《国家所有权的行使与保护研究》概要
孙宪忠[1]
一、研究的目的、意义及所使用的研究方法
本项目研究的主要目的，是从制度科学性的角度，解决长期以来我国国有资产的法律秩序不健全，尤其是公共资产的保护欠缺切实可行的法律制度的现实问题。我国的国家所有权，是众所周知的宪法、民法中的核心权利，在我国国计民生中具有至高无上的政治地位和法律地位。但是同样众所周知的是，我国法学界关于公有资产所有权的法律理论没有实质的更新，在这些理论下建立的国有资产制度，过分强调了这种权利的政治内涵，而没有建立起科学且符合国情的法律制度。所以我们可以看到，虽然我国《宪法》《民法通则》《物权法》《企业国有资产法》等法律对这种权利都做出了规定，但是在面临公共资产尤其是国有资产遭受到严重侵害的时候，我们甚至无法找到合法的主体来维权，也找不到维护这些权利的民法以及诉讼法规则。
简单地说，我国国有资产权利的行使与保护面临主体不明确、客体不明确、权利不明确、义务不明确、责任不明确这五个方面的问题。其核心缺陷是这一制度的建立没有依据民法尤其是物权法科学中的权利主体和责任主体必须明确肯定而且必须存在内在逻辑关联的原理。现有的公共财产法律制度，基本上是行政法的制度，而不是民法上的财产权利制度。
我国法学界习惯于对这种权利做出高度的政治评价，但是在此之前还没有谁从法律科学的角度，对国有资产所有权的现实制度建设进行过认真的分析。就是因为这个原因，国家所有权作为一种法律制度，在国计民生实践中的运行一方面留下了辉煌的轨迹，另一方面也留下了诸如重大资产持续被侵吞、严重浪费和流失等很多遗憾。在分析相关国有资产被侵害以及严重浪费和流失的诸多案件时，我们首先会发现，虽然媒体和社会各界都会发出强烈的保护国家所有权的呼声，但是即使是案件事实清晰明了，这些案件也无法纳入司法的渠道来予以审理。原来，在中国立法中，国有资产的受侵害，作为一种案件是不可诉的。无论国家所有权受到多么大的侵害，都没有适格的主体来提起法律上的维权措施，比如诉讼，来主张国有资产保护。不论国家所有权的主体是“全体劳动人民”，还是政府，他们都没有权利提起保护国家所有权的法律诉求。哪怕是专门代表国家行使司法诉权的检察院也无权提出保护国家所有权的司法救济。正如本成果的副标题所言，我们恰恰就是要从制度的科学性入手来探讨国家所有权的行使与保护问题，希望从制度规则的角度找到解决问题的方法。
本研究的设立，本来是为了在中国《物权法》的制定过程中为该法的起草做出制度设计，以解决现实问题。原来的研究方案中的一些设想，确实也被国家最高立法机构公布的物权法草案采用过。但是，因为2005年“物权法立法的政治风波”出现，相关的一些基于法律科学性而建立的制度，最后基本上都没有被《物权法》采纳。我国行使与保护公共资产权利的制度缺憾，至今问题没有解决。在近年来的一系列重大腐败案件被揭露之后，我们能够更加清楚地看到，那些习惯于高喊政治口号而不掌握法律科学的观念和做法，给我国的公共资产制度造成了多么严重的损害。
不论是从理论上还是从实践的角度看，国家所有权的行使和保护问题与全国人民的日常生活息息相关，甚至也决定着我国整体的制度建设。我国现行法律，比如《宪法》《民法通则》《物权法》以及《企业国有资产法》等，虽然都规定了国家所有权，但是实事求是地看，这些规定都有鲜明的政治立法的色彩，制度科学性比较低。在我国，人们甚至无法将国家所有权理解为财产权利也就是民事权利。这种情形，反过来又极大地妨害了这一领域的科学性制度发展。
