文｜高秀秀

国家住宅与居住环境工程技术研究中心，中国可持续发展研究会人居环境专业委员会

2023年6月5日至9日，第二届联合国人类住区规划署联合国人居大会（Second Session of the United Nations Habitat Assembly，UNHA2，即第二届联合国人居大会）在肯尼亚首都内罗毕召开，共有来自137个国家的89名部级官员及3400余名代表到场参会，另有2000余名代表通过在线方式参与本次会议。

大会以“通过包容和有效的多边主义构建可持续城市未来：在全球危机时代实现可持续发展目标”为主题，并将其分解为普遍获得负担得起的住房、城市气候行动、城市危机应对、联合国可持续发展目标(SDGs)本土化、地方财政与繁荣五项分主题。最终，本次大会通过了关于“人人享有可负担住房”等10项决议、5项程序性决定和一项部长级宣言，涵盖了智慧城市、非正规住区和贫民窟改造、生物多样性和韧性城市、加强城市化与气候变化抵御力之间的相互联系、可持续发展目标本地化、城市规划和可持续基础设施、建立人类住区复原力框架、公平筹资和UNHA2决议执行的有效监测等多项内容。

在全球面临气候危机和地区冲突等复杂挑战，《2030年可持续发展议程》执行进展呈现出极大不确定性的背景下，第二届联合国人居大会召集了约90名部级官员、众多区域政府、地方政府、私营部门和社会团体的参与，再次体现了各国政府部门和其他利益攸关方对城市化问题的关注，以及城市在应对全球危机、推进人类可持续发展方面的核心作用。

20世纪60年代以来，全球价值体系发生转变，国际社会对生态破坏、极端贫困和快速城市化等一系列非持续发展问题进行了反省，在联合国的主导下围绕人类和平发展议题开展了一系列重要会议。在此过程中，国际社会对可持续城市化在全球发展治理进程中的战略意义和工具价值也在不断发展，自1976年开始每20年举行一次的联合国人类住区会议和自2019年开始每4年召开一次的联合国人居大会正是这种变化的具体体现。

历届联合国人类住区议题大会及部分会议成果示意

人居一：拥有适当住房是一项基本*权人**

20世纪70年代，随着首届联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩的召开，环境与发展议题开始受到国际社会的关注。此时全球城市化水平刚刚开始提速，大量人口快速迁入城镇地区，规模之大、速度之快前所未有，各国政府因此逐渐关注到人类住区建设对城市发展的影响。1975年，联合国大会通过第3327号决议，成立了首个专门应对城市化问题的机构，即联合国生境和人类住区基金会（UNHHSF），UNHHSF在联合国环境规划署的管理下，通过提供资金和技术援助的方式协助各国制定并实施与人类住区相关的国家方案。

1976年，为应对全球、尤其是发展中国家城市无序扩张带来的人居问题，促进各成员国交流人居建设领域的技术和经验，联合国在加拿大温哥华召开了首届全面承认城市化挑战的国际会议，即，联合国人类住区大会（United Nations Conference on Human Settlements：Habitat I，简称“人居一”）。人居一在1948年《世界*权人**宣言》的基础上进一步提出了“适当住房”的概念，认为享受适当的住房和服务是一项基本*权人**。

大会通过了《温哥华人类住区宣言》并制定了《温哥华行动计划》，该计划是全球首份应对和控制城市扩张问题的国际性战略计划。此后，全球将贫困与住房问题一同纳入了联合国多边体系中，两项文件构成了现在联合国人居署授权的基石，人居署逐步成为联合国系统内协调人类住区及城市可持续发展议题的核心机构。

同时，大会决定于1977年12月成立联合国人类住区委员会与联合国人类住房与居住中心（即“人居中心”，联合国人类住区规划署的前身，又称联合国人居署）作为委员会的执行秘书处。联合国人类住房与居住中心随后成为生境和人类住区基金会的管理机构，成为联合国系统内组织人类住区相关行动和协调各项活动的接口机构。

