刘志明 殷乐
中国的社会转型正在进入一个新的阶段，其变化的速度、广度、深度、难度均前所未有。与此同时，伴随互联网与数字媒体的迅速普及，中国也开始全面进入新媒体和大数据时代。其结果是，中国的金字塔型社会架构及自上而下的管理和控制模式受到扁平化网络社会的全面挑战。主流大众媒体对舆论的影响力逐渐衰减，取而代之的是自媒体和边缘话语的兴起。统一和相对固化的舆论被多样化、碎片化的舆情所取代。此外，随着中国的进一步开放和“地球村”时代的到来，内外舆情的界限逐渐消失，互动则日益加强。作为新兴的舆论场，互联网舆情对政治生活、社会治理、企业经营、人际关系等带来巨大而深远的影响，成为影响中国未来发展的重要因素。
互联网治理与舆情管理是国家治理与社会管理的有机组成部分。互联网治理的结果直接影响国家治理的成效。与此同时，及时了解舆情的变化，反映民众的诉求，是实现政府治理和社会治理现代化的重要保证。
中国社会科学院舆情调查实验室自2012年成立以来,持续实施中国舆情指数调查。通过对国家公共政策、重大事件与问题、相关行业及机构的传播活动等开展舆情调查与监测，获取社会各个群体的意见、态度和情绪等相关数据，进而通过舆情大数据挖掘、建模分析、专家研判等形成可视化数据结果，对国家舆论议程设置、舆论传播状况、相关行业或企业的新媒体传播效果开展综合性评估，并为相关政府部门机构提供舆情管理解决方案。
本文以中国社会科学院舆情调查实验室的相关调查结果为基础,重点探讨我国互联网治理与舆情管理的主要举措、存在问题以及对策建议。
一、2015年以来互联网治理概况
进入2015年以来，中国的互联网治理力度达到前所未有的程度，在网络立法、行政监管、技术控制等领域采取了多项新的举措，推动中国互联网治理进入一个新的发展阶段。
（一）网络立法的核心：“安全”
在2015年涉互联网立法中，“安全”成为关键词。这其中，既包括国家主权层面的网络空间安全，也包括公民个人层面上的信息安全；同时，把打击网络犯罪，网络恐怖主义、净化网络空间作为立法的重点。
2015年7月1日， 十二届全国人大常委会第十五次会表决通过了新《的国家安全法》。对政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、科技安全等11个领域的国家安全任务进行了明确。首次以法律形式提出“维护国家网络空间主权”
与此同时，人大常委会还初次审议了《中华人民共和国网络安全法（草案）》，总则中将“维护网络空间主权”作为该法的立法宗旨之一。该法草案共七章六十八条，主要内容包括总则、网络安全战略、规划与促进、网络运行安全、网络信息安全、监测预警与应急处理和法律责任、附则等七个方面。详细说明了各级政府、网络运营者、关键信息基础设施运营者、公民几者所享有的权利和应承担的义务、责任。指出：“网络主权是国家主权在网络空间的体现和延伸，网络主权原则是我国维护国家安全和利益、参与网络国际治理与合作所坚持的重要原则。”
《网络安全法（草案）》提出不得出售或非法向他人提供公民个人信息（第三十八条）；并且对公民个人信息保护提出了具体规定。
（二）网络立法的重点：打击犯罪
2015年，《反恐怖主义法（草案）》进入二审。草案中涉及互联网的规定包括：电信业务经营者、互联网服务提供者应当在电信和互联网的设计、建设和运行中预设技术接口，将密码方案报密码主管部门审查（第十五条）；电信业务经营者和网络服务提供者应防范恐怖主义内容的信息传播（第十六条），即发现相关内容后需停止传输、删除信息、保存记录、报告主管部门；如违反规定的单位将处以五十万元以下罚款，主要负责人和直接负责人处十万元以下罚款，情节较重的可以并处五日以上十五日以下拘留（第九十四条）；应对恐怖事件，反恐怖主义工作小组有权决定互联网无线电通讯管制，但必须依照法律、行政法规规定的程序批准，并明确和公布应对措施适用的时间和空间范围（第六十条）。