造成我国公共资产法律制度发展困难的原因，就是我国采用的关于公共资产法权制度建设的主导性理论，是从原苏联引入的那种所谓的社会主义理论，而不是法制成熟国家的科学性法理。原苏联法的“国家所有权统一唯一学说”，是根据计划经济体制的要求建立起来的，该理论的基本使命是为中央政府调拨资产、贯彻国民经济计划提供理论支持。它完全不符合法律科学中的主体必须明确肯定、标的物必须特定化、所有权必须是支配具体标的物的全面彻底的处分权这些最基本的科学原理；同时，它也不符合在所有权制度建设上，权利主体必须同时是责任主体的基本逻辑。因此，原苏联法学的这个核心的学说，不但无法和民商法学原理尤其是物权法原理相衔接，而且在应用于法律实践之后，必然造成公共财产法律秩序的混乱无序。我国法律制度在这一领域的一些设计，就背离了法律科学性原理，造成我国公共资产的权利行使和保护无法纳入现代法治的轨道。这就是我国公共资产制度的缺陷根源。我们并不愿意否定在此之前出现的关于国家所有权的各种著述，但是我们不能不看到这些著述明显地不符合民法基本原理，不能担负起在公共财产领域里“定纷止争”的基本任务，也根本无法建立起权利主体与责任主体内在统一的民法制度。
本课题负责人数十年直接参加国家最高立法机构的立法活动，一直关注我国国有资产权利行使和保护的法律制度建设问题，不论是从一个中国法学家应该秉承的法律道义出发还是从职业责任感出发，深感建立科学的国家所有权制度的必要性。显然，公共资产的法律保护在我国是一个必须解决的重大问题，而要解决这个问题，首先必须冲破法学界自认为主流的理论，然后将科学的法理贯彻在我国公共财产法律制度建设之上。改革开放以来，随着国民经济发展的步伐加快，我国国有资产的数量已经十分巨大，但是国有资产被侵害的情形，虽然经历行政手段以及刑事法律的介入，现在已经有所整治，但是基本的制度建设还是存在重大漏洞的。所以，这一项目的研究意义非常显著。
本课题研究的基本出发点是中国现实问题导向，即探索我国法律制度建设的重大问题，从制度科学性入手，探索行使和保护国有资产法律制度的体系化科学化道路。显然，这个问题比较大，涉及争议比较多，但是我们必须坚持改革开放的基本原则，坚持现代化科学化国家治理的基本精神，解放思想，实事求是，准确回答现实问题，解决现实需要。
本研究采取的方法主要有：
（1）历史方法。本研究的指导思想是历史唯物主义。虽然马克思主义明确了国家所有权与社会主义制度的相关性，但是因为时代原因它并没有对市场经济下国家所有权问题做出明确回答。所以我们坚持依据马克思主义的世界观和方*论法**，考察社会主义国家所有权的历史发展，从法学的角度探索国家所有权发展的新问题新方案。
（2）比较方法。国家所有权是与近代民族国家紧密联系在一起的。在“普天之下，莫非王土”的封建君王的绝对所有权被取消后，近现代民族国家都或多或少存在国家所有权。西方国家也有国家所有权的理论和制度。我们依据比较的方法，对我国及其他国家所有权的诸问题进行了有价值的分析，得出了有借鉴意义的结论。
（3）实地调查方法。研究过程中我们进行了多次社会调查，包括对于国有企业、机关、事业单位、群众团体的资产法律疑难问题的调查，考察了国家所有权行使和管理的现状，在此基础上提出了我们系统性的观点。
（4）交叉学科方法。研究过程中我们也借鉴了政治学、社会学、经济学的研究方法和重要资料。这些研究方法和资料给了我们很好的启迪。
注释
[1]孙宪忠，中国社会科学院法学研究所研究员，教授，博士生导师。
二、成果的主要内容
本研究成果包括序言和结语，共17个部分，约55万字。其中，序言至第五章，为总论部分；第六章至结语部分为分论部分。每一章之后设有“小结”，对该章的讨论予以简要归纳，给读者必要的提示。各部分大体内容如下：
