会组织的分类治理和保障措施，由此在系统总结的基础上进入了本市社区社会组织发展的全新阶段。

在贯彻落实市委“1+6”系列文件过程中，2015年6月，市民政局、市社团局研究出台《关于加强本市社会组织服务中心建设的指导意见（试行）》（沪民社非〔2015〕1号），下发《上海市街（镇）社会组织服务中心建设指南》，明确“中心”服务社会组织发展、承接政府转移事项、参与社区多元治理、引导社会组织自治等功能定位，进一步发挥“中心”在引导社会组织参与社区治理中的服务平台作用，力争用2—3年的时间，基本建成市、区县、街镇三级“服务中心”网络。至2015年底，全市建成各类社会组织服务中心180余家，街镇服务中心的覆盖率达到77%(20)。与此同时，2015年7月，市民政局牵头，联合市社团局、市社工*党**委、市财政局、市地税局、市文化广播影视管理局、市体育局、市司法局、市妇联等8家职能部门制定出台《关于加快培育发展本市社区社会组织的若干意见（试行）》（沪民社登〔2015〕2号），这是全市首份关于社区社会组织的专题文件。在文件中，将“社区社会组织”定义为“立足城乡社区，以参与社区治理、服务社区群众为目的，依托社区资源提供专业化、社会化、差异化服务，依法登记成立的社会组织。主要包括社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类、社区专业调处类等社会组织”。在此基础上，进一步明确社区社会组织“是创新社区治理的重要主体之一，是加强基层建设的重要社会力量”的重要地位，并在放宽登记准入条件、完善服务支持体系、优化综合监管体系等方面进行了具体工作部署。从2015年开始，市民政局、市社团局重点加强四类社区社会组织建设，2016年完成业务系统的升级改造，全市社区社会组织标记与分类工作最终完成，至年底，全市共有社区社会组织4282家，占登记总数的30.2%(21)。这些社区社会组织在上海社区的为老、助残、济困、青少年关爱等多个领域发挥着越来越重要的作用。

在这个阶段，异军突起的社区基金会成为本市社区社会组织发展的一大亮点。2012年9月，全国首家以“社区”命名的基金会——上海美丽心灵社区基金会成立。2013年8月9日，上海洋泾社区公益基金会在市社团局注册登记，由市民政局担任业务主管单位，这是本市试点登记的首家社区公募基金会。经过二十多年的发展，洋泾社区发展成为一个融合了浦东原住民、浦西动*迁拆**户、新上海人、外来务工人员甚至国际友人的多元城市中心社区，难以完全依靠政府单一主体去满足日益多元的社区需求，为此，洋泾街道办事处发起成立了洋泾社区公益基金会，基金会以“营造互爱互助、和谐共融的幸福家园”为愿景，以“在洋泾地区居住、学习和工作的人，尤其老人、儿童青少年、残障、低收入家庭和其他有需要的群体”为服务对象，“主要聚焦于动员本社区的资源、挖掘本社区的力量，服务本地社区的多元发展需求和推动本地公益生态的可持续发展，希望通过资源整合建设基层公益行业生态，通过社区营造重塑城市邻里关系，通过第三部门推动基层社区治理转型，从而实现人人参与的和谐社区”(22)。在洋泾试点工作的基础上，2014年，市社团局组织浦东塘桥街道、虹口广中街道、杨浦殷行街道等试点探索社区基金、社区共治项目。12月，市委创新社会治理加强基层建设“1+6”系列文件明确提出，在街道、乡镇层面探索建立社区发展基金（会），有序拓展社会资源参与社区治理的渠道。在贯彻落实市委文件的过程中，2015年，市社团局在总结试点经验的基础上出台《上海社区基金会建设指引（试行）》（沪民社基〔2015〕1号），对社区基金会的设立、运行、信息公开、保障等方面内容进行了具体部署，完成本市社区基金会发展的顶层设计。至2015年底，浦东、静安、普陀、杨浦、嘉定、青浦、崇明等区县新成立19家社区基金会，全市社区基金会达到21家，其中普陀区率先实现社区基金会在街镇全覆盖(23)。以此为节点，本市社区基金会发展进入迅猛发展的态势，至2017年底，全市共有74家注册社区基金会，覆盖了全市街镇的三分之一，其中，普陀、虹口、徐汇、杨浦等四个中心城区率先实现街镇社区基金会全覆盖。这74家社区基金会原始基金总量已经达到1.6亿余元，净资产总额超过2亿元，累计开展公益项目600余个，公益支出达2000余万元，服务社区群众50万人次以上(24)，极大地丰富了社区居民的服务生活，也带动了社区居民之间的互动融合。与此同时，涌现出了洋泾街道社区基金会、美丽心灵社区基金会、长寿街道社区基金会、陆家嘴街道社区基金会、江浦路街道社区基金会等一批发展较好的基金会，其中，美丽心灵和洋泾街道等两家社区基金会已通过4*级A**社会组织规范化评估。在下一阶段，本市将逐步实现社区基金会在街镇层面的全覆盖。