8月29日，十二届全国人大常委会十六次会议表决通过刑法修正案（九）。此次刑法修正案(九)明确了网络服务提供者履行信息网络安全管理的义务，加大了对信息网络犯罪的刑罚力度，进一步加强了对公民个人信息的保护，对增加编造和传播虚假信息犯罪设立了明确条文。
（三）新的监管举措：约谈
国家互联网信息办公室4月28日发布《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》（以下简称“约谈十条”）。 “约谈十条”对约谈的行政主体、行政相对人、实施条件、方式、程序等作了明确规定。实施约谈的9种具体情形包括：未及时处理公民、法人和其他组织关于互联网新闻信息服务的投诉、举报情节严重的；通过采编、发布、转载、删除新闻信息等谋取不正当利益的；违反互联网用户账号名称注册、使用、管理相关规定情节严重的；未及时处置违法信息情节严重的；未及时落实监管措施情节严重的；内容管理和网络安全制度不健全、不落实的；网站日常考核中问题突出的；年检中问题突出的；以及其他违反相关法律法规规定需要约谈的情形。
依照“约谈十条”，对存在问题的互联网新闻信息服务单位，约谈之后未按要求整改，或经综合评估未达到整改要求的，将依照《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》的有关要求给予警告、罚款、责令停业整顿、吊销许可证等处罚，被多次约谈仍然存在违法行为的，依法从重处罚。
此外，网信办和国务院相关部门还发布了其他规范性文件，作为相关法律规范的补充和政策执行上的指导。
2月4日，网信办发布《互联网用户账号名称管理规定》。就账号的名称、头像和简介等，对互联网企业、用户的服务和使用行为进行了规范，涉及在博客、微博客、即时通信工具、论坛、贴吧、跟帖评论等互联网信息服务中注册使用的所有账号。“账号管理按照‘后台实名、前台自愿’的原则，充分尊重用户选择个性化名称的权利，重点解决前台名称乱象问题。”俗称“账号十条”。
3月1日，公安部、网信办、工信部、环保部、工商总局、安监局发布《互联网危险物品信息发布管理规定》，规定禁止个人在互联网上发布危险物品信息，相关从业单位需要办理备案手续。
10月26日，国务院办公厅发布《关于加强互联网领域侵权假冒行为治理的意见》，强调打击网络销售假劣产品、打击网络侵权盗版、提升监管信息化水平，落实电商、ISP、上下游企业责任。
( 四)专项整治：净网行动
2015年3月，全国“扫黄打非”办公室部署开展“净网2015”专项行动，重点打击网上淫秽色情信息。截止到2015年底，全国“扫黄打非”办公室先后挂牌督办传播淫秽物品案等59起涉网络淫秽色情重点案件。各地各部门共查办此类案件1215起，关闭淫秽色情网站20650个，删除各类有害信息100余万条。
全国“扫黄打非”办公室连续部署2次针对“微领域”以及网络淫秽色情视频、微视频的集中整治，以重点领域平台的清查为抓手，深化“净网”专项行动，先后分两批公布了34起微领域传播淫秽色情信息案。广东协调有关部门关闭违法空间、微博主页12万余个，解散违法通讯群组3100个，关闭微信账号293个、微信公共账号36个。北京、浙江等地通过约谈、派驻工作人员、建立基层*党**组织等方式，与主要商业网站建立了沟通、查堵机制，通过搜索引擎网站渠道提升封堵境外淫秽色情网站的效率。
2016年,全国“扫黄打非”办公室将持续深化“净网”专项行动，重点开展微信、QQ、网盘、网络直播平台等案件多发领域的整治，强化有害信息突发事件的处置。
（五）网络出版：新规出台
为了规范网络出版服务秩序，促进网络出版服务业健康有序发展，国家新闻出版*电总广局**、工业和信息化部联合发布《网络出版服务管理规定》，自2016年3月10日起施行。新规定对网络出版服务许可、网络出版服务管理、监督管理、保障与奖励，以及法律责任作了详细说明。