序言部分揭示了“为什么要从制度科学性入手”这个基本的主题。首先，我们提出了我国国有资产或者公共财产权利屡受侵害但是却从来没有人提起保护的法律诉求的这个重大问题。然后我们“从一个国际性案例说起”，从我国已经加入国际经济秩序、已经成为世界贸易大国的现实，看我国关于国有资产的法理和法制不能与国际认可的法律规则接轨的现实。接着我们探讨了“全民”以及“国家”的主体资格考察，提出从保护国有资产的角度看国家所有权的法律关系中，到底谁是主体、主体应该享有的法律特征这些基本的问题。再次，揭示了现实中存在的各种“国家”所有权之内的利益冲突，揭示立法和法制现实的巨大差异。最后是结论，提出本课题研究对于问题的归纳，指出现有主导理论下国有资产所有权存在的主体不明确、客体不明确、权利不明确、义务不明确、责任不明确这些显著的制度问题，并简要地提出了制度科学性答案：我国国有资产保护制度无法科学建立的根本原因是原苏联法学中的“统一唯一国家所有权”理论，这个理论下出现了法律主体和事实主体的脱离，出现了权利主体和责任主体的脱离。因此，要解决这个问题只能从法律关系的科学性和主体重建角度入手，来整体地寻求解决的答案。这个要领，也是整个课题的引言。整个序言部分，可以说基本上揭示了课题研究的基本思路。
第一章在“公法人主体制度”题目下，我们主要是从国有资产的主体的角度，来探索公法法人制度建设的可能性和合法性问题。本章主要是从国际上通用、我国法学界也曾广泛采用的公法法人学说角度，来探讨国有资产主体的法律制度建设问题。对于公法法人，我国《民法通则》事实上也是承认的。本章的内容包括：（1）公法法人制度概述；（2）两*法大**系主要国家及地区公法法人制度之比较；（3）我国公法法人制度建设现状，包括行政机关的公法法人地位、事业单位的公法法人地位、社会团体的公法法人地位等；（4）公法法人的主体资格的一般理论问题探讨，如关于民事主体资格的探讨，主要是从权利能力、行为能力、责任能力方面的探讨。另外，也讨论了国际上承认的公法法人的破产能力问题。
第二章“公法法人财产所有权的理论与实证分析”。本章主要探讨的是公法法人财产所有权一般理论，包括关于公法法人财产所有权的理论一般分析，关于在民法理论上曾经讨论过的、也是马克思曾经提到的所谓国家“虚幻共同体”思想及其对“国家”利益的揭示。另外，本章还突出了关于公法法人作为“经济人”与政府的“经济人”角色的探讨，在国家财产方面有必要建立公共财政理论对公法法人财产所有权理论的支持的探讨，以及公法法人履行公共职能离不开财产所有权的讨论。本章通过对“公地悲剧”进行正反两个方面的探讨，揭示了公法法人财产所有权存在的必要性。
本章对我国法学界以及社会曾经出现过的公共财产所有权理论着重进行了检讨。这些理论有：私人所有的观点；全民所有的观点；国家所有的观点；国家权力机关所有的观点；国务院（或中央政府）所有的观点；机关法人所有的观点；公共所有的观点；信托所有的观点；分级所有的观点；公所有权的观点；集合共有的观点；公法法人所有权的观点等。我们认为，比较符合民法理论的，是公法法人所有权的观点。
另外，本章对于公法法人财产所有权制度的历史变迁，以及公法法人财产所有权制度的理论意义及实践价值、两*法大**系主要国家或地区国有财产的类型化分析及其归属也进行了细致的分析。