人居二：人人有适当住房和在日益城市化的世界发展可持续的人类住区

20世纪80年代，人口迅速增长，城市化进程加速推进，区域性和全球性环境问题日益突出。1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》的报告中提出了可持续发展理念，同时对城市化议题进行了呼应，认为人类发展的持续性与人口增长的趋势密切相关，制定国别住房战略和行动指南势在必行。

进入20世纪90年代，可持续发展逐渐由理念框架转入实践应用阶段，政策议程和约束性指标体系逐渐形成。其中，1992年在巴西里约热内卢召开的联合国可持续发展问题世界首脑会议通过的重要文件之一­ ——《21世纪议程》， 被认为是一项“世界范围内的可持续发展行动计划”，体现了全球共识和最高级别的政治承诺。议程包含了人类住区的可持续发展框架，国际社会对人类住区议题的关注逐渐由住房问题向发展问题系统延申。

1996年，为评估人居一以来各国在应对城市化方面所取得的进展，第二届联合国人类住区会议（United Nations Conference on Human Settlements : Habitat II，简称“人居二”）在土耳其伊斯坦布尔举行，旨在探讨“人人有适当住房”和“在日益城市化的世界发展可持续的人类住区”两大主题。

人居二将稳定世界人口增长作为优先事项，重申了《温哥华人类住区宣言》的承诺，并通过了《伊斯坦布尔人类住区宣言》和《人居议程》。作为联合国在20世纪举办的最后一次高级别国际会议，人居二制定了21世纪前20年的国际战略，提高了各国政府对人类住区问题和应对社会发展挑战方面潜力的认识，各国政府据此大会成果制定实施实现人人享有适当住房的全球行动计划，致力于利用可持续人类住区的理念推动城市化世界的发展，加速推进了城市化议题与可持续发展理念的融合。

人居二召开五年后，联合国大会于2001年6月召开了全面审查和评价《人居议程》实施情况的大会特别会议，通过了《关于新千年中的城市和其他人类住区的宣言》，指出《伊斯坦布尔宣言》和《人居议程》仍将是未来岁月中谋求可持续的人类住区发展的基本纲领。评估显示，尽管各国政府为实现《人居议程》的承诺做出了努力，但许多国家的总体人居环境状况仍在恶化，普遍贫困仍是可持续人类住区发展的核心障碍。

为此，联合国需要协调成员国调整政策意愿，在不同层面调动和分配更多资源。在此背景下，2002年，联合国大会通过第56/206号决议，将联合国人类住区中心改组为联合国大会的直接下属机构，即联合国人类住区规划署（UN-Habitat），负责监管联合国生境和人类住区基金会，人类住区委员会改组为联合国人居署理事会。此次重组制定了相关性更强的组织形式和工作方案，将联合国人居署的工作与联合国发展议程减贫议题高度关联。

人居三：城市化是推动持久和包容型经济增长、社会和文化发展以及环境保护的积极力量

进入21世纪，国际多边交流和合作机制进入新的发展阶段，国际社会在落实可持续发展理念方面的探索不断延伸。鉴于人类住区和城市化议题的高度复杂性和系统关联性，为更好地协调利益攸关方共同采取行动，更有效地调动财政、行政、人力等必要资源，“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”最终于2015年在联合国大会通过的《2030年可持续发展议程》中被确立为17项可持续发展目标（SDGs）之一。

2016年，联合国在厄瓜多尔基多召开了联合国住房和可持续城市发展会议（United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development: Habitat III，即“人居三”），这是SDGs通过后联合国召开的第一次全球峰会，为国际社会提供了探讨如何在城市化进程中驱动可持续发展的重要平台。大会通过的重要成果文件——《新城市议程》（New Urban Agenda，NUA），提出了国际社会对更可持续未来的共同愿景，即：如果规划和管理得当，城市化可以成为发展中国家和发达国家可持续发展的有力工具。

