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深圳产业园区四十年的回顾
深圳从1979年蛇口工业区成立，到1985年创办了我国第一个高新技术产业园——深圳科技工业园，一方面，园区自身实现了从“生产要素集聚1.0”到“创新发展4.0”的变革，园区布局更加优化，自主创新能力明显加强，创新创业环境明显改善；另一方面，深圳也实现了产业结构的跃迁，从一个比拼廉价劳动力的加工装配基地，到模仿性制造中心，再到成为具有全球影响力的科技和产业创新高地。
产业园区作为区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式，担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列重要使命。深圳产业园区和深圳产业一样，秉承了深圳开拓、创新的城市基因，经过近40年的发展，经历了工业区、工业园、产业园、专业园、科技园、产城融合体等多个阶段，走出一条独特的发展之路。
目前，深圳各类产业园多达10000多家，且75%以上的企业和80%以上的工业产值都集中在产业园区，可见园区经济是深圳新旧动能转换、产业转型升级的重要平台，经济增长的重要引擎。但在产业空间日益紧缺、产业转型升级大背景下，如何进一步发挥产业园强产业链、育创新链、优服务链的平台载体作用，也面临诸多困境和挑战。那么深圳产业园区快速发展的主要原因是什么？其中最主要的是得益于市场经济的高度发达。同时，深圳不断加强探索和实践，走出了一条“政府引导、市场化运作、专业化发展”产业园区高质量快速发展的新路子。
放在全国的范围内来看，深圳远不是一个产业园区运营得很成功的城市。与北京的中关村科技园区、上海的张江高科技园区、苏州工业园区固不能相较，即便是与邻居的小兄弟东莞市相比，也有不少人批评深圳未能做出一个像松山湖那样的园区出来。但是，倘若不被信息污染模糊了焦点，回归到学理性的园区发展研究，我们便可发现，过去40年深圳产业园区发展，走过了一条迥异于国内其它城市的道路，其中甚有案例剖析价值，也很值得我们深思。
改革开放40多年来，深圳产业实现了“深圳制造——深圳智造”的跨越发展，随着产业形态的演进和更迭，产业空间也经历了从简单的工业集聚到围绕主导产业布局上下游产业链，再到集制造、研发、生产生活配套为一体的产城融合社区的转变。根据这一特点，可以将深圳产业园的发展划分为四个阶段，基本上每十年是一个发展阶段。
改开后中国最早的产业园区，是招商局蛇口工业区。1978年9月，时任交通部长叶飞委派袁庚前往香港调查交通部直属企业招商局的经营状况，完成了一份《关于充分利用香港招商局问题的请示》报告，决定选址蛇口建设招商局工业区，目标有二，一是须扩大招商局的船舶修造业务，因此需在蛇口增设浮船坞；二是须增加中流作业的能量，因此需增加驳船仓库，兴建集装箱码头。
1979年7月，蛇口工业区开始建设，其时袁庚对工业区的设想已不限于航运产业，在建设蛇口港的基础上，确定“三个为主”和“*不五**引进”的方针，即“产业结构工业为主、企业投资以外资为主、产品市场以出口为主”，“来料加工、补偿贸易、技术落后、污染环境和挤占出口配额的项目不引进”。“*不五**引进”的方针，即便是放到现在也不过时。1979年12月12日，蛇口第一家中外合资企业——中瑞机构工程有限公司设立，其后华美钢厂、PPG浮法玻璃厂、蛇口铝材厂、凯达玩具厂等纷纷设立。
蛇口工业区最早规划是2.14平方公里土地，后来扩大到10.85平方公里。蛇口工业区的管理体制，最初是招商局直接管理开发，到1987年，蛇口工业区实行公司制，成立招商局蛇口工业区有限公司。在此期间，蛇口工业区一直是产城一体化运作，工业区公司既负责园区的管理，也负责水电油运、教育医疗文体等基本公共服务的提供，更负责民政及司法事务，政企合一，很像一个独立城邦。可以说，此后中国各种所谓产城一体化开发的园区，其所拥有的权力均没有达到蛇口工业区的程度。这种制度框架到1992年才告终结，深圳市收回了蛇口工业区的行政、司法、民政及公共服务等政府管理事务，在其土地上设置南山区蛇口街道办和招商街道办。
1982年，因应国家南海石油开发战略而生，经国务院批准，由香港招商局牵头，深圳市供地，联合在港部分央企和个人资本发起成立中国南山开发集团（是中国第一家股份制企业）。南山开发集团从经营港口、石油基地起步，其中一项核心业务即是所拥有3.4平方公里土地的产城综合开发。2010年招商局国际托管中国南山开发（集团）23.493%股权的管理权，招商局（南山）控股有限公司持有中国南山开发（集团）股份有限公司36.518%的股份而成为控股股东。经过一系列整合之后，招商局蛇口工业区运营的产业园区总面积扩大到10.85平方公里。之后南油开发区、华侨城等复制了蛇口模式。
1984年8月，由深圳市投资管理公司、中国南油石油联合服务总公司及中国光大集团共同投资设立大型中外合资企业南海石油深圳开发服务总公司，负责对深圳经济特区西23.01平方公里区域（南油开发区）进行综合开发建设和统筹经营管理。南油因此成为深圳最大的大地主。
到1994年，南深总已建成了4个设施配套交通便利的工业区，水电、通讯、住宅、医院、学校等配套设施齐全。吸引外资8亿多，兴办了426家中外合资企业。1993年工业总产值27亿多，占当年深圳市总产值的八分之一。
光大集团后来撤出了南油集团，其股份由深圳市接手，因此成为深圳政府控股的开发公司。深圳华侨城原来所在的这块地方叫做沙河，东边是小沙河，西边是大沙河，大小沙河之间，南边是海滩，北边是丘陵，背山面海一共有12平方公里土地。原来这里叫做光明华侨农场沙河分场，属于广东省和中央侨务系统管理。
1985年3月，由国务院侨委主任叶飞提出，在沙河这个地方，划出4，8平方公里的土地（包括拟作为实验大学用地的0.7平方公里），由香港中国旅行社（后改名为香港中国旅行社集团公司）负责来开发。1985年8月，中央批准，由特区办和国务院侨办联合下文，成立华侨城，确定面积为5.1平方公里。
1980年代初期，深圳市政府有意拷贝了蛇口工业区模式，引入大型央企，给予较大地块，允其统筹整体开发。最典型例子如：引入中航工业集团旗下负责民品业务的中航技集团，在上步工业区开发中航苑，所孵化出的著名企业包括天虹商场、深南电路、天马微电子、飞亚达、上海宾馆等。
深圳政府自己也开发了一系列工业区，大都位于原特区内，由市属国有企业负责运营，最著名的包括上步工业区、八卦岭工业区（鹏基集团运营）、莲塘工业区（鹏基集团运营）、水贝工业区（特发集团运营）、泰然工业区（泰然集团运营，后泰然划入深业集团）等。这些工业区大都是适合轻工制造业的标准厂房，水电等配套齐全，并配建有一定的宿舍区。
但这些工业区并不实行专业化运营，不同产业的工厂杂乱地共处一区，产生一定程度的行业协同是后来逐渐演化的结果。不仅仅是深圳国资所办的工业区，包括最早的蛇口工业区、南油工业区在内，在开办前均没有任何产业定位之说，也没有产业链配套的概念。至于后来扩展到深圳全市域内的城中村所办工业区，则更是如此。
一般而论，谈及深圳高新区的历史，都会追溯到1985年7月由中国科学院、广东省政府（由广信公司代持股份）和深圳市政府三方各出资1000万元而联合创办的深圳科技工业园，这是深圳高新区的前身，而且也当之无愧地是中国第一个高新技术产业园区，因为北京的中关村是1988年才建设的，而且当时还叫“中关村电子一条街”。
但是三方共建的“深圳科技工业园”进展并不太理想，这个园当时的选址在深南路的北侧，面积只有1.02平方公里，而且当时的中国科学院尚未找到科技成果产业化的现实路径，远处深圳的科技工业园与中国科学院的科研机构之间如何建立密切的合作关系也不得而知。
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深圳产业园区与工业地产开发
1991年3月，国务院在全国37个地方兴办的高新技术产业开发区的基础上，批准了第一批26个国家级高新技术产业开发区，还制定了一整套扶持国家高新区发展的政策，深圳科技工业园成为第一批国务院认定的国家级高新区之一。1996年5月，深圳市政府决定高新区范围包括科技工业园、原高新技术园区深南路以南部分和第五工业区。为进一步理顺园区的管理体制，决定成立深圳市高新技术产业园区领导小组，1996年9月深圳市高新办成立，作为深圳高新区的运营机构。
在高新办成立之时，手上掌握的高新区土地仅有正在填海的1平方公里用地，和原饲料养殖场的0.6平方公里土地，以及正准备填海的1平方公里。其它土地均在各个业主手里，这些业主既有中央部委，也有省市区的相关机构，拥有从几万平米到几百万平米不等的工业用地。高新办先从政府部门的闲置用地着手开始收地，之后再收国有企业的，再收其它法人的。到1999年6月共收回7块地，共21.2万平米。
1997年6月，市政府通过《深圳市高新技术产业园区发展规划纲要》，确定深圳高新区“北起广深高速公路，南到滨海大道，西临麒麟路、南油大道（现两路并称为南海大道），东至沙河西路，面积11.5平方公里”，“重点发展产业是电子信息、生物工程、新材料、光机电一体化等四大产业”。
在1998年，地方官方媒体的报道已开始把深圳高新区称为“深圳硅谷”：“汇集了一大批具有自主知识产权的高新技术企业，深圳本地的有华为、中兴通讯、奥沃、长城、科兴等，外地的有联想、四通、北大方正等。在他们的四周，环绕着一批科研机构，如中国科技开发院、深圳大学、贝莱实验室、国家深圳生化工程技术开发中心等，对高新技术企业提供有力的技术支持”。