第三章讨论的是公法法人财产所有权的权能及其实现问题。本章的基本内容是依据传统民法学说，对公法法人所有权的内在权能予以仔细分析，阐述其作为民法上的一种特别法人，在所有权权能这个核心要点上与传统民法中一般所有权权能的差别。讨论指出了公法法人所有权不同于一般所有权的权能特点，比如所有权的处分权能问题。在传统民法学上，所有权的核心权能是处分，但是自古以来公法法人所有权的处分权能都要受到很大限制。这是因为公法法人是根据公共利益需要而设立的法人，其活动必须受到公法的限制；法律为其设定财产，是因为公务的需要，所以公法法人处分只能依据法律，而不能依据其自己的独立意思，其处分财产的范围以及权利也受到严格限制。
第四章讨论的是公法法人财产所有权的变动规则，探讨公法法人所有权取得和消灭的一般规则。和一般意义上的民法所有权不同，公法法人所有权的取得和消灭也有自己的特点。比如公法法人可以因为征税、征收、划拨等行政行为取得所有权，同时也可能因为划拨而丧失其所有权。本项成果首先讨论了一般意义上的所有权变动规则，然后就公法法人所有权取得和消灭的规则，引述我国公法法人所有权取得以及消灭的特殊规则问题。
第五章讨论的是公法法人财产所有权的保护。本章从传统民法一般意义上的所有权保护入手，探讨公法法人所有权保护的科学方法和制度建设问题。本章对于依据宪法、行政法等特殊规则保护公法法人财产的特有规则进行了比较详细的阐述。
本成果第六章至第八章，是探讨国有资产特殊领域里的资产所有权的行使和保护的问题。这些内容，可以说是把上文建立的一般规则在具体的国有资产领域里加以充分的利用，同时就各种不同资产的特殊规则进行了必要的探讨。
第六章和第七章探讨的是经营性国有资产中的法律问题。在这一方面，虽然2008年制定的《企业国有资产法》做出了一些规定，但是该法基本上是旧理论的延续，无法满足我国公有制企业改革的现实需要。比如，该法强调坚持“国家统一唯一所有权”的原则，那么公有制企业如何上市？如何参股？如何继续投资设立子公司？如何和别的公司设立项目公司？最关键的是，在别的投资人都只是享有股权的情况下，为什么只有“国家”才能够享有所有权？对这些现实问题，我国立法者并非没有考虑，但是因为受到旧理论的束缚，现有制度与国企改革的现实相差太远。本成果首先探讨了国有企业投资人制度，提出了必须破解国有企业改革的现实问题，并且从由国家投资发展到政府分级别投资导致的投资人法律制度的重大改变的现实，分析了《企业国有资产法》关于投资人制度的理论矛盾和现实缺陷。比如，该法不能区分股东权抑或所有权、不能区分投资人抑或监管人、不能有效建立法人治理、不能遏制内部人控制、不能区分公司处分抑或政府处分等一系列问题。研究成果提出，必须按照投资人制度的一般原理来建设我国的国有企业投资人制度；必须从政府层面和公司层面两个角度、从股权这个核心建立国有资产控制和保护的制度。研究成果对我国近年来在这一方面的改革试验也做出了分析和评价。
在坚持国有企业改革中的政府投资的原则下，我国必然会出现国有企业法人，也会出现国有企业法人所有权。本研究成果对于国有企业法人以及法人所有权这个争议颇大的问题进行了比较细致的讨论。我们的研究坚持了物权法学和公司法学的科学原理，对我国近年来采取的依据现代化公司制度下的“所有权—股权”理论进行的国企改革的经验给予了充分的肯定。
第八章探讨了我国国家事业单位所有权制度建设问题。研究成果指出，改革开放以来我国的事业单位改革取得了一些成绩，但是在财产权利方面没有大的变化，继续坚持着原苏联法学上的“国家统一唯一所有权”的理论。这样，作为具体的法人，事业单位到底对自己占有使用的财产享有什么样的权利，至今法律上连个规定都没有。对这一笔巨大的公共财产，只有一些部门规章建立了一些零零散散的监管制度，这种情形必须予以改变。研究成果回顾了改革开放以来事业单位财产制度的现实发展，比较世界上普遍的做法，依据物权法的法理提出在这一领域里推进公法法人所有权制度的具体设想。
