文|壹拾说

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前言

在古代中国繁复而精细的公共治理结构中，充斥着的是道德知识和践行道德的要求，德行成为官吏任用的基础，推行道德或实施道德教化成为公共管理的具体内容。

道德引导行政，行政促进道德，以官僚组织为骨架，以道德为肌理，以道德为骨架，以道德为核心的行政管理模式，不仅主导了古代中国公共管理实践，而且在长期实践中也形成了道德管理思维模式，从而影响着现代中国公共管理实践的建构。

因此， 对传统社会中的道德化行政进行分析，是理解现代公共管理实践的必然要求。

行政道德化的思想内涵

春秋战国时期的“礼崩乐坏”促使那个时代的思想家不断思考社会秩序的重建。

无论是孔子以尧舜时代为基础所倡导的“大同”理想，还是孟子所提倡的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，都是以公共管理为手段，试图恢复某种道德秩序。

儒家思想的核心意蕴是通过公共管理行为来实现道德规范，从而成为传统社会的主流意识形态。

儒者认为，社会秩序之所以混乱，是因为维持社会基本秩序的“道德观”已经崩塌，因此，恢复、重建道德观是当务之急。

儒家认为，道德秩序的恢复和发挥作用的根源在于人的基本品格。孔孟倾向于人的本性是具有“善端”的， 人的本性可以由后天的影响而改变。

人有内在的道德善端和道德意图，但是为了获得与道德要求相一致的实际行动，必须通过道德教化来发挥人的道德本性，并最终实现道德秩序的重建。

孟子认为“人皆可以为尧舜”（《孟子·告子上》），强调的是自我修养与外部道德灌输。

苟子则认为“化性起伪”强调外部道德的教化，孟子与苟子虽然逻辑起点不同， 但在公共管理中通过道德教化来规范和引导社会成员的行为并实现社会道德秩序这一点上是相同的。

通过公共管理行为来推行道德，重建秩序，首先需要社会成员在日常生活中对道德进行实践，儒家甚至将普通社会成员个人的道德修养行为赋以政治功效。

当孔子的弟子们问孔子有这样的德行为何不从政时，孔子回答说：

“友于兄弟，施于有政，奚其为为政?”(《论语·为政》)

也就是说，为政之道，不外乎认识和推行人伦道德，一旦能做到明于孝悌之义，也就是在“为政”，这同居其位而“为政”并没有什么差别。

因此，修身、齐家、教人成其德行，都是在“为政”，儒家倡导的修、齐、治、平，虽然层次不一，实质却是相同的。

儒家虽然重视社会成员的个人道德修养，但它认为，为政者更重要的是要践行自己的道德修养，统治者的道德修养水平在构建社会道德秩序方面起到了非常重要的示范作用。

所以，在儒家思想体系中，一方面，公共管理活动不仅包含了个人的道德修养，要求个人的行为举止中正、合乎礼仪规范和道德规范，并推己及人，将一套伦理道德和行为规范向外推延到社会中去。

另一方面，作为执掌国家政权和管理国家事务的公共行政活动， 在推行伦理道德规范的同时，也强调统治者的道德表率作用。

道德化行政的基本管理结构

古代先贤倾向于从道德角度认识“礼崩乐坏”、社会失序的原因，因此重建社会秩序的行政努力实际上就是重建道德规范体系和推行道德。

在古代中国社会治理实践中， 道德教化与道德力量是维持社会秩序和制约官员行为不可缺少的手段。

公共管理中，以道德理想作为管理活动的目的，以道德规范作为管理行为的准则，以道德教化作为管理的基本工具，以道德规范下的人伦关系作为社会秩序的基本内容，以道德力量作为改善和稳固管理的精神支柱，甚至替代了对正式制度的需求。

第一，家庭是最早进行道德实践的地方，也是最早进行公共管理的组织，家庭作为古代中国社会最基本的单位，担负着对家庭成员进行“知行合一”的教育任务。

第二，家族、宗族等亲属组织，从本质上来说，是一个自发形成的行政区域组织，同时也是一个非官方的道德教育机构，它在乡村自治的层面上推行道德规范，维护基本的社会秩序。

第三， 学校也具有强大的道德教化功能，因而它又是社会治理的有力支柱。

学校教育以 “德教为先” 为主要内容，重点在于传授学生在处理个人生活和人际关系时能按照道德规范行事。

作为公共行政主要执行者的官吏，不仅要严格遵守自己的道德修养，而且还要对社会进行道德教育。

“举孝廉”的选官原则，以及随之而来的“以德为本”的科举制，都是为了使官职与德行相匹配，从而在公共管理方面，对官员“修己正身”，注重以道德规范来约束自己，具有重要的现实意义。