2000年，国务院有关部门决定推动北京、上海、深圳、西安、成都等5个国家级高新区建设“世界一流高科技园区”（后加入天津成为6个）。
为实现“国际上技术先进的高新技术密集区”这一目标，深圳现有的高新区显然已不能满足发展的需求，深圳市委市政府最初的想法，是在现有基础上建设第二高新技术产业园区。整个2000年，深圳市政府都在不断研究第二高新区问题。到2001年3月已改为规划建设高新技术产业带了。2001年6月，出台了《*共中**深圳市委关于加快发展高新技术产业的决定》，提出“以建设高新技术产业带为新的起点，努力把深圳建成高科技城市”。
2002年9月，深圳市政府通过《深圳市高新技术产业带规划纲要》、《关于光明南片区纳入产业带重点启动区开发建设的调研报告》，会议决定：产业带由市里统一规划并制订相关政策，各片区开发主体负责开发建设、招商引资片区管理工作。除高新区、大学城、留仙洞、大工业区由市负责开发外，石岩、观澜-龙华-坂雪岗、宝龙、葵涌-大鹏、生态农业示范区以区或区镇为开发主体，前海、光明南片区征求南山、宝安区政府意见后，确定是交由区里开发还是市区联合开发。
2003年之后产业带计划就渐渐偃旗息鼓，无人再提起。
深圳高新区、整个深圳关内都不能避免的一个大趋势是，随着成本的抬升，处于深圳主城区的园区（这15年深圳产业转型的一个过程，我们能看到的就是制造业退出深圳关内的过程，原有的工业区除了部分都市型工业如印刷业、珠宝业外，均已被迫向商贸流通业其它服务产业转型，位于深圳关内中心地段的高新区也不能例外）已不能承载制造业功能，哪怕是所谓“高科技制造业”。华为基地的迁出其实是一个明确的信号，深圳高新区不能继续作为工业园区存活下去，它必须转型。
对于国内的高新区来说，微笑曲线两端里面的内容非常丰富，体现了一个大的方向，就是高技术向服务转型，向解决方案转型，这也是全球的产业发展方向。
从这个方向上来说，深圳高新区就是一个，或者说即将是一个大的科技企业孵化器，高新区其主体和留学生创业园、虚拟大学园、以及专业孵化器（包括基因群落、公共研究中心）等构成大型孵化器。深圳高新区通过提供研发、生产、经营的场地，通讯网络与办公等方面的共享设施、系统的培训和咨询、政策、融资、法律和市场推广等方面的支持，降低创业企业的创业风险和创业成本，提高企业的成活率和成功率，同时为社会培养成功的企业家。
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深圳市产业园发展面临的主要问题
目前，深圳各类产业园多达10000多家，且75%以上的企业和80%以上的工业产值都集中在产业园区，可见园区经济是深圳新旧动能转换、产业转型升级的重要平台，经济增长的重要引擎。但在产业空间日益紧缺、产业转型升级大背景下，如何进一步发挥产业园强产业链、育创新链、优服务链的平台载体作用，也面临诸多困境和挑战。
产业空间载体错配
一方面，全市部分区域产业用房很难满足高端智能制造企业的用房需求。如根据近期龙岗区产业用房普查数据，龙岗区具有独立边界和管理主体的产业园区共有1084个，占全区产业用房的43.64%，总建筑物数量32968栋，总建筑面积约1亿m²，共入驻企业136773家。八成以上产业用房建成年限超过10年，其中建成年限大于15年的占49.72%，10~15年的占32.91%，10年以下的产业用房仅占17.38%。调研发现，目前龙岗区最稀缺的产业用房是围绕50亿元以上级企业需求的大平层（单层面积1万平方米以上）、高层高（单层层高6-9米）、宽柱距（大于10米）、大载荷（2000kg/m²）、大电梯（载重5吨）的工业厂房，而龙岗区单层面积5000-10000m²的厂房占比较少，六成以上厂房单层面积不足1000m²。
另一方面，全市普遍出现产业用房与商业用房混用的现象，一部分制造业企业分布在办公、商业等用房中，又有很多批发和零售业企业入驻在厂房之中，存在安全隐患，同时也不利于产业的集聚。
园区开发模式地产化
为了提高工业用地的使用效率，2013年，深圳市首次在工业用地门类下增设M0新型产业用地。与传统形态的工业用地相比，M0新型产业用地可以更好地融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能。但在实际运用过程中，存在M0过度地产化，M1走样为办公楼宇或商业用途的现象。调研发现，随着楼市的调控升级，一些传统房地产商转型为产业地产商。产业地产以产业为主导，以产业孵化与产业投资为核心搭建产业生态，地产只是形式，本质是产业。但在实际运营过程中，产业地产开发商以工业项目立项拿地，拿地后进行土地用途变更，转变为商用或者住宅项目，即明为产业地产，实则为了便于获取土地，更多的是“房东”模式，导致园区住宅化、睡城化。根据相关调研数据，“十三五”期间，深圳市改造完成的综合整治园区，相当部分园区私自改成了文创或办公用途，挤占了制造业发展空间，这也是近年写字楼宇供大于求，空置率攀升的重要原因。
园区招商无序、同质化
招商是园区发展的关键，园区招商需要有顶层设计和前瞻性，需要结合实际和自身优势，以此确立园区的主导产业。在调研过程中，发现一些园区依然存在“有园无业”“有业无链”的困境，部分龙头企业也没有发挥辐射和牵引作用。一些园区在建成之后，招商引资吸引来一些企业，但这些企业没有明显的上下游关系，没有形成产业链条，园区仅靠收取房租来维持运营，其本质是地产化；一些园区招商工作虎头蛇尾，雷声大雨点小，缺乏周详规划，最后以不了了之告终；一些园区在招商时不考虑园区实际情况和产业禀赋，定位雷同，招同类高科技、高新产业，致使园区之间陷入恶性竞争；也有一些园区迫于盈利的压力，“腾笼换鸟”过程中，放宽企业入园的门槛，出现“劣币驱逐良币”的现象。
园区运营水平低、形式化
园区发展除了追求经济效益之外，在园区运营上也需深耕细作。园区发展经历了1.0到4.0的演进，与之相对应园区的运营服务也在不断升级。园区4.0产城融合社区阶段，以产业创新生态运营为核心，构建产业资源平台，通过园区创新服务平台，提供线上线下的政务、金融、人才、商业等增值服务。而全市特别是原关外地区很大一部分园区还停留在传统租赁经济阶段，租赁收入仍是园区运营方最主要的收入指标。根据相关统计数据显示，全市有三成产业园为个人运营，无法人运营主体，甚至无物业管理公司。许多产业地产园区，产业运营团队还是清一色的地产背景人员，其专业性和产业视野比较欠缺，园区运营、公共服务基本停留在概念上。这种运营模式则需通过不断提高租金水平来平衡园区运营管理成本，致使园区租金不断上涨，超出多数企业可承受的范围。
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深圳产业园区的得失分析
但是从2000年到2009年这十年时间，大工业区似乎并没有达到深圳市设立的初衷目标。2009年6月30日，将原深圳市大工业区和原龙岗区坪山办事处、坑梓办事处整合，成立坪山坪山区，组建*共中**深圳市坪山坪山区工作委员会、坪山坪山区管理委员会、*共中**坪山坪山区纪律检查委员会；撤销原深圳市大工业区管委会；保留广东深圳出口加工区管委会牌子。
大工业区为何有辱使命？至少可分析出以下几个原因：
其一，深莞地区的ICT产业链主要集聚在所谓深莞惠成长三角（以福田区、莞城、惠城区三个点围城的三角形区域内，）远离此一区域的地方，很难吸引到电子信息产业的企业安营扎寨。大工业区不在华为-富士康产业集群的空间布局中。
其二，对电子信息产业来说，所谓大工业，大概意指那些资本密集型、投资巨大的基础元器件产业，特别是指集成电路产业。我们可以猜测，由于芯片工厂需要大块工业用地，原来划定的3平方公里西丽留仙洞集成电路产业园，并不能够满足产业的长远发展，且有靠主城区太近的缺点，因此深圳政府决定改以坪山大工业区作为集成电路产业发展的大本营。但深圳在芯片大厂的引入方面迟迟没有进展，这可能是导致大工业区进展缓慢的原因之一。
2008年之前，深圳市与中芯国际进行了长期的谈判，邀请中芯在深圳设立芯片工厂，2008年中芯国际与深圳市政府签订协议，在深圳建设一条8英寸和一条12英寸芯片代工厂。其中前者为一期工程，为200mm（8英寸）芯片代工厂，可提供从0.35μm到90nm的晶圆制程服务。但从2008年开工，到2014年12月，中芯国际在深圳的200mm晶圆厂正式投产，经过了6年时间，这已表明中芯国际对深圳项目之犹豫不决。
事实上中芯内部发生了巨大变故。2009年11月10日，中芯国际创始人兼CEO张汝京宣布辞职。一期工厂虽然磨磨蹭蹭最终投产，但二期工程12英寸工厂则被搁置。直到2021年3月才宣布与“深圳重投”（占比23%）合资23.5亿美元开工建设。而此时坪山新区早已变成了坪山区了。
其三，深圳政府已经一再地证明了它并不擅长招商引资，也不擅长运营一个需要招商引资的产业园区。
深圳得改革开放之惠，较早建立一个相对符合市场经济制度的投资及营商环境，因而使得许多企业在此创业创新成功，发展壮大，整个城市成为一个巨大的孵化器，因而自己基本不需要招商引资，反而自2000年之后，就一直是国内各城市招商引资的目标。
因而深圳两级政府20世纪的时间里更类似一种无为政府，而不是国内目前普遍类型的有为政府，这样的政府根本没有太多招商引资的经验，因此当2000年后，自己培育出新企业的孵化器功能弱化之后，当不得不建立产业园区进行招商引资时，在国内的招商引资剧烈竞争中，基本上没有竞争力可言。这也是大工业区基本失败的主要的原因之一。