第九章至第十四章探讨了一些具体物品的国有资产权利问题。这些物品包括博物馆、自然资源、自然景观、公路、*物文**、无线电频谱资源等等。对于这些国有资产的所有权问题，大多法律规定模糊不清，法律的规定和现实的做法差距较大。本研究成果对相关法律制度进行了仔细的梳理，根据国际上普遍的做法和物权法学原理，提出了自己比较系统的观点。
第十五章，关于国家所有权的侵权法救济，探讨了侵权法视野下的国有资产问题，包括国有资产侵权和被侵权的责任承担方面的问题。
结语部分，对研究成果的主要思路、主要创新点进行了归纳。这一部分与研究成果的序言相互照应，将本成果解决序言中提出问题的科学化思路进行了总结。明确指出，我们在这一成果里倡导的观点，尽管和我国法学界多数人的学说已经发生了本质的切割，但是我们采用的很多观点其实并非本课题负责人的首创，而是传统民法的基本理论。也许在我国公共财产的法律制度建设中，清理原苏联法学的消极影响、依据法律科学完善甚至重建我国的公共财产法律制度，就是我们首先的创见。此外，我们在本研究中还采纳了如下学说：
（1）公法法人学说。
所谓公法法人，指的是依据宪法、行政法等法律成立的法人。在传统民法中，公法法人包括所有承担公共目的的机构，包括国家的公共权力机构如立法、执法、司法机关及*队军**等，也包括受公共权力机构的赋权而从事公共目的活动的社会机构，如公立学校、公立科学研究机构、公立文化与体育机构、公立慈善机构、宗教机构、受公共财政支持的基金会等等。这些以社会公共目的为宗旨从事社会活动的机关或者机构，在我国《民法通则》中被称为机关法人、事业单位法人和社会团体法人。公法法人学说制度的科学性就在于，它解决了承担公共目的的机关、团体、单位等参与民事活动的制度建设问题。我们一再强调指出，公法法人依据公法设立，依据公法和法人章程行使权利，包括行使处分权，而不是根据法人的自我意志享有权利和行使权利，因此不会导致私有化的问题。
（2）公有物的学说。
在传统民法中，物作为财产权利尤其是作为所有权的客体，必须从社会功能的角度区分为共用物、公有物和公法法人私有物。公有物也可以区分为绝对地开放由公众享受利益的物、相对地开放但是由公法法人掌管的物，以及公法法人私有物。因为公有物承载公共目的，公有物的制度建设必须保障民众共享利益。唯独在原苏联法学中，公有物理论被彻底删除，传统民法中民众共享利益的法律制度也失去了踪影。这样，在我国，本来属于民众共享利益的自然资源权利，却成为地方政府的创收渊源，甚至成为某些个人收入的渊源。显然这一理论是我国法学必须重建的部分。
（3）公有制的多种实现方式学说。
本课题的研究采纳了课题负责人在1992年提出的“公有制的多种法律实现方式”的理论，主张废止只有“统一唯一国家所有权”才能实现公有制的原苏联法学，并从现代民商法科学的角度解释了在坚持公有制原则情形下的公共财产权利。本课题相关论文发表后，执政*党**中央文件多次提出探索公有制的多种实现方式的要求，1995年开始的公有制企业的现代化改制，即以现代公司治理结构来重构我国公有制企业的管理机制，应该说和本课题负责人的观点相一致。本课题的研究延伸了这一理论，提出了符合现代民商法学原理的依据政府投资理论来解决“国家”和国有企业之间法律关系的观点。
（4）公法法人所有权学说。