2016年，市社会团体管理局牵头，会同市委办公厅、市财政局、市社工*党**委等部门联合制定了《关于进一步推进社会组织参与社会治理的工作方案》，聚焦制约社会组织发展的瓶颈性问题，从*党**建引领、人才队伍建设、政府购买、综合监管等多个环节入手，着力解决制约社会组织发展的瓶颈问题。2017年2月，市民政局、市社会团体管理局正式发布《上海社会组织发展“十三五”规划》，其中，对社区社会组织的社区功能作用发挥、开展差异化服务活动、增强吸纳就业能力、完善“三社联动机制”进行专题部署和工作安排。规划提出，要引导社会组织参与社会建设，具体内容包括：（1）大力发展社区生活服务类、公益慈善类、文体活动类、专业调处类等四类社区社会组织；（2）支持社会组织在物业纠纷、邻里矛盾、*访信**化解、刑满释放人员帮教等领域发挥辅助作用，调处矛盾纠纷，解决社会问题；（3）鼓励社会组织广泛开展社会救济、社会互助、志愿服务等活动，在教育、健康、养老等领域提供专业化、社会化、差异化服务；（4）增强社会组织吸纳就业能力，创新残疾人就业渠道，支持社会组织开发、提供就业创业领域培训指导服务；（5）建立社区社会组织与社区建设、社会工作“三社联动”机制，促进资源共享、优势互补。

(1)　孙慧民：《从单位制到社区》，载尹继佐主编：《2001年上海社会发展蓝皮书：体制改革与社会转型》，上海社会科学院出版社2001年版，第153页。

(2)　上海市民政局、上海市社团管理局：《上海公益数据（2018版）》，2018年9月29日发布。

(3)　上海市人民政府：《上海民政事业改革与发展“十三五”规划》，2016年8月15日印发。

(4)　卢汉龙：《社区的组织重建》，载尹继佐主编：《2001年上海社会发展蓝皮书：体制改革与社会转型》，上海社会科学院出版社2001年版，第159页。

(5)　邵大祥、李炳杰：《“八进社区”推进*党**建工作重心下移》，《现代领导》2001年第8期。

(6)　马秀莲、杨团：《政社合作下社区托管服务的规模化和专业化——从罗山市民会馆到华爱社区管理中心》，《理论探讨》2017年第2期。

(7)　杨团：《社区公共服务设施托管的新模式：以罗山市民会馆为例》，《社会学研究》2001年第3期。

(8)　华爱：《从罗山市民会馆看非营利组织的生存》，《上海市城市管理职业技术学院学报》2006年第3期。

(9)　上海市民政局：《2003年上海民政工作发展报告书》，2004年3月22日发布。

(10)　上海市民政局：《2004年上海民政工作发展报告书》，2005年3月24日发布。

(11)　《上海年鉴》编纂委员会：《上海年鉴2009》，上海人民出版社2010年版，第235页。

(12)　上海市民政局：《2008年上海民政工作发展报告书》，2009年2月29日发布。

(13)　《上海年鉴》编纂委员会：《上海年鉴2010》，上海人民出版社2011年版，第251页。

(14)　王劲颖：《上海公益招投标和公益创投的回顾和展望》，《*共中**青岛市委*党**校　青岛行政学院学报》2012年第5期；王劲颖：《上海公益招投标和公益创投工作成效及发展趋势》，《社团管理研究》2012年第12期；王劲颖：《上海公益招投标和公益创投的实证分析》，《长沙民政职业技术学院学报》2012年第6期；王劲颖：《上海公益招投标和公益创投的创新发展》，《*党**政论坛》2013年第2期；王劲颖：《上海公益招投标和公益创投的历史演绎》，《长沙民政职业技术学院学报》2013年第6期；王劲颖：《上海公益招投标与公益创投的制度变迁》，《*共中**青岛市委*党**校　青岛行政学院学报》2014年第1期。

(15)　王劲颖：《上海公益招投标和公益创投工作成效及发展趋势》，《社团管理研究》2012年第12期。

(16)　王发财：《恩派（NPI）：公益组织孵化器在中国》，《新青年》2012年第12期。

(17)　本报记者：《上海推动社会组织参与社会治理》，《文汇报》2017年9月19日。

(18)　本报记者：《*正声俞**会见参见“上海公益伙伴日”社会组织代表》，《文汇报》2011年11月26日。

(19)　王劲颖：《上海公益创业的社会生态路径：对首届“上海公益伙伴日”的思考》，《社团管理研究》2012年第2期。

(20)　上海市民政局：《2016年上海民政工作发展报告书》，2017年2月28日发布。

(21)　上海市民政局：《2016年上海民政工作发展报告书》，2017年2月28日发布。

(22)　洋泾社区公益基金会：《机构简介》，洋泾社区公益基金会网站，2018年10月21日，http://www.yjcf.org/node/19。

(23)　上海市民政局：《2016年上海民政工作发展报告书》，2017年2月28日发布。

(24)　蒋蕊：《让爱的阳光照进社区每个角落：上海市社区基金会培育发展情况综述》，《中国社会组织》2017年第24期。