“善政”要求以道德教化引导行政，而“良法”则是以道德的体现与否作为评判标准。

所以，《唐律疏议》卷首指出：

“德礼为政教之本。刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也。”

《四库全书总目提要》直截了当地说：

“论者谓唐律一准乎礼，以为出入得古今之平”，对此，著名法律史学家祝总斌解释为“完美地体现了儒家精神，成为典范”。

这种以推行道德为己任的行政还对官员提出了一些特殊的要求，那就是要求官员要熟悉社会占主导地位的伦理道德以及记载和阐释这些伦理道德的经典圣言，要求官员重视自身的道德修养。

并将其作为自身的基本素质，甚至是唯一的素质，反映在录用官员的标准中，就是以人文教育而非专业训练和能力为选择依据。

道德化行政的特征

第一，以道德统领行政，道德等级与行政等级的一致性而非官员的行政技术是道德化行政的生命力所在，一旦两种等级出现不一致，则意味着道德化行政面临着失败的危险。

第二，所有参与道德建设的主体构成了一个多元化的公共管理主体，所有参与道德建设的行为都有可能成为公共管理行为的一部分。

第三，道德行政依赖于道德规范与道德修养，在制度与技术两个层面上制约着公共管理的进步。

在解决问题的方法选择上，道德优先，甚至可以代替行政， “孔融让梨”就是道德解决问题的经典事例。

在传统的公共管理中，人们习惯于从伦理的角度来定义和思考问题，而不是从管理和技术的角度来考虑问题。

先天的道德平等和管理上的严格等级主义相交织，一方面，通过道德修养和实践业绩来选拔管理者，将上层社会与平民区分开来。

另一方面，通过精心设计的等级官僚体系，赋予官员与其道德品行相匹配的等级。

在中国古代社会中，道德因素的嵌入使其具有很强的恢复力、和生命力。

先天道德的平等和道德修行上的不平等， 也预示作为公共管理者的各级官吏并非世袭性地享有道德高位。

道德化行政的当代影响

道德行政是根植于中国传统社会之中，具有强大的生命力，甚至在现代公共行政思想与实践中都可以看到它的影响。

道德化行政的现代影响，在一定程度上形成了独特的公共管理方式，特别是在与社会文化相适应的情况下。

道德化行政以道德来统领行政，从一定程度上来说，它是在给行政设置价值目标。

对于确保行政免于陷于技术理性之中，避免传统官僚制行政模式把过多的资源消耗在维持公共管理的形式理性而牺牲实体性目标上，具有与后现代解决方案异曲同工之处。

现代政治原则具有更丰富的内涵，既将 传统社会优良的道德传统融为一体， 又蕴含着更多的现代民主精神。

用这种方式必然会带来传统道德行政的一些弊端。

例如，倾向于从政治角度而非管理或技术角度对问题进行思考和定义，倾向于用政治方法解决问题，制约了公共管理自身结构和技术层面上的发展，这是我国公共管理建设的薄弱环节。

这一问题以建国初期企业管理领域 “工人自治”和“科学管理” 的争论最为典型。

打着工人自治的政治旗号，把按照科学管理原则制定的规章制度，说成是教条主义，或者是*压打**工人积极性的规章制度，于是就有了“十大随便”，上班随便、干活随便、下班随便、吃饭随便、开会随便等。

部分领导受诱惑，在重大决策项目、重大工程建设过程中，背离了决策与管理的基本规律，使行政成为个人的政治奴仆，“政绩工程”，“形象工程”，“面子工程”，为国家造成了巨大的浪费。

在这些“工程”的背后，隐含着传统道德对行政的控制逻辑，其所带来的消极影响已经引起了社会的广泛关注。

在实践过程中，对政治手段的偏爱忽视了公共管理的组织结构和技术能力的建设，公共管理主体的发展缺少了制度性基础。

当公共管理主体的能力难以有效解决问题时， 政治性的方案自然成为替代方案。

思想教育作为另一种替代机制，其独特的作用在某种程度上满足了组织管理能力不足、动员模式缺位等条件下的效率需求。

思想教育则是另一个替代机制，思想教育以其独特的功能在一定程度上满足了组织管理能力不足和动员方式缺席情况下对效率的要求。

思想教育中强调各级官员发挥“先进性模范作用”、“公仆意识”、“树立典型模范，学习先进事迹”等。

向公共管理过程注入了强大的思想激励和精神动力，这与传统社会通过官员的“修己正身”推行管理过程具有相似性。

结语：

通过动员手段和思想教育来提高管理效果，这种方法在特定的历史时期起到了很大的作用，即使到了今天，它仍然具有非常积极的意义，这一点毋庸置疑。

但是，这种方法不能代替组织管理结构的建设和管理权威的发展，它不能以公共组织管理的科学性为代价，这一点是今后公共管理建设需要多加注意的。

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