所谓公法法人所有权，就是由公法法人依法享有的对于具体物的所有权。权利的主体，是一个个具体的公法法人，而不再是“统一唯一”的国家。因为民事法律关系的主体必须明确肯定，标的物必须是特定物，而且公法法人享有的对物的支配权，已经达到了所有权的程度。在本课题的比较法资料介绍中，我们可以看到，公法法人所有权是国际上普遍采纳的学说。公法法人所有权学说和原苏联法学中“国家统一所有、政府分级管理”的公共财产的法权制度学说有着显著的差别。前者是民法财产权利制度，后者只是行政法制度，无法应用于市场体制下的公共财产权利的行使和保护。公法法人所有权的理论是科学的，而“国家统一所有、政府分级管理”的理论是不科学的。我们相信，在了解了公法法人学说、公有物学说、公有制的法律实现方式学说之后，我国社会理解公法法人所有权的学说，不应该再有理论阻碍。
三、研究的基本思路以及创新
本研究成果的基本思路是，以“实事求是、解放思想”为指导，从公共资产的法律保护这个重大实践问题入手，把公共资产所有权涉及的法律关系主体的制度建设作为研究核心，以此展开，探索公共资产权利行使和保护科学制度的建设。因为这一问题非常重大，而且和我国很多人的观念相异，本成果首先就公共资产所有权制度建设中的法理问题展开了比较深入的探讨。我们提出，科学性建设的理论障碍是原苏联法学，这种法学的依据是计划经济体制；计划经济体制需要建立计划的高度执行力，因此，它把抽象的国家解释为“统一、唯一”的主体，以便借助于行政管理权，来贯彻财产支配权，目的还是计划的执行。我国现在已经是市场经济体制，其基本的出发点是规范具体参与法律生活的自然人或者法人的主体资格。这恰恰就是人类历史数千年总结的科学法理，也是我们寻找解决公共资产保护的制度建设的正确道路。据此，我们从比较与历史分析相结合的角度，寻找国有资产保护的出路，最后从制度建设的角度提出系统性的结论。
首先，本研究成果以总论与分论相结合的方法，在建立国有资产权利的法理科学体系方面展开了较多的讨论，依据科学法理提出了自己的观点。在研究成果的总论部分，我们指出了原苏联法学引入后，我国现行法依据“国家财产所有权的统一性、唯一性”理论建立的国家财产所有权制度存在的“五个不明确”——具体地说，即主体不明确、客体不明确、权利不明确、义务不明确、责任不明确——这个明显的法理和制度缺陷。通过系统缜密的分析后，本研究成果认为“统一、唯一主体”的国家所有权理论实际上给我国公共财产权利的享有、行使以及保护带来了极大的障碍，提出了必须尽早废止这种不合时宜的理论的建议。在借鉴和比较的基础上，我们提出了公法法人所有权这个科学的理论，并且对该理论的内容进行了比较细致的探讨，指出这才是符合法理也符合国情的公共财产治理的科学制度。因此，本研究成果以民法法律关系学说作为基本逻辑，将物权法科学中要求的主体特定、客体特定、权利义务特定的基本规则以及权利主体和责任主体的内在逻辑应用于公共资产权利的行使与保护的法律制度建设之中。
本研究成果的体系结构是总论和分论相结合。在总论部分，通过对公法法人主体制度、公法法人财产所有权的理论与实证分析、公法法人财产所有权的权能及其实现、公法法人财产所有权的变动规则、公法法人财产所有权之保护的深入探讨，在总体上搭建起公法法人财产所有权的基础理论体系；在分论部分，通过对国有企业投资人制度、国有企业的法人所有权、国家事业单位的所有权、博物馆的国家所有权、自然资源的国家所有权、自然景观的国家所有权、公路的国家所有权、*物文**的国家所有权、无线电频谱资源所有权及国家所有权的侵权法救济等具体问题的详尽分析，对国家所有权的行使与保护问题在不同领域里的实际情况进行了近乎涵盖性的论述。分论部分也是通过比较法的分析，从经营物和公用物相互区分这个关键的角度，对公共资产的各种利用形成的法权关系进行了细致的探讨。这一部分探讨的公共资产法权，包括经营资产也包括非经营资产。通过这些过去均被统称为“国家财产”资产的法权关系分析，希望对于公共资产权利的行使和保护提出系统的看法。最后，我们从诉讼的角度提出了公共资产保护的核心问题，指出正是公法法人的治理结构的理论和制度建设，才能够为公共资产保护提供切实的法律手段。全部研究成果在此基础上既形成了一个完善的理论体系，也形成了比较完善的制度措施。这样，我们就在理论和制度建设两个方面实现了创新。