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规划决定产业还是产业决定规划？
中国的园区开发和园区工业地产中，是规划决定产业，还是产业决定规划，是一个一直纠缠不清的问题，深圳也同样如此。产业园建设发展存在一些突出的困难和问题，主要表现在：园区基础配套设施建设水平普遍不高；部分园区土地节约集约利用水平较低；多数园区产业集群规模较小、层次较低、企业之间关联度不强，龙头企业的带动效应有待进一步发挥；产业的培育、发展、规划引导有待加强；粤东西北地区营商环境亟需优化，制度*交性**易成本仍然偏高，人才、技术等关键要素短缺，制约了产业发展水平提升等。
从增长方式来说，原来基本上全国的产业园区都是重规模，现在要重质量。资源配置转变，由粗放式发展向集约化发展；产业结构转变，由制造业为主向高端制造和服务也相结合转变。环境建设转变，由注重硬环境向更加注重软环境转变；招商方式由成本领先土地招商向服务领先的产业集群转变；运营方式转变，由载体出售向载体自持运营转变。
2009年8月底，深圳市政府出台《深圳高新技术产业园区发展专项规划（2009—2015年）》（以下简称《规划》），深圳高新区的面积从原来的11.5平方公里，扩大至185.6平方公里。该《规划》覆盖的空间范围包括深圳湾、留仙洞、大学城、福永北—沙井南、光明、石岩、观澜、龙华、坂雪岗、宝龙、碧岭、坪山（深圳出口加工区）、葵涌、大鹏等园区以及市政府划定的其他高技术产业发展区域，面积185.6平方公里，其中高新技术产业用地76.1平方公里。其中，深圳湾园区是经国务院批准的国家高新区，其他园区是市政府设立的以发展高新技术产业为目的的区域。
《规划》中表示，将争取国家相关部委支持，以深圳湾园区为基础，按照一区多园模式，将深圳高新区各园区整体升级为国家高新技术产业开发区，建立深圳高新区品牌联动机制，发挥深圳高新区品牌带动效应，实现国家高新技术产业开发区优惠政策全覆盖。
2019年4月26日讯深圳市政府日前正式印发了《深圳国家高新区扩区方案》，根据该方案，深圳高新区将形成“一区两核多园”的高新区发展布局（“一区”是深圳高新区，“两核”是南山园区和坪山园区，“多园”是深圳高新区由多个园区组成）。五个新扩园区总规划面积约147．96平方公里（其中深圳自创区范围内面积约93．36平方公里），工业用地面积约39．65平方公里。加上深圳湾片区（原深圳高新区，规划面积11．52平方公里），扩区后深圳高新区总规划面积为159．48平方公里（其中深圳自创区范围内面积104．88平方公里）。其中，新增南山留仙洞、大学城、石壁龙片区共8.52平方公里，规划主导为新一代信息技术、人工智能、互联网、生命健康产业。
新增的坪山园区为全市最大，达51.6平方公里，规划主导为生物医药、新能源汽车，第三代半导体产业。龙岗区新增坂雪岗科技城片区、宝龙科技城片区，总面积排第二，46.54平方公里，规划主导为移动通信、集成电路、医疗器械产业。宝安区新增尖岗山—石岩南片区、西乡铁仔山片区、新桥东片区，总面积23.52平方公里，规划主导为互联网、航空航天、智能装备产业。龙华区新增九龙山智能科技城-福民创新园片区、观澜高新园片区，总面积17.78平方公里，规划主导为人工智能、移动智能终端、生物医药产业。
就像中关村科技园区一样，扩容之后的深圳高新区，已失去了其清晰的面目。而且其运营机制，等于是沿袭了当年高新技术产业带的思路，市级主管部门失去了统筹权，各区不但重复产业定位，而且互相挖企业。然而市政府一直强调的强链、补链，各区的产业园区却看不到拿得出手的招商引资成绩。也有人认为，深圳各高新区不需要去外地招商引资，把深圳本土科技公司的产业转型升级项目，把深圳几百家上市公司IPO融资后的拟投项目，能留一半在深圳，各园区就可以盆满钵满了。
除了深圳高新区之外，深圳再无其它国家级产业园区。全国各地设有许多国家经济技术开发区，但深圳因经济特区之故，没有设“经开区”。此外全国各地设有诸多保税区，深圳市域内也设立了6个保税区，分别为福田保税区（约3平方公里）、沙头角保税区、盐田保税区（位于盐田港内，1.39平方公里）、深圳机场保税区（0.42平方公里）、前海湾保税港区（3.71平方公里）、出口加工区（坪山）。保税区是一种特殊功能区，但并非一般而言的产业园区。
深圳市大工业区（简称大工业区）是深圳市政府设立的，以高新技术产业和先进技术为主导，配套兴办第三产业的功能性工业园，1994年开始筹建，1997年正式动工建设。
1995年1月，深圳市政府出政府令，划定大工业区的四至范围为：东起龙岗区与惠阳县交界线，西止龙岗镇同乐村，南沿盐田港至澳头港铁路，北至坑梓镇、坪山镇行政区划界线。设定中心区规划面积38平方公里，2000年4月27日，国务院批准成立广东深圳出口加工区，规划面积3平方千米。
1996年5月，深圳市又设立一间国有企业——深圳市大工业区（深圳出口加工区）开发管理集团有限公司，作为大工业区的运营者。但到2000年10月，深圳市政府制定《深圳市大工业区若干规定》，确定以电子信息产业为主体，先进技术工业为核心，配套兴办金融、房地产、贸易、服务业等第三产业，进行经济技术开发的区域，设立管委会作为运营机构。这表明5年时间里，深圳政府犹豫不决于大工业区应采取何样的开发管理机制，先拟以国企来运营，后又舍国企而采管委会体制。考虑到1996年深圳高新区也是采取了设立高新办来运营，表明政府对国企运营园区体制的不信任。
虽然政府运营产业园区并不成功，但是深圳民间和市场的力量却仍具极强的创新力。可以列举的至少包括以下几个：华强北、天安数码城、华侨城LOFT、大芬油画村。
华强北并不是一个事先规划的产业园区，但它却最终成为了一个没有清晰物理边界的产业园区。华强北路是一条仅1公里左右长的街道，这一片区本是上步工业区的西半部分，但在1990年代中期开始，由于深圳原特区内地区渐趋脱实向虚，制造业渐次迁往关外地区，原市中心的工业区都面临必须向服务业转型的趋势。
华强北因赛格电子市场和万佳百货二分店而顺利转型为商业街，并形成北服装南电子的格局，其间曾发生电子市场向北扩张的潮流，几乎使整条街都变成电子和3C（最北端的国美、苏宁店）类市场，使得华强北电子一条街天下闻名。
华强北强大的市场生命力体现在它追随ICT领域的任何产业创新，迅速推出山寨产品抢占中低端市场，每一次产品更新换代，都有人预言华强北将会死掉——最典型的是2007年苹果发布Iphone智能手机，令华强北陷入不能仿制的灾难——但最后它都奇迹般地活了过来，并再创新的奇迹。
这得益于它建立了自己的前店后厂模式，以各大电子市场的卖场店铺为依托，在街道后侧的写字楼或公寓内设立研发部门，在深圳的关外地区甚至珠三角周边地区建立工厂。许多企业就这样从华强北走向世界。从这个意义上来说，华强北是一个成功的产业园区案例。
天安数码城脱胎于泰然工业区。民营港资企业天安中国投资有限公司利用泰然工业区的东边一角，创新园区管理模式，探索出了一条孵化器成功路径。其产品形态历经工业园、工贸园、科技产业园、城市产业综合体、产城公园、创新企业生态圈（创新企业解决方案提供商），2015年提出“创新企业生态圈运营商”概念，构建以创新企业生态圈的建设运营为核心、智慧空间和金控平台为支撑的“一体两翼”发展模式，服务企业从苗圃孵化到成长壮大的全生命周期。2018年进一步疏理自身定位，升级为创新企业解决方案提供商，用多元复合功能构筑产业园区特有的社会体系，构建集产业、商务、交流和生活于一体的企业圈和生活圈
天安数码城主要服务于中小型成长企业，其最早采用办公室租金换股权模式，为初创中小企业降低运营成本，并促进VC/PE对接投资，从而成为深圳最成功最具活力的科创园区。我甚至认为它比深圳高新区更具有案例价值。天安集团建设运营了全国13个城市的19座“天安数码城”产业园区，总运营面积超2000万平方米，园区内企业1万多家。
华侨城LOFT是南派央企介入文化创意产业的较早期产品，迄今为止仍是深圳较为成功的文创产业园区。华侨城后来将LOFT模式在全国多个城市推广，并提炼改良，形成文创产业园区的华侨城模式。
大芬油画村则是深圳城中村自发性形成的低端艺术品生产网络，位于龙岗区布吉街道大芬社区，核心区域面积约0.4平方公里，原住居民300多人。巅峰时期，大芬油画村内共有大小画廊及门店1200余家，知名企业60多家，村内聚集油画从业人员约8000人，加上周边社区从业人员约20000人。是全国最大的商品油画生产、交易基地，也是全球重要的油画交易集散地。
说2005年前后，欧美市场70%的油画来自中国，而其中的80%则来自大芬。虽然现在的大芬油画村已因成本抬高，和政府不切实际地强调原创艺术品，使得其盛况不再，但2017年大芬油画村仍能实现全年总产值41.5亿元人民币，其中内销和外销各占50%。
这4个案例，反映出深圳市场主体的灵活创新能力和活力。只要因应市场求生存，市场主体总能不拘形态地发展出市场需要的产业园区产品。这里面的关键在于，园区不为做政绩，不喊口号、做概念，只务实地求生存和发展。这才是最深圳的精神品质、最强大的生命力和创造力。
进入21世纪之后，深圳整个城市基本进入了吃老本的状态，1980年代末和1990年代末两波创业潮产生的优秀公司，总体发展状况良好，成为深圳经济发展的主要推动力。此后深圳的创业公司，很少有扎堆爆发的情形，惟一可以拿来一说的，仅有创立于2006年的大疆创新一间公司而已。