与2002年制定的“旧规”相比，此次重新制定的《网络出版服务管理规定》，有如下变化：一是增加了手机、平板等智能终端的网络服务出版服务的相关规定；
二是详细列明了从事网络出版服务应具备的条件、申报材料要求及申请注册登记手续；三是强化了事中事后监管要求，加大了违法行为处罚力度；四是强化对未成年人合法权益保护，明确规定禁止出版内容。五是要求有从事网络出版服务所需的必要技术设备，相关服务器和存储设备必须存放在中华人民共和国境内。
（六）行业自律：强化网络伦理建设
互联网在推动如经济、社会发展进步的同时，也带来了大量负面影响，其中，很多是仅靠法律难以约束的伦理道德问题。如网络谣言问题、侵犯隐私问题、*力暴**色情等信息污染问题、青少年网络欺凌问题、网络欺诈等问题。这些，都需要通过强化行业自律和加强伦理道德建设予以改善。
2014年11月，“清朗网络·青年行动—青年网络文明志愿行动“正式启动；2015年6月，”2015中国好网民“系列活动全面展开。同时，国家网信办还举办了”网络诚信伴我行“的主题宣传活动，开展网络诚信宣传，宣扬倡导网上正能量的传播。但总体来看，我国的网络行业自律及伦理道德建设尚处于发展阶段，亟需进一步引导、规范和强化。
二、关于互联网治理的舆情调查
中国社会科学院舆情调查实验室于2015年10月、12月在全国范围的城市居民舆情调查进行了两次“互联网治理”的舆情调查。调查抽样区域设定为大型城市、中型城市和小型城市，20个城市总体样本规模为2000人。调查意图是勾勒出民众眼中的互联网治理，包括对互联网治理的认知和理解，对互联网治理议题的关注热点、对中国互联网治理的评价和期待，对国外互联网治理的看法，对一些细化领域的看法和态度，媒体报道在互联网治理舆情形成中的角色和作用。从舆情的角度为推进互联网治理生态系统提供一些思考。调查主要结果如下：
（一）六成民众 对中国互联网治理的评价为满意和比较满意，最关心议题为网络安全、隐私保护和网络犯罪
调查显示，民众最关心的互联网治理议题中，排名前三位的是网络安全、个人隐私保护、网络犯罪。不同学历、年龄的民众在对互联网议题的关注上并无明显差异。
图1 公众最关注的互联网治理议题
这一关注的问题同样也是民众认为当前中国互联网治理中首要解决的问题，前三甲同样是网络安全（25.8%），个人隐私保护（21.7%），网络犯罪（19.8%）。
图2 当前互联网治理中首要解决的议题分布
在不同年龄受访者对于中国互联网治理首要问题的认知中，选择网络安全和个人隐私保护问题的比例呈现了伴随年龄增长的递增趋势，而选择网络犯罪的比例则呈现了递减的趋势。
对中国互联网治理的整体评价以正面为主，很满意与比较满意的比例达到62.7%。在对“您认为当前中国互联网治理中做得较好的方面是？”的回答中，网络关键资源的分配管理、网络安全、网络中立性为前三位。
（二）认为在当前互联网治理中，国家作为治理主体及其工作最为重要
在调查中，对于“推进中国互联网治理中，下列主体及其工作的重要程度怎样？”的问题， 高达85.1%的民众认为立法机构、政府部门有效推进互联网治理非常重要及比较重要。媒体加强互联网治理内容的报道、传播与网民作用同列第二位。企业、社会团体公益组织、政府间国际合作组织、智库等以相近的重要性同列第三阵营。在涉及网络安全的各种问题中，受访者认为当前中国最突出的是个人安全问题，国家安全问题次之，企业安全问题居后。
（三）个人隐私保护问题凸显，不同职业认知差异显著
调查显示，隐私问题是大家认为首要解决的互联网治理问题，仅次于网络安全，同时调查也显示，民众认为当前中国的网络隐私保护方面评价不高。在18－29年龄段中，仅有17.40%认为当前在隐私保护方面做得较好，30-39的年龄段中，比例为13%，40-49的群体中，比例为14%，在50-59的群体中为23.3%。