此外，《新城市议程》着重强调了人居署在联合国系统内作为可持续城市化和人类住区问题协调中心的重要作用。为落实人居三的大会成果，强化人居署的协调作用和在执行、后续落实和评估《新城市议程》方面的专长，联合国于2018年决议通过解散作为联合国大会附属机构的人居署理事会，代之以联合国人类住区规划署联合国人居大会(UN-Habitat Assembly,人居大会)，由联合国193个成员国组成。

据此，联合国人居大会成为联合国人居署最高管理机构，也是全球关注可持续城市化和人类住区发展的最高级别决策机构，决定每4年在肯尼亚首都内罗毕举行一次为期五天的会议。

第一届联合国人居大会：创新让城市和社区生活更美好

2019年，第一届联合国人居大会肯尼亚内罗毕召开。大会以“创新让城市和社区生活更美好”为主题，“加快执行《新城市议程》以实现可持续发展目标”为次主题，旨在分析发展、改善人居环境的经验，为全球城市化面临的挑战找到创新、可持续的应对之策。

首届会议通过了涵盖城市安全、《新城市议程》实施的能力建设、推动性别平等、加强可持续城市化进程中的城乡连接以及联合国人居署2020-2023年战略规划等五项决议和一项决定，共有来自130多个国家和地区的3000多名代表出席了为期一周的会议，其中一半以上是部级代表。此次大会期间联合国人居署发布了《深圳故事：经济、社会与环境转型》以及《净零碳乡村规划指南——以中国长三角地区为例》等与中国相关的报告。

首届联合国人居大会显示，可持续的城市化已成为国际共识，各国政府认识到了城市化的系统性变革力量，同时强调了城市和地方行为体对有效减缓和适应气候变化的重要性，提出通过创新改善所有人的生活质量并促进可持续的消费和生产模式是当务之急。

第二届联合国人居大会：通过包容和有效的多边主义实现可持续的城市未来

2023年，第二届联合国人居大会如期召开。大会深切关注了当前威胁人类未来和地球命运的多重危机、全球社区面临的连锁冲击、国别和地区之间不断加深的不平等现象及其对城市和人类住区韧性的负面影响，提出了实现适足住房普及、城市气候行动和环境可持续性、加强城市危机恢复、SDGs本地化和多层次治理、经济繁荣和地方财政收入五项重点政策领域；呼吁各成员国及国际社会践行包容有效的多边主义，推进包容的城市恢复框架，推动多层治理，推广以人为本的智慧城市方法，应高度重视数据和信息系统，为询证决策、成果监测、创新、宣传沟通、伙伴关系、能力建设和数字化转型提供多元化和本地化的路径。

中国代表团全面参与了大会的各项议程，分享了我国在推动城乡可持续发展和改善人均环境方面的经验做法，充分发挥发展中大国作用。中国住房和城乡建设部部长倪虹在全体大会上发言表示，应对全球性危机挑战，建设更健康、更安全、更宜居的城市是世界各国的共同责任。中国始终秉持习*平近**主席提出的“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，坚持以人民为中心的发展思想，提高城市规划、建设、治理水平，实施城市更新行动，推动城市建设发展，城市综合承载能力不断增强，居民住房条件明显改善，人居环境质量迈上新台阶。

在部长级对话中，倪虹部长表示，中国政府高度重视解决人民群众的住房问题，不断建立健全多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，住房发展取得历史性新成就。中国政府支持联合国人居署为解决世界范围内住房问题所作的努力，坚定支持多边主义，希望进一步深化与世界各国在住房领域的交流互鉴，共同推进全球发展倡议落实，促进形成合作共赢、共商共建共享的全球人居治理格局。

大会期间，中国代表团还举办了“打造多元合作和知识分享平台，推动城市落实可持续发展目标”主题边会、“世界城市日十周年”主题展、Urban Expo同济大学城市规划建设经验展、《净零碳目标下的舟山市定海区乡村振兴实践》发布仪式等活动。

编辑：王秋蓉

来源：《可持续发展经济导刊》

图片提供：高秀秀