这期间，深圳曾于2005年宣布第三次产业转型升级的方向是文化创意产业，因而在市内建立数个文创产业园，除了华侨城LOFT之外，最具代表性的则是位于田面的“设计之都创意产业园”、观澜版画原创产业基地、南海意库等。到现在为止，深圳的各个文创产业园，说不上特别失败，但也算不上很成功，许多园区仅仅是为这个城市增加了生活方式的文化气息而已。深圳的文化产业始终也没有能够达到作为一个城市的支柱产业所需要达到的占GDP10%这样一个指标线。当时深圳市还提出了“工业适度重型化”的目标，并想要在大鹏新区的坝光村打造一个占地10平方公里、与惠州大亚湾石化产业基地配套的“精细化工产业园”，但这个项目最后不了了之，填海形成的土地后来改变了用途。
深圳真正的第三次产业转型升级，现在看来可能起始于2019年5G元年，进入5G时代使得智能汽车、物联网、AI、大数据等第四次工业革命的先导产业的产业化成为可能，深圳从之前的ICT产业升级到未来产业的方向未来几年将逐渐清晰浮现，虽然现在还不是特别清楚。
在“强区扩权”政策之下，深圳产业政策的主导权下放到了各区，而各区，尤其是原特区外各区，纷纷以新型产业园区作为抓手，想要培育自己的未来产业。在上升到市层面计划重点开发的18个重点片区中，各区大都规划了产业园区，并以国企或管委会形式进行运营。这些园区较具代表性的有：宝安区：空港新城、会展新城、海洋新城。前者以深圳机场集团为主运营，后两者尚未确定运营模式。
深圳很多大的科技企业其实都有这样的需求。从规划部门来说，似乎是一项重大改革，但不过是因为过去的土地管理太过僵化而已。回顾一下1980年代的蛇口工业区、南油工业区、华侨城园区，难道不是二三产混合用地的典型？华为坂田基地，是否早就实现了二三产混合用地？现在的腾讯“企鹅岛”，从土地
管理角度来说，是不是很像当年的蛇口工业区？所以问题的关键，不是要整天搞一些条条框框，而是要从实际出发，从产业的实际需求出发。
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深圳产业园区的土地配置问题
土地制度作为根本的经济制度之一，是对深圳地区创新网络有着根本性影响的要素之一。但由于它过于根本了，从而成为所有产业、企业共有的背景板，所以人们往往觉得可以忽视它。土地总面积1997平方公里的深圳，土地资源紧张一直是制约城市发展的短板之一。为了盘活现有的土地资源，深圳近些年来也出了不少“招”，包括土地整备、城市更新、工业上楼等等。
此前，有给定的两种土地所有制，即国有制和集体所有制。其中集体所有制，因其并无实质的集体决定权，而流于空泛。不过在深圳特区，土地制度仍然影响重大，在给定的条件下，所能做的只是微调，而这些微调，生出了许多可能性。过去40年中，深圳有三次“土改”。
第一次是1987年，变“无偿”为“有偿”，率先开创了市场配置土地资源的先河。1987年，深圳“第一锤”公开拍卖我国第一块国有土地使用权，实现国有土地所有权和使用权的分离，半恢复了土地的商品属性，探索形成了以市场化手段配置土地资源的新制度，并直接推动了1988年宪法的修订，促进了全国土地使用权市场的形成。
2001年，《深圳市土地交易市场管理规定》发布，标志着深圳市土地交易有形市场诞生，市场体系进一步完善。2005年，深圳市首次以挂牌方式成功出让产业用地，市场化配置土地资源的范围进一步扩大到产业用地领域，早于国家2007年“6·30大限”（工业用地一律招拍挂出让）两年。
第二次是1992年（原特区内）、2004年（原特区外）实行“统征”“统转”，率先实现了全域土地的国有化——在深圳市域内名义上“消灭了”集体所有制土地。并于1993年，建立“五统一”的土地管理体制。
第三次是2012年，原国土资源部、广东省政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》（2012—2020年），深圳市陆续出台了《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》、《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》、《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法》，全面系统地构建以差异化土地供应方式、保障产业发展空间、加快居住用地供应、规范地价测算管理为支撑的土地资源优化配置制度体系。
此外，2012年深圳市存量用地供应首次超过新增用地供应，以城市更新、土地整备、低效用地再开发为主的存量土地二次开发也已逐渐成为土地资源市场化配置的重要手段。。
第一次土改在于其根本性的突破意义，使得市场经济得以在打破了原来僵硬的土地制度基础上萌生。第三次土改虽然从土地制度上层面无法与前两次相提并论，但对地区创新网络的影响却最大。
名义上的国有制土地，实际上控制在市县政府手上，变成事实上的“地方政府土地所有制”。中央政府只具有宏观管理功能，确定土地制度、土地管理立法、出台土地政策。中国的省级政府事实上是“中间政府”，它既不直接管理土地、人口等要素资源，也很少直接提供公共物品。市、县区两级地方政府才是国有土地的实际所有者，能直接发放土地使用证，并从发放中获取收益。
土地是财富之母。由于城市化落后地区的土地价格较低，政府拥有土地所标注的实际财富价值有限，所以只有城市政府才从土地中攫取了最大量的财富。城市政府所掌握的土地，除了用于基础设施建设（包括道路交通、市政设施、公园及自然生态——这些均是不直接产生收益的土地利用方式）的公共利益等外，主要用于两种商业用途，一种是住宅用地，一种是工商业用地。
中国的城市政府基本上是利用这两种具对冲效应的方式，来统筹利用土地获得最大化收益。正如陶然等（2009年）的研究所指出的：地方政府以协议方式向制造业投资者低价出让工业用地虽然有损其当期财政收入，但能创造出稳定的未来收入流，包括增值税、制造业对服务业外溢带来的营业税以及由此而抬高的商住用地出让金；协议低价出让工业用地与拍卖高价出让商住用地给地方政府带来的财政回报存在时间上的差异，这使得地方政府能够根据本地财政状况进行权衡并在长时段内实现财政收益最大化。
根据相关办法规定，深圳市工业用地转型为公共服务设施用途的，房屋不得分割转让。一级线内工业用地的转让或地上工业楼宇分割转让，受让方应当是深圳规模以上工业企业或从事制造业生产3年以上并合法纳税的企业，且受让方不得改变建筑物的用途。同时，严格保护区块线内的工业用地和以工业为主导方向的发展备用地，除因公共服务设施、市政和交通基础设施、绿地、广场、人才用房和保障性住房等公共利益需要外，原则上不得作为其他非工业用途。
就租售比例而言，城市更新项目形成的工业楼宇分割转让不再受限于50%：50%；就配套方面而言，30%配套按市场评估价补缴地价后可进入市场销售；就产权划分而言，其形式更为灵活，新政策可以栋、层、间为基本单位进*房行**地产权登记并核发房地产权利证书；就交易方式而言，可在市政府土地房产交易机构公开交易或自行交易。但同时，在最新政策体系下，基准地价被提高，工业用地升级改造项目的地价评估测算体系也提高了土地的评估价格，致使企业成本增加；政府参与收益成分使得企业的利润也随之下降。
在国内，城市一般都会尽可能压低工业用地价格以吸引产业投资，而抬高住宅用地价格又获取更多卖地收入。深圳政府显然也是遵循这一模式的典型，从特区建设之初，政府就以极优惠的低地价来招引工业项目，培育产业，甚至将大片用地直接划拨给大型央企由其综合性开发，我前面系列文章中所提到的招商局蛇口、华侨城等均属此类。
虽然2007年“6.30大限”后中央政府要求所有工业用地都必须招拍挂，但地方政府会有各种办法来规避这一要求，比如设置参加招投标的门槛（各种量身订做的条件），甚至组织围标，以确保地块以较低的价格落入目的企业之手。确保制造业优势一直都被当作深圳产业政策重点。
如今，深圳已转入存量土地的二次开发。近段时间以来，工改被严控、棚改政策实施等，对深圳城市更新的发展设定了新规则。为创新区域合作模式、有效引导产业有序转移、加强工业用地合理开发，在基于工业用地项目前置评估、核定工业项目用地规模及推动产业转型升级等基础上，制定了深圳市工业项目建设用地的控制标准，并成为全国工业用地治理发展的典范。
标准由投资强度、土地产出率、产值能耗、容积率、地均纳税额、成长率和土地弹性出让年限七项指标构成，遵循“区别对待、分类指导、突出重点”的原则，对产业用地实施分类供应，并优先保证市政府引进的战略合作产业项目和战略性新兴产业项目。针对工业用地的分类理念、分类思路及其作用与定位的认识上总结为以下几点：
——分类的全覆盖性。要求工业用地的分类应覆盖全部可能的工业用地类型，各种类型的工业企业在进行规划布置时，都能找到与其相对应的工业用地的类型，不遗漏任何类型的工业企业。
——分类的客观性。要求工业用地分类要符合工业用地发展的实际情况，不应出现实践中不可能存在的用地类型，保证其客观性。同时也要适应经济社会发展的要求，有一定的预见性，保证新兴工业企业的用地归属性，使分类标准具有一定的持续性。
——分类的唯一性。要求工业用地的分类类型必须相互独立没有交集，不允许产生某企业用地在判断其类型时既属于一种工业用地类型，又属于另一种工业用地类型的情况。