在不同职业受访者对于中国互联网治理首要问题的认知中，一个有意思的现象就是，*党**政干部在网络安全和个人隐私保护的选择上产生了截然分野，认为网络安全是首要问题的比例在*党**政干部群体中达到了其峰值（41.2%），而选择个人隐私保护的比例则处于谷底(5.9%)。学生群体对于网络安全的意识则相对比较淡薄，仅为14.9%。这也在一定程度上体现了职业角色意识和个人角色意识的交互作用。
（四）八成人在社交媒体分享 个人生活，对隐私保护的需求较为集中
调查显示，八成以上的人在社交媒体上分享个人生活（80.7%），在个人生活分享频率上，首位是一周多次（35.1%），其后为一周至少一次（25.3%），几乎每天分享的人（22.6%）排名第三。在社交媒体上发布的内容中，分享个人生活的比例在一半以下的比例最高（44.1%），次之为10%以下（29.7%），22.1%的分享比例在一半以上，90%以上都是个人生活信息的占4.2%。
图3 社交媒体分享个人生活频率
不同学历群体个人生活分享上也体现出一个有趣的现象，大学本科以及以上每天分享比例较高，职业来看，五成以上*党**政干部和农林渔业者几乎每天分享。结合我们此前做的微博研究来看，个人生活分享也是*党**政干部在其微博中体现个性化色彩的方式之一，由此也带来了一定的人气。
伴随着越来越多的人在社交媒体上分享个人生活，也开启了我们对于隐私概念和隐私边界的审视和质疑，社交媒体是否终结了我们的私人生活，对于个体而言，对于如何加强个人隐私保护，调查显示，超过9成的人认为严惩窃取个人信息、侵犯隐私的违法行为（92.5%）重要，88.1%的人认为加快推出与数据保护、隐私相关法规非常重要及比较重要，84.6%的人认为建设能保障隐私权的网络物理基础设施非常重要及比较重要, 85.5%的人认为加强新媒体素养教育，普及大数据与隐私保护知识重要。
值得一提的是，55.8%认为减少在网上分享个人生活对于个人隐私保护重要，有意思的是，超过三成的人保持了一个中立的态度（34.1%），还有10.3%的人认为不太重要及不重要，这也是诸多选项中比较突出的部分。而在其中，研究生群体和初中群体对于减少分享个人生活持保守态度，过半的研究生和初中生群体觉得减少在社交媒体分享个人生活一般和不太重要。
（五）对美国和欧洲国家互联网治理的认知和印象以正面为主
在对国外互联网治理的认知和印象调查中，超过7成的人对美国的互联网治理给予正面评价。欧洲居第二位，为6成。年龄因素在其中展现出鲜明的相关性，在对美国互联网治理的印象中年龄与认可呈现逆序，年轻一代表现出对美国互联网治理的高度认可，在18－29年龄段中，75.5%认为美国互联网治理做得好，30-39的年龄段中，比例为69.5%，40-49的群体中，比例为62.6%，在50-59的群体中亦达到6成。
三、2015年社会舆情热点的变化趋势
社会舆情是指人们针对特定的社会现实问题、现象或事件形成的群体性态度、意见、要求和情绪的集合，是对社会现实的主观反映。及时了解舆情的变化，对于做好新形势下舆论引导工作，为社会转型期的国家治理提供高质量的决策依据有着积极的意义。中国社会科学院新闻与传播研究所及其下属的中国舆情调查实验室，自2013年以来，持续开展定期的社会舆情调查与监测，对比2013年和2015年的调查数据，可以发现以下值得关注的舆情动向。
（一）2015年热点舆情
热点舆情通常可以分为热点舆情事件与热点舆情问题。热点舆情事件是一个时期为人们广泛关注和热议的事件，由于目前重大事件几乎都有网络的参与，因此，热点舆情事件几乎等同于网络热点事件。热点舆情问题则是在各种与人们切身利益密切相关的问题与事物中，由于某种契机在特定时期为人们广泛关注的问题。热点事件和热点问题相互关联，可以相互影响及转化。如环境问题一直是与人们生活密切相关的问题，但正因为雾霾的出现，才使这一问题上升为热点问题。