——公共利益优先原则。在新时期，工业用地的分类应该体现对公共利益和社会公平的关注。在对工业用地进行分类时，要充分体现规划的公共政策的属性，体现公共利益优先的原则。因此，工业用地分类要充分考虑工业用地对居住和公共环境干扰、污染的影响。
总之，不同产业项目开发引起的土地使用强度具有巨大的差异性。在工业用地分类中，应考虑到不同产业的土地使用要求，使工业用地分类符合规划控制逻辑，加强规划控制的可操作性。
倘若按照完全市场化的要求，而将工业用地进行招投标，价高者得的话，以深圳为例，真正的工业企业将基本全部被逐出深圳，工业用地将皆落入地产商手中。因为真正一心一意做工业的企业，根本不会挖空心思去做住宅的开发，而工业的利润率一般都十分低，根本无法承受深圳必然高企的地价。因此政府必须以极低的地价将产业用地给到那些真正的工业企业，从而保住整个产业链。
某种意义上深圳是采取此种对冲模式最为成功的中国城市。在1980-2000年代，深圳以充足的工业用地供应，确保了深圳工业的爆发式增长，多年里成为全国最大的工业中心之一。由于产业极其发达，在企业发展壮大之后，地方政府收获了可观的税收，因此而成为全国最不依赖“土地财政”的大城市，在2019年之前的长期时间里，深圳卖地收入只占到地方一般预算收入的不到20%，甚至低于10%。同时又由于一定程度的“房地产抑制”政策，减少住宅用地的供给（供给水平在一二线城市中经常是最低的），从而使得房地产业长期存在着“土地饥渴”，拍卖地价经常居全国最高之列。当然，这也是深圳高房价的主要原因之一。
这就是为什么深圳一直强调要确保工业用地的规模——其实国内大多数城市也都这样做。在头30年里，随着深圳的急速工业化进程，深圳的工业用地曾经有一个快速扩张的过程。1994年，深圳特区内工业用地达到82.3平方公里，2003年为151.88平方公里。2005年，深圳市工业用地为254.75平方公里，占建设用地比例36.21%，两年时间暴增100平方公里，估计应该是由于2004年的特区外城市化转地，原来未统计入工业用地口径的原住民工业区纳入统计，或者是正义将新征入库的土地大部分划入工业用地之故。2015年，深圳工业用地达到峰值的316平方公里，但这个统计口径究竟怎样，则不太清晰。
深圳市原关外各大区的各种厂房、工业区遍地开花，其中一大部分是建设标准低、缺乏规划，配套严重滞后的旧工业区。为全面推进产业转型升级，充分利用珍贵的土地空间资源，达到提质增效的目的，留住更多一流优质科技和产业资源，顺应产业发展趋势和战略性新兴产业、未来产业企业的需求，推动一批批优质精品园区的建设。
为进一步促进深圳工业楼宇建设项目管理工作，提高工业用地利用效率，保障工业的高质量可持续发展，张松伟建议，可以制定好提升工业园区的建设标准，以各区为基本单位，由街道来统筹本街道内的所有工业园，对产业园转型升级改造有意向的工业园，推出相关优惠政策，加大力度扶持产业园的升级改造，使产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型。
不断有房地产业者及其代言人攻击深圳的工业用地规模，指在深圳的总用地面积中，工业用地占比将近30%，过高，“从长期看，将当前30%的工业用地红线降至20%”。我则在《深圳房地产第三方批判》一组文章中激烈批评了这一观点。深圳的工业超过85%是高科技制造业，保工业用地就是保深圳的高科技制造业。
事实上，2009年开始全面推动城市更新以哑，深圳的工业用地已经在不断锐减之中。2015年的峰值固然可疑，即便这个峰值，到2017年工业用地降为273.14平方公里。到2021年，据我的估计，真实的工业用地，应该已经只有200平方公里左右，已经如某些人所愿，降到20%了！其实政府显然并不愿意降低工业用地占比，同样是出于对产业空心化的担心。但他们似乎找不到特别好的办法抑制这一趋势。
深圳市场经济发达，政府更多注意力放在营商环境打造上，鼓励社会各种主体建设、运营和服务产业载体和企业。特别是简政放权后，需要专业服务机构和人员填补政府管理留下的空白，深圳市政府对产业园建设、运营和专业服务组织发展一直持支持、扶持的态度，也一直在鼓励、培育和扶持这些机构发展，并出台相关政策予以实质性支持。例如，早期的特色工业园认定，两级政府800万元扶持；近几年的市、区级基地认定补助以及对入驻企业的租金补贴等；自2015年开始，深圳市、区对国家、省、市、区众创空间和孵化器出台了专项扶持政策，引导社会资源进行投入和参与建设运营管理等。这都是深圳产业园和专业服务机构蓬勃发展的重要因素，也是深圳产业园的重要核心竞争力和优势。
2016年3月，深圳市政府出台《关于支持企业提升竞争力的若干措施》，提出，“加强产业用地统筹管理。研究划定产业区块控制线，稳定工业用地总规模，先期将制造业基础好、集中连片、符合城市规划的产业园区划入线内管理，确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里，占城市建设用地比重不低于30%。对产业区块控制线探索实施闭环管理，严格控制线内产业用地改变用途，企业有破产、清算、自愿或者强制迁出等情形的，由政府部门按照协议约定或者依法收回土地使用权，征收补偿标准按收回时征收补偿规定执行”。
2018年8月，深圳市政府正式印发《深圳市工业区块线管理办法》。该文件将工业区块线划分为一级工业区块线和二级工业区块线。一级线是保障深圳工业能够长远发展而确定的用地底线，占整个区块线的90%。其主要划分依据是现状工业基础较好、集中成片、符合城市规划要求的用地。二级线是为稳定城市一定时期工业用地总规模、未来逐步引导转型的工业用地过渡线。
划定“工业区块钱”，当然是土地制度的一个重大调整。表明了深圳避免产业空心化的坚定政治意志。这个已划定的270平方公里工业区块线内，并非现状全都是工业用地。事实上文件要求“各区区块线内的工业用地的面积不得低于辖区区块线总用地面积的60%。单个区块线内的工业用地面积，原则上不低于该区块总用地面积的60%。”，你可以想象，这个规定一定会被利益集团“用到尽”，270平方公里工业区块线内，最多只能保住162平方公里工业用地；而没有划入工业区块线的现状工业用地，将成为地产商所谓“工改商、工改居”血盆大口内的大块朵颐。深圳最终能否保住200平方公里的工业用地，相当令人怀疑。
目前，深圳各类产业园多达7200多家，深圳75%规模以上企业和80%规模以上工业产值都集中在产业园区，园区经济对深圳经济发展的影响力可想象而知。事实上，2021年以来，深圳政府同时在大幅度批出住宅用地。据深圳市发布的2022年度供地计划，全年全市建设用地供应1200公顷，其中居住用地365公顷，占比30.4%。而2020、2021年的住宅用地供应则分别为分150公顷、292.3公顷，连创新高，并且连续3年占比超过30%。而根据深圳市发布的居住用地供应三年滚动计划，计划2022—2024年度全市供应居住用地1103公顷，年平均供应居住用地367.7公顷。如此激进的住宅用地供应，深圳城史上罕见。
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“工改M0”与工业上楼
工业是国民经济的基石，世界各国都在积极谋划以制造业为核心的实体经济发展战略，以避免产业空心化。德国通过实施“工业4.0”吸引企业回归德国本土；法国政府推出《新工业法国》战略，力图通过创新重塑工业实力；美国则提出了“企业回迁”“减税”等系列举措，以促进制造业迁回美国。从2014年开始，深圳城市更新的类型，从之前的“工改商”、“工改居”为主体，逐步转变为“工改M0”占主体。到2018年，据说深圳市已共有新型产业用地12.96km2。到2019年底，各类更新规划共拆除面积3501.9hm2；其中工业区拆除规模为1762.5hm2，占比超过50%，按照工业区平均1.0的容积率估算，拆除的厂房规模约为1762.5万m2，然而，更新后的空间功能以住宅、商业、办公、新型产业用房和商务公寓为主，普通工业厂房建筑面积仅为233.5万m2。
问题在于，由于工业区改造并没有把原来的住宅开发商限制在外，它们纷纷涌入这个新的机会市场，打着转型为“产业园区经营商”的旗号，但它们大都并不具有真正的产业运营能力，而仍然是住宅开发商的思维。但问题是他们具有强大的资本实力，让有关部门不忍排斥——他们十分担心排斥了地产商，就没有资本愿意进来玩城市更新了。
在这样的运作之下，在老旧工业区的城市更新改造中，大量的M1用地类型被改为M0，而M0空间形态往往就体现为写字楼和商业设施。地产商拿到相关原工业用地地块（比如通过收购已经退出市场的原工业企业的方式），优先建设其中的所谓占总面积30%的“配套公寓”，并向社会销售。地产商往往通过这30%已经赚得盆满钵满，根本不在乎其它产业空间能否招来真正的产业，然后坐等未来“工改商”或“工改居”的机会。
如此的M0产业空间，根本不匹配深圳ICT产业链特别是智能手机产业链在2012-2020年急剧扩张期的真实需求；而城市更新后导致的原关外地区的房价上涨，又进一步提升了这些企业员工的生活成本压力，最终的结果当然是迁出深圳或将新增的产能放在深圳之外地区。
2019年宝安区最先发现这一问题并对之加以修正。当年7月，宝安区出台规定，其城市更新（其中50%是工业区改造）的方向，工业方向更新占50%，居住方向更新占35%，商业方向更新占15%；位于工业区块线范围内的“工改工”类城市更新项目，原则上改造方向以M1为主，对用地规模超过5公顷的项目，可规划占地不超过20%的项目开发建设用地为M0功能；控制工改M0的总体规模不超过100万平米，并对工改M0项目提出严格的筛选标准。
之后各区逐渐跟进。2022年在推出“20+8”产业政策之后，深圳市收紧政策，对“工改M0”实行严格控制：新增新批准“工改M0”计划规模原则上不超过各区M0总指标的30%；申报“工改M0”重建更新计划需同时满足“空间引导和指标管理要求”。
而其中空间引导强制要求，需满足以下条件之一：（1）用地法定图则规划主导功能为M0；（2）用地位于更新规划确定的“工改M0”引导区范围内；（3）用地位于已建成或近期规划建设的轨道站点500米范围内。指标管理则为：全市“工改M0”类拆除重建更新计划用地规模按≤400公顷调控；各区确需突破“工改M0”指标上限的，报市政府审批，统筹规模≤30公顷。希望亡羊补牢犹未为晚。
客观地说，“工改M0”的初衷和指导思想都没有问题，只是操作中出了大问题。而问题的根源可能是，是从城市产业空间的角度出发，而不是从产业和企业的实际需求出发，或者说，是“规土思维”，而不是“工信思维”，而不是将这两种思维相结合。或者说，是过于善良地相信了许多住宅开发商宣称要转型为“产业园区运营商”的意愿和能力。
另一个从产业空间角度而不是从产业和企业实际需求角度出发的例子，可能是“工业上楼”。按照有关解释，“工业上楼”主要是指让企业在高层楼房中进行工业生产的新型产业空间模式，在不改变工业用地性质的前提下，提升楼宇的容积率，建设高度超过24米，或者楼宇楼层数达到6层及以上的工业厂房，重点吸引以新一代信息技术为核心的高端制造业，具有“精密小轻”、高环保、低能耗的特点。
2022年7月，深圳市政府印发《关于进一步促进深圳工业经济稳增长提质量的若干措施》，当中就提出研究推动“工业上楼”新模式。当然它也不是多么新的模式，深圳各区从2012年起都已有一些探索，国内其它地区也多有尝试。
但是工业上楼的适用性其实相当有限。因为从工业厂房对楼层荷载往往有特定要求，另外从物流运输的角度，工业上楼既增加不便性，也增加物流成本。它适用于那些“精密小轻”的产业，但并非科技研发就一定是“精密小轻”的。
不过这一轮深圳土改中，还是有一些适应产业和企业需求的亮点。比如“二三产混合用地”改革。2021年，国家自然资源部审查同意深圳关于《推进二三产业混合用地改革实施方案》。深圳市规划和自然资源局正在全市范围内选取其他合适地块，作为新的试点案例深入推进。
位于大铲湾的腾讯“互联网+”未来科技城项目，则是深圳在实现单一宗地混合利用的基础上，探索片区尺度下二三产业的综合开发和混合利用的典型案例，片区内均衡配置了产业、商业、宿舍、酒店、会议中心以及相关配套服务设施，将研发生产功能与城市生活服务功能协同发展，提升了片区土地利用综合效益，构建了配置更精准、调节更灵活的空间资源配置机制，更好满足了产城融合发展需求。
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深圳产业园区的发展与创新土地政策
我国土地利用长期存在一个悖论：一方面是“极稀缺”，另一方面是“大浪费”。针对当前土地管理面临的新形势，深圳对土地节约集约利用的制度进行了归纳和提升。其工业区块线政策，核心宗旨是让工改工回归产业本质，即现有土地用途、建筑使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施，实施以拆除重建类的工业区改造项目为主的城市更新，在一定程度上限制了工改工房地产开发的行为。在公共配套条件支撑的情况下，位于已建成或近期规划建设的轨道站点500米范围内且周围居住用房不足的工业用地，因建设配套人才住房和保障性住房需要，可以调整工业用地用途，但调整的工业用地面积总量应控制在10%以内。
根据今年深圳发布的《国土空间规划保护与发展“十四五”规划》，建设用地总规划保持在1032平方公里以内。而早在2018年深圳就划定了270平方公里的工业区块线，深圳对于保有高品质产业发展空间的重视程度可见一斑。
经过近40年的发展，伴随深圳产业发展和升级换代，经历了工业区、工业园、产业园、专业园、科技园、产城融合体等阶段。早期工业区只负责解决生产空间问题，工业园已开始考虑引进吃住行配套，产业园开始考虑产业相关性和产业链配套问题，专业园则更注重所选择的产业行业领域企业、人才、资源的聚集和专业服务，科技园则随着产业换代升级，制造业高端化和产业形态向研发方向转移，在产业园形态、业态、模式上都带来了新的变化，相应地对产业园在招商、运营、服务等方面要求也完全不同。
前些年，大规模旧工业园改造和转型升级，以及少部分区域办公场地多次转租，少部分业主虚增公摊面积，造成租金成本明显上扬，产业空心化趋势明显，引起市政府高度重视，市相关主管部门在今年5月草拟了《关于规范产业用房租赁市场稳定租赁价格的若干措施（试行）》规范文件，拟对二房东和租金价格进行管制。但在市场经济条件下，作为二房东的产业园区经营者对产业和企业培育孵化发展是起到一定作用的，弥补了政府投入不足和满足了众多初创企业对办公孵化场地的特殊需求。对前阶段深圳产业用房租金上升要认真分析，找准解决问题之道，而不是单纯限制和侵害企业的合法权益。
得益于深圳创新创业氛围和高度市场化，深圳社会和企业对市场化服务接受程度普遍高，认可市场化专业服务，愿意以一定的成本进驻产业园并接受产业园专业服务，这也是深圳产业园能够大规模发展，专业服务机构能够快速壮大的因素之一。也正是因为企业和社会认可产业园区提供的服务，使得产业园区服务逐步走向专业化和特色化，使得深圳产业园竞争已从地缘位置、租金的竞争转变为园区核心服务内容的竞争，涌现出一批在业界有影响力和知名度的产业园区和专业运营服务商，如深圳科技工业园、天安数码、星河国际、中国科技开发院、正中科技、金地威新等，产业园已成为深圳产业核心载体和经济发展重要推动力，在深圳社会经济发展*功中**不可没！
在深圳产业园区经济快速发展过程中，在产业园区规划、建设、招商、运营、服务等方面培育和壮大了一批行业专业服务机构。据统计围绕产业园区经济提供服务专业机构高达数万家，已形成一定规模的产业园咨询、建设、招商、运营和服务经济和产业集群，一批产业园区服务机构已从单纯的产业园区运营转向产业园区规划咨询、产业服务咨询等，成为深圳现代服务业一个新兴领域。同时，一批专业服务机构，如天安数码、中国科技开发院、深圳科技园集团、星河集团等，开始走出深圳，走向全国，在内地自行建设或受托管理运营产业园区，成为深圳向内地输出的新业态。
在产业园经济快速发展过程中，围绕产业园咨询、规划、建设、招商、运营、专业服务等方面培育和集聚了一批行业人才，构筑起深圳产业园区发展所需的人才保障体系。深圳产业园区咨询、建设、招商、运营和服务等机构在产业园区专业化运营服务过程中，就产业园区规划建设、产业咨询、招商代理、运营服务、智慧园区建设、企业服务、企业孵化培育、科技金融等方面，经过探索已形成一套比较完善的标准和规范的服务体系，形成了可推广和复制的模式。
从开发商的角度来看，走运营的道路远比纯粹的开发销售方式更为明智。从交易层面来说，工业区、工业厂房的买卖将会受到较大的影响，从而降低市场参与者尤其是交易主体对工业厂房收购的预期。同时，进一步加强规划引导和布局优化，不断强化标准控制作用，充分发挥市场配置作用，突出存量土地的盘活利用。
目前，发展经济和招商引资仍是地方政府头等大事。深圳作为全国科技创新源头和高新技术产业集聚发展高地，其产业外溢趋势十分明显，加之深圳产业空间极度有限，企业向外发展已成为新一轮产业转移趋势，使得内地不少政府将深圳作为招商引资重要资源地。而深圳各类产业园作为产业载体，园区规划、建设、运营和服务专业性，对高新技术产业发展起到极大培育和保育作用，形成自己品牌和客户忠诚度，也成为各地招商的重点对象，并以各种优惠条件吸引深圳产业园区运营服务商到内地发展，成为深圳以产业反哺内地，以专业服务支持内地，推动内地经济发展的新方式。
现在，深圳各类产业园多达7200多家，深圳75%规模以上企业和80%规模以上工业产值都集中在产业园区。具体来看，深圳经济情况和产业发展情况给予产业园带来了两类改变。
一是深圳的整体经济失速再次让产业载体变成非必要，非稀缺资源。深圳有高支付能力的企业迅速减少，曾经写字楼以及产业园的高租金、低空置率的时代已然不在，产业园或者写字楼的招租难、租金低、空置率高等现状频繁出现;二是深圳的产业转型和新型产业培育对产业载体提出了更高的要求。深圳战略性新兴产业中的企业面临的最核心问题是快速成长与发展，深圳产业园市场已经变为买方市场，哪一个产业载体能够为这些高成长企业的成长和发展带来助力，哪一个产业载体就能够在未来的竞争中胜出。
深圳产业园和深圳产业发展一样，经过近40年的发展，伴随深圳产业发展和升级换代，经历了工业区、工业园、产业园、专业园、科技园、产城融合体等阶段。早期工业区只负责解决生产空间问题，工业园已开始考虑引进吃住行配套，产业园开始考虑产业相关性和产业链配套问题，专业园则更注重所选择的产业行业领域企业、人才、资源的聚集和专业服务，科技园则随着产业换代升级，制造业高端化和产业形态向研发方向转移，在产业园形态、业态、模式上都带来了新的变化，相应地对产业园在招商、运营、服务等方面要求也完全不同。