衡量热点舆情事件或热点问题的指标包括：1.持续时间。网络时代，往往热点问题此起彼伏，一个热点会很快取代另一个热点，通常来说，可以称之为热点舆情事件的，大都会持续一周以上或更长时间，而不是转瞬即逝。2.信息量大小。包括媒体发稿量、点击量、论坛发帖数、微博数量、转发次数等。3.关注范围。在不同年龄、性别、职业等属性方面，分布范围越广，热点指数越高。
从2015年中国舆情系列调查结果看，公众最为关心的是放开二胎，其次是抗战胜利70周年阅兵，第三位为天津爆炸案。这三项关注率均超过7成。而“*才厚徐**，*永康周**等*官高**落马及相关反腐案” 、“北京三里屯优衣库试衣间不雅视频流出”、“习*平近**应邀访问美国”、“上海*踏事踩**件”、“屠呦呦获诺贝尔奖”等事件的关注度则超过5成。
图4 2015年热点舆情事件
（二）舆情变化趋势：社会焦虑感增强
与2013年相比，2015年中国民众对经济形势的乐观程度明显下降。与对政治形势持乐观态度的相比，对经济形势持乐观态度的要低20%以上。这说明目前民众对我国经济形势总体持不太乐观的态度。
从2015年第四季度的调查结果来看，关于社会政治生活的几个主要领域，满意程度较高的有：政治改革（72.4%）、对外政策（65.5%）、社会治安（63.1%）、治理腐败（60.2%）、教育（55.5%）、交通（51.2%）。除此之外，其它方面的满意度均低于五成。
其中，民众满意度最低的是房价（满意和比较满意的比例只有26%）、其次是食品安全（26.2%）、空气环境（30.9%）、解决贫富差距（32.4%）、物价（36.1%）和医疗（39.5%）。由此可见，高房价、食品不安全与空气污染是影响民众社会政治满意度的主要因素。
此外，官民不信任感也有上升趋势。其中，信任度最高评价的是中央政府（信任和比较信任的比例达到89.8%），而对地方政府表示信任的只有51.4%。
交叉分析结果表明，对地方政府信任度低的原因之一是腐败蔓延。受访者认为目前我国社会中的腐败现象严重的占86.1%。其中，认为很严重的为26.4%，比较严重的为59.7%。而民众对腐败不满的矛头，很多指向了地方政府官员。
由于对经济走向的悲观以及社会信任度下降，加之社会转型期累积的各种矛盾。民众情绪中的“焦虑感”呈现上升趋势，这也是近年来舆情事件频发的社会深层原因。
（三）移动社交媒体开始主导社会舆论议程
中国社会科学院舆情调查实验室的调查显示，2015年，以互联网、智能手机为代表的新媒体在影响范围上，已开始超越电视、报纸等传统媒体，微博、微信、手机新闻客户端等，成为人们获取或传播信息的首要渠道。我们正在从大众传播时代进入微传播时代。
图5 居民获取信息的媒体渠道
出处：中国社会科学院2015年舆情指数调查
传统媒体在议程设置和舆情传播方面的影响力进一步下降，接近半数的舆情事件最早是从“两微一端”（微博、微信、移动客户端）发源的。如“青岛天价大虾事件”，从一件普通的价格纠纷事件，演化成轰动全国的舆情事件，经历了这样四个阶段，即微博化（消费者注册微博并曝光事件）、新闻化（媒体关注转载并使之成文新闻事件）、微信化（相关话题在朋友圈和微信公众号转载讨论）、段子化（段子手纷纷参与制作各种恶搞段子）。这样的传播模式几乎成为众多舆情事件的标配。即使一些由传统媒体曝光的事件，往往只有当“两微一端参与时，才会演化成重大舆情事件。济南非法经营疫苗系列案件即是其中的典型案例。
四、问题与对策构
（一）互联网治理：从刚性管制走向柔性治理
互联网治理与互联网管制或管理相比最大不同，即互联网的治理“意味着从政府主导转变为政府、市场、社会共同参与协作的多元治理方式”[i]。任何一类参与者都不能独自解决互联网及其使用所带来的问题。而是有多方参与者——政府、互联网企业和公民社会共同承担责任。在治理方法上，除了立法和行政监管外，同样重视行业自律和公众监督。