从深圳产业园的改变中，深圳产业园同样面临着四类挑战。即园区特色打造挑战、专业化转型挑战、精准招商挑战和持续运营挑战。随着产业园区经济快速发展，产业园区服务逐步走向专业化和特色化，地缘位置和租金的竞争转变为园区核心服务内容的竞争。同时，围绕产业园区规划、建设、招商、运营、服务等方面培育和壮大了数万家行业专业服务机构，成为深圳现代服务业一个新兴领域。
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工业上楼将加大深圳园区工业地产的空置率
根据深圳市经贸信息委发布《深圳市工业区块线管理办法（征求意见稿）》，企业希望通过工改工之名，*房行**地产售卖之实的渠道基本被斩断。办法指出，M1和M0不得建成“类住宅化”，禁止将厂房改为公寓，研发用房和配套设施建筑平面不得采用住宅套型式设计。严格控制区块线内M1改为M0，原特区外各区（新区）区块线内M1改M0的工业用地面积总量控制在20%以内，南山区区块线内M1改M0的工业用地面积总量控制在50%以内。
区块线内M1改为M0的，由各区政府（新区管委会）征求市规划国土部门和市产业主管部门意见后报市政府批准。单栋（座）建筑同一楼层内，单套办公用房建筑面积之和不得超过该层办公建筑面积的50%；M1单套套内建筑面积不得小于1000平方米，M0单套套内建筑面积不得少于500平方米。
此外，区块线内工业用地转型为研发总部类用地的，自用比例不得少于60%。这无疑使得“工改工”类城市更新成为深圳促进产业转型升级、完善城市功能、提升土地利用效率的重要手段，目前成功改造升级并被外界广泛熟知的项目有：蛇口网谷城市更新、赛格日立旧工业区、天安岗头工业区、大鹏鸿华印染厂等。
去年，深圳经济在疫情困扰及国内外严峻经济政治形势下，打了个难能可贵的翻身仗，全市地区生产总值摸高32387.68亿元，同比增长3.3%，远高于广州的1%、北京的0.7%和上海的-0.2%。纵深盘点，可以清晰地发现，深圳经济保持如此韧性的最重要因素就是作为深圳经济“压舱石”、具有优良基本面和成长稳定性的制造业。
2022年，深圳市规上工业总产值45500.27亿元，连续四年稳居全国城市首位，规上工业增加值首次突破1万亿元大关，全年增速高于全国、全省平均水平，居一线城市首位；尤为亮眼的是，主要高技术产品产量持续快速增长，其中新能源汽车、充电桩、民用无人机、5G智能手机产量分别增长183.4%、113.8%、34.7%、22.3%；全口径工业增加值11357.09亿元，总量首次跃居全国城市第一；工业对全市经济增长的贡献率接近50%，进一步夯实了深圳作为全国“工业第一大市”的地位。
可以说，经济特区建立40多年来，深圳一直对制造业情有独钟，在全国大中城市对比以及与全球大城市对比中，深圳制造业的优势非常显著。但深圳制造业取得如此优秀的成绩实属不易，是深圳在不断克服制造业内部存在的各种困局过程中实现的。
工业上楼相关政策流出后，业界争论不绝于耳，有人表示该政策确实有助于降低实体制造业企业的成本，为深圳打造“工业立市、制造业强市”目标提供保障，也有人担忧因规划过量空间载体而导致未来产生大量建筑垃圾和资源浪费。对于政府出台工业上楼政策支持和保护实体制造业的发展我坚定支持，如同一个城市确实需要建设保障房来吸引人才、保护基层收入者一样重要，具有公益意义。然而，对于该政策未来可能产生的影响：
第一，空间。根据政府官方非正式公布数据，目前深圳工业厂房空间约2.54亿平方米，扣除部分已经转变为办公或商业功能使用外，初步估计目前存量工业厂房空间约2亿平方米。根据工业上楼政策，深圳将在2023-2027这5年期间规划1亿平方米工业上楼空间，按照深圳速度，这些空间将在2030年全部建成运营，相当于未来5-7年要新增深圳过去40年50%的工业生产空间；按照每平方米单位产值约1-2万元估算，建成运营后每年会带来约1-2万亿元的GDP贡献，这将让深圳GDP从2022年的3.2万亿元提升到4-5万亿元，实现再造一个新深圳，非常值得憧憬。然而，我依然担心未来1亿平方米的空间有多少生产制造业企业能填充进来？透过新加坡统计局数据，截至2022年底，新加坡所有工业和仓储空间约4500万平方米，如果只计算厂房空间，约为3000万平方米，而近十年新加坡GDP约为3000-4000亿美元（与深圳近十年大致相当）。所以，我们真正需要多少工业上楼空间？
第二，高度。新加坡工业园区及工业上楼项目容积率约在2.5-4.5，上楼高度大部分为4-6层，少数达到10-12层，这些规划设计条件是基于这些工业园区项目通过净地开发；而深圳目前的工业上楼项目绝大部分是基于拆除重建进行，为了平衡收益，在规划层面不得不提出容积率可以达到6.5，建筑高度普遍达到10-12层以上。我们根据大量案例研究和客户研究，生产制造业上楼最高可以达10-12层。在如此高容积率和高楼层下，未来有多少生产制造业需要上楼到10-12层以上？
第三，保障。从政府角度而言，工业上楼本质属性是产业保障房，具有公益性质，目前试点项目主要由国有企业及政府平台开发建设。如同保障性住房的保障属性和通过设定合理的保障房与商品房比例平衡居住市场健康平稳发展方式，工业上楼除了需要实现保障优质企业和孵化中小企业的使命之外，更为重要的是如何协调好国企和民企在工业用地市场份额的比例，这样才能使得民企有一定参与机会和积极性，提高市场运作效率，让市场健康发展。
第四，收益。工业上楼项目设定IRR≤4.5%的收益标准，对于提容/新增供应以及土地整备项目移交政府类型的工业项目来说主要包括地价、建安成本和相关税费等主要成本项，整体可控。但是，对于前期收购成本较高的城市更新项目、回迁比例较高的项目而言，在限定收益率的情况下难以实施，且对于那些手握大量城市更新类项目民企的积极性打击很大。虽然工业上楼政策提出“一园一策”灵活解决不同项目在实施过程中可能遇到的难题，但在实操过程中，审批尺度、效率、灵活性依然是难题。
第五，未来。基于过去的经验和现在的政策，我们尝试想象一下未来工业上楼可能出现的情况。
情形一，工业上楼按照现有规划目标顺利实施，供求关系平衡。那么将来会呈现在国有企业主导下各个主体专业化分工的局面，政府为业主方，开发企业为代建方，民营企业为专业园区运营公司；珠三角范围内各城市之间将形成激烈竞争局面，深圳凭借成本优势以虹吸效应吸引周边城市优质生产制造企业入驻；但是，民企参与开发的可能性较小，且现有很多在运营的工业园区的招商和运营将会受到较大威胁和挑战，目前已有民营工业上楼项目开始降租金，会在很大程度上影响其他民营企业投资开发工业园区的信心。
情形二，规划主导下的工业上楼，市场供过于求。如同前十年工改工项目每年都制定相应的空间供应目标（如：十三五期间规划更新产业用地6.75平方公里，研发办公810万平方米），工业上楼推行过程中按既定目标规划供应导致供过于求或超前供应，因市场消化动力不足，将造成大量空间空置和资源浪费。
情形三，动态调整，最理想的状态。工业上楼政策推行过程中，根据市场需求调整供应计划，循序渐进规划空间指标，让土地资源得到有效利用，但这需要极强的前瞻预判能力支撑。
第六，责任。深圳，不仅是深圳的深圳，更是中国的深圳。深圳作为社会主义先行示范区，每一次创新都备受关注，所以深圳的产业政策创新不仅要为自己负责，也要肩负为全国城市表率。前十年深圳的工改工政策探索可谓轰轰烈烈，并且快速在全国各地遍地开花，但当大量内地城市学习深圳工改工时，深圳工改工已出现了不同程度的问题，导致所学之策有形无魂，结果不甚理想。如今深圳工业上楼作为又一次创新和全国引领，基于前十年工改工的前车之鉴，我们需要更加谨慎，因为无论我们做得好与不好，其他城市都会快速跟进学习，且目前已经出现了传导效应，所以深圳需要提前做好影响力预测和示范。
深圳制造业在过去一些年里面对的一个突出困局是用地成本上升，制造业企业及项目用地匮乏和落地困难，导致本土制造业企业及其项目不断外迁，外迁企业数量估计总量超过2万家，甚至赫赫有名的华为也把移动终端总部及其产业链由深圳整体搬迁到东莞松山湖了。深圳必须想办法阻止更多的制造业企业外迁，以稳定深圳制造业以及整体经济的增长。
从另外一个方面看，这些年，大量希望进入深圳的外来制造业企业及其项目投资因深圳缺乏足够的产业用地空间，难以获得用地或难以找到合适的空间而不得不转投其他城市。这些问题也给深圳决策层和业界造成强烈的冲击和压力。多年来，深圳一直在工业制造业用地方面进行不懈的努力。深圳土地面积比北上广小得多，但仍然对工业用地划出了明确的底线，在2015年制定的《城市建设与土地利用十三五规划（2016-2020）中，深圳明确规定工业用地占建设用地比重不宜低于30%，划定了270平方公里的“工业用地红线”。2022年以来，深圳出台了一系列加快发展高端制造业的政策，包括“20+8”产业集群、工业“30条”、规划建设300平方公里的20个先进制造业园区、强力推出5年累计1亿平方米“工业上楼”政策等等，目的就是要深刻解决深圳制造业面临的用地不足等各种问题，加快建设全球领先的重要的先进制造业中心。
在制造业扛鼎发力的大背景下，深圳制造业土地供应以及相应的产业园区发展势头很好，政府一再表示：“只要是好项目，就有地可落”，看来制造业园区及相关建筑空间发展前景可期。然而，深入制造业园区现场，了解一下其发展的真实情况，我又对深圳的产业园区发展心生若干疑问，其中最关键的一个疑问是：
形势会不会反转：曾经的深圳，困局是制造业企业缺少空间落地，未来的深圳，会不会可能由于制造类产业园区“狂飙突进”式的开发建设，导致空置率大幅上升？目前，深圳周边的广州、佛山、东莞、惠州、中山、珠海等目前都有了目标宏伟的制造业园区拓展开发及工业上楼计划，总量非常庞大。