迄今为止，中国政府对互联网的管理主要以立法和行政监管为主，在立法上，也过度强调政府主导，企业和公民社会处于缺位状态。目前互联网中存在的众多问题，比如网络*力暴**色情、侵权、谣言等，仅仅依靠政府监管，往往顾此失彼，按下葫芦起来瓢。要从根本上解决这些问题，更多的需要全社会参与。因此,未来的互联网治理，应加快由刚性监管向"柔性治理"的过渡。
（二）舆情管理：从严防死守走向疏导为主
舆情管理存在着和互联网治理同样的问题，即过渡强调监管和人治。在过去的一年间，采用*帖删**、技术屏蔽等手段，对负面信息进行管控的力度明显加大。从调查结果看，多数调查对象同意为了维护国家安全或社会和谐而对公民表达自由做出一定限制的做法。但前提是适度、公平与合理。
但从实践结果看，由于参与互联网管理的人员素质良莠不齐，加之缺乏统一标准，过度管制的问题难以避免。从而激发部分网民的对立情绪，有损政府的公正性和客观性。
因此，在舆情管理上，也同样需要克服传统观念，减少强制*帖删**的频率，注重包含公民的表达权力，从严防死守走向疏导为主，注意反映不同利益群体的意见，以实现舆情的平衡和社会的稳定。
（三）加强对社会管理者的培训
真实客观报道社会上发生的各种新闻事件，向民众提供事实真相是传统媒体和网络传播的基本要求，也是舆情管理的基本规律。它包括两个方面，一是努力把握舆情真相，并把事实真相反映给相关主管机关或部门，而不是投其所好，扭曲或掩盖事实真相；其次，在舆情应对过程中，切忌提供虚假信息或故意掩盖事实真相。
要提高政府的公信力，切实掌握舆情主动权和主导权，讲真话是前提。许多舆情危机的扩大都是因为主管部门发布虚假信息或掩盖真相引起的。虚假的信息发布很难持久被掩盖，一旦被发现，反而会引起加倍反弹，最终将某些不甚严重的事件拖延或扩大为重大危机事件。
一些突发事件，往往因地方政府或官员的应对不利，使矛盾升级。2015年黑龙江庆安县火车站枪击案和天津8·12特大火灾爆炸事故中，地方政府的处置和舆情应对迟缓，足以显现地方官员的网络舆情应对能力远远没有达到时代要求。此外，由于公众对官员普遍持不信任态度。应对不当，有可能会因一些表达方式的问题引发舆情的负面反应。对此，有必要进一步强化对官员等社会管理者和舆情管理部门人士的专业培训。
（四）构建中国社会舆情评价体系
为了将互联网治理和舆情管理纳入科学性、规范化轨道，有必要对管理的过程、方法以及效果开展全面监测、调查和分析，而中国社会社会科学院舆情实验室和腾讯指数构建中国社会舆情指数，就是其中一个重要的评价指标体系。
社会舆情评价体系由4个指数构成：
1.社会关注指数。又可分为两个部分，一是对社会问题的关注程度，二是对热点事件的关注程度。二者相互关联，相辅相成。主要的话题有：反腐倡廉、官民对立与冲突、*地征***迁拆**、公共卫生、社会安全、环境（空气污染、水污染问题）、食品安全、住房、医疗、灾害事故类等。根据社会关注的问题与热点的不同，以及正负面评价的变化，可以使政府部门及时了解民众的需求变化，并及时在各项决策中予以反映。
2.社会心态指数。通常是指一个国家、一个社会所具有的普遍性、代表性的心理特征和心理倾向。是衡量社会情绪健康程度的“晴雨表”。社会心态指数由社会满意度、社会信任度、社会安全感、社会公平感、社会情绪、价值观等指标构成。
3.政治意识指数。由政治态度、政治宽容度、民主意识、政治态度等指标构成。其中，政治态度是核心指标，即用来衡量民众对政府机构、政治权利、政治制度肯定或否定、赞成或反对的倾向状态。政治态度是由政治认知成分、政治情感成分和政治动机成分构成的。
4.舆情管理指数。包括舆情热度、危害度和管控难度三个指标。
其目的在于通过构建社会舆情评价指数体系，打造全方位、智能化舆情管理系统，为做好新形势下舆情管理，为社会转型期的国家治理提供高质量的决策服务。
[i] 张志安主编《网络空间法制化》，商务印书馆，2015年11月第1版，第8页。