从全国看，目前各地城市几乎都在强调大力发展先进制造业，都为工业发展留足了土地和空间。可以说，未来全国在制造业特别是高端制造业发展方面的竞争将非常激烈，目前在新能源、半导体集成电路、新材料、人工智能、生物医药、高端装备等高科技制造领域的强烈竞争格局已经形成，全国各地的高端制造类产业园区建设可谓热火朝天。
而大量产生的制造业园区及建筑空间期待的各类制造业特别是先进制造业情况如何呢？近年来，在国家经济转型升级的引领下，全国科技制造业呈现加快发展态势，从这个趋势看，制造业园区似乎有着广阔的产业导入前景。然而，从实际情况看，目前国内以科技创新为先导的先进制造业，其阵容仍然在形成过程中，其规模和发展速度显然跟不上制造业园区发展的规模和速度。其中有些科技制造业例如芯片产业，2011年全国仅有1180家，而到了2020年，全国芯片企业总数飙升为21749家，大家都在抢这个“风头”产业的饭碗。仅仅过了两年，2022年，在技术难以突破、成本急剧上升、产业生态严峻的背景下，已经有5746家芯片企业遭遇注销、吊销的悲惨命运。
这意味着，大量进入制造业园区的所谓“高新技术企业”、“高新技术产业”并没有给园区经济带来良好的前景和利益，反而成为园区发展的掣肘和黑洞；这也意味着，在未来，还会有大量制造业园区不断被这些曾经热捧、如今不得不面对失败的制造业企业及产业买单，它们的失败将强化园区的空置率困局，园区发展将面临严峻考验。
更不用说那些过量开发的制造业园区，首先面临的就是招商难、就是减亏增效、就是如何活下去的问题，因为根本没有那么多合适的制造企业及产业让过量增加的园区分享，这必然产生比较严重的空置率问题。这种带有点“大呼隆”味道的园区建设风潮早已在全国出现过。过去二三十年来，全国开发区建设已经有过非常惨痛的历史经验和教训，当年全国各个城市推出的各类开发区总量大大超过可实际导入的产业总量，光规划的园区入住人口总数就高达40亿，这显然严重脱离中国实际。实际上，国内很多开发区都是空空荡荡，有些不得不提前下马、压缩规模或改弦更张。
深圳自己也有用地供过于求的案例。过去一些年里，深圳大力推进新型产业用地M0的建设，一大批高大上的商务产业综合体纷纷登台，高层楼宇总量已经超过纽约，疾风暴雨式的发展过后，深圳写字楼的平均空置率竟然高达30%，部分楼宇的空置率甚至高达50%、60%、70%。深圳目前对商务型物业的土地出让及开发保持严格限制的姿态，转而在工业制造业园区及相关空间开发上实施比较激进的扶持姿态，显然是看到了制造业对深圳经济长期以来稳健而强劲的支撑作用。
深圳目前的制造业建筑空间总规模大约是2.6亿平方米，按照2022年规上工业总产值45000亿计算，每平方米产出17500元。若加上工业上楼新增1亿平方米，加上规划中的300平方公里内20个先进制造业园区面积，加上其他渠道新增的制造业园区和其他类型的制造业建筑空间面积，去除重复计算的部分以及已经实施“工改居”的部分，未来制造业建筑空间总容量应该不低于4亿平方米。按照每平方米工业产值2万元计算，则工业总产值可达8万亿，大体新增一个深圳的制造业产能，这对深圳当然非常重要。
然而，深圳在制造业园区及建筑空间的增量开发及运行方面同样要未雨绸缪，力求避免出现大量的供过于求以及高空置率困局。事实上，深圳与周边地区一直在制造业领域存在比较多的竞争关系，目前深圳以及周边地区的制造类园区和空间都已经出现了局部的供大于求的局面，有些园区的空置率问题还比较严重。随着大量新型园区开发建成以及大量工业上楼项目的落实，深圳制造业园区未来一些年的供应量将快速增大，完全不排除普遍性的供过于求局面的出现。
当然，并不是每一个制造业园区和建筑空间都会出现空置率高的问题，因为，深圳营商环境的提升改善情况、政策投放力度、产业配套建设、园区招商策略、主导产业的市场前景、园区土地及物业价格、租金价格、园区经营服务水平等等众多因素都在影响一个园区的发展，未来制造业园区很可能出现显著的“马太效应”，强的越来越好，弱的越来越差。
“产业空心化”是一个世界性问题，在深圳，旁边的香港就是一个现存的例子。去除制造业固然是“产业空心化”，但是，表面上开发了大量制造业园区和建筑空间，但在导入制造业实体经济方面做得不到位，导致园区生成高空置率，这也是一种“产业空心化”，而且是比香港那种排空制造业的“空心化”更加隐蔽、更加危险的“空心化”，因为，香港弱化了制造业，起码还有以金融、航运、商业、旅游等为主导的服务业，而内地许多城市开发的大量制造业园区，占用了大量宝贵土地，却严重缺乏制造产业及企业入驻，产生了严重的“空置率”困局，导致城市整体产业都难以获得良性发展的机会，严重拖累了城市经济的发展。
深圳为解决制造业企业及产业外迁问题以及外来制造业企业及产业无地可落的困局而采取的各种方式的制造业空间拓展大行动，可能并非权宜之计，但是，与此同时，未来深圳大约4亿平方米甚至可能超过4亿平方米的制造业园区及相应的建筑空间内，能够导入大量高质量的制造业企业和产业，并且把空置率控制到最低，让制造业园区经济能够真正为深圳经济的跨越式发展做出更高质量、更大规模、更有效率的坚实贡献。
深圳当然要认真总结经验，全力避免在制造业园区及建筑空间拓展上再次出现过去一些年中间曾经出现过的M0新型产业用地上众多商务产业综合体严重过剩、写字楼空置率高企的困局。
工业上楼作为2023年深圳热点话题，在业内引起了不少波澜。为适应深圳产业升级发展需要，高效利用土地资源，2013年1月，深圳以“1+6”文件开启了工改工创新之路；2023年2月，又以《深圳市工业上楼项目审批实施方案》开启了工业上楼之路，此间正好十年。深圳，作为社会主义先行示范区，在创新道路上不断先行先试。
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深圳园区工业地产的创新路径与策略
政府作为政策的创新主体，通过制定相关政策，在园区的全生命周期里发挥着重要的导航者、服务者、协调者与监管者等职能；作为技术的创新主体，创新型产业集群通过“聚核”“聚链”“聚网”三步骤来打造，从而实现企业链、价值链和空间链等维度相互对接匹配；学研机构作为知识的创新主体，则结合自身科研优势，以产业需求为导向，实现科研成果产业化；公共创新服务平台为企业解难点、破痛点、供支点，需以产业培育为核心，与战略支撑服务机构合作，改变创新资源“碎片化”的分割状态。因此，如何破解深圳市产业园发展面临的问题，需要发挥不同创新主体的协同创新作用，真正做到多方协同和深度融合，实现全创新价值链的共赢。
探索多元的产业空间供给模式
一是根据空间载体与产业相匹配原则，通过政府新建、国企合作新建、国企统租改造、创新型产业用房建设等方式，多途径筹建一批高标准产业用房，满足高端制造企业的用房需求。
二是探索推广“国企+社区+民企”的合作模式，引导多元主体参与园区改造运营。通过社区、民营资本与政府投资相结合的形式，对老旧工业区进行联合改造运营，降低对国有资本统租模式的依赖性。
三是对于不同阶段企业的空间需求，打造专业化、多元化的众创空间。积极与高校、企业、投资机构等主体合作，实施“众创空间——孵化器——加速器——产业园区”的链式孵化服务体系，积极打造既符合初创型企业，满足快速成长企业的空间需求和资源，以此构建优势互补、资源共享、协同创新的特色众创集群，培育深圳特色的创新型企业。
加大园区开发建设的政策保障和监督力度
一是加大产业空间整体统筹规划力度，严格把关M1转M0，保障基本工业厂房供给。同时，对于产业园的目标定位、配套商服比例、自持以及最高销售面积等予以明确规定。
二是进一步优化园区评价指标体系，对产业园区进行分区、分类、分级管控，对于符合政府产业引导规划的星级园区，给予税收奖励或租金补贴等政策性奖励。
三是严格规范产业用房租赁市场，严厉打击违规收取水电费用、虚增面积、收取高额物业服务费、随意转租分租等增加承租人用房成本的违法违规行为。
构建智慧化全方位服务管理体系
一是重视产业园运营、服务人才的队伍建设。组织园区运营服务骨干人员的专业培训、外出考察交流，同时对优秀的园区运营人员给予奖励。
二是搭建智慧化公共服务平台，为园区企业解难点、破痛点、供支点。搭建技术服务、金融服务、市场服务、人才服务、信息服务、经营管理服务等企业一站式服务平台，提高管理效率及服务水平，为企业全生命周期保驾护航。
三是创新园区服务模式。由传统的“物业租售模式”向“投资共生模式”“服务模式”转变，为企业提供更多的金融、科技、人才、咨询担保等增值服务。如建立产业配套服务体系，通过成立产业投资基金，入股园区企业，共享园区企业的成长收益，使资产增值，提高园区的核心竞争力。
引进“链主”企业及打造产业链集群
一是根据《深圳市科技创新“十四五”规划》和《深圳市人民政府关于发展壮大战略性新兴产业集群和培育发展未来产业的意见》及相关配套文件等文件，结合园区产业定位，实施靶向定向招商，围绕“链主”企业布局产业用地和空间。以实体制造业为重点，引进“链主”企业。重点支持系统集成能力强、市场占有率高、产业链拉动作用大、年产值不少于100亿元的制造业企业作为链主企业。
二是注重与周边园区协同发展、差异化发展，通过聚核、聚链、聚网的方式，打造创新型产业集群，形成产业生态为基础、自然生态为保障、社会生态为支撑的“一体两翼”创新生态体系。
三是打造特色品牌园区。立足自身资源禀赋与产业基础，打造属于园区的核心竞争力，形成一楼一产业、一园一品牌、一区域一特色的产业集群。