研究成果涉及我国法律制度建设中的重大问题和现实问题。它首先涉及一些重大的思想突破。首先，是关于国家所有权基本法理的突破，这就是对于原苏联法学中国家所有权的“统一唯一说”的突破。对此我们简要地进行归纳表述。我国已经建立社会主义市场经济体制。在市场经济体制下，根据民商法的基本原理，不论投资人是政府还是私人，投资者对于企业应当只享有股权或者股东权，不应享有所有权。因为，股权表明投资人对于企业的责任是有限责任，而所有权人对于自己的债务要承担无限责任，这是民商法中法人理论的基本内涵。而原苏联法学中国家所有权的“统一唯一说”认为，作为投资人的国家对企业并不享有股权，而是享有所有权。这种理论其实符合计划经济体制，而不符合市场经济体制。我国立法方面，不但改革开放之前的法律沿袭原苏联法学，改革开放之后的法律也没有跳出这一窠臼。我国《宪法》《民法通则》《物权法》以及《企业国有资产法》等，明确地在政府投资的法权关系制度中坚持国家所有权的统一唯一学说。这种不采取国际通行的民商法学概念，而非要自行其是的做法，是我们首先要解决的问题。本研究成果对此从法理和实践相结合的角度进行了仔细分析，提出了符合法理的公法法人所有权学说。
其次，对我国立法者以及法学界很多人长期抵触的公法法人所有权理论进行了比较细致的探讨。公法法人所有权理论的最大优势，就是利用法人治理结构的学说，将公产上的权利、义务和责任落实到人，使得我国公共财产的取得、变更和消灭都处于明确的监管之下。举一个简单的例子，在法制成熟国家，对国家风景名胜保护区、大学等国家资产，一般都建立董事会或者理事会来组建法人内部机构。这些董事会、理事会的成员，既要有投资人即政府的代表（比如大学理事会里应该有教育部门、财政部门的董事），也要有社会的代表，以体现这些公共资产上的公共利益。但是这些制度在我国公共资产方面都是不存在的。我国法学界之所以长期拒绝公法法人所有权理论，其原因一方面是受拘束于原苏联法学，另一方面是担心公共资产被私化。本研究成果指出，公法法人是国家特别立法设立的法人，其资产必须应用于“办公”，否则就要承担严重的法律责任。因此，公法法人所有权理论的应用，不会导致公产私化。另外，公法法人所有权的最大实践优势，是承认和落实我国改革开放后从1995年开始实行的、以“分税制”为代表的中央政府和地方政府的分别财产制度，并且以此推进公共财产领域法律制度的全面改革。
再次，我们对于公共资产的各种具体应用的细致的法权分析，也是此前我国法学界都没有进行过的。在国有投资方面，随着企业改制的深入，我国法学界对于公有投资法权关系的研究已经取得了大量的成果。本研究成果相对于这些研究，主要的特点表现在物权法原理的应用和归纳上。在非经营性公有资产方面，比如博物馆、自然景观等，我国法学界过去的研究多是语焉不详。本研究成果在这一方面下了很大功夫，基本上将公有非经营性资产法权的研究，依据科学法理建立了知识系统，为制度科学化奠定了基础。
最后，本研究成果突出了中国实践的作用，为科学行使国有资产权利和保护这一权利，提供了比较完善的可操作的方案。这一方面的论理，既包含着严格的民法科学意义上的考量，同时也包含着我国现实国情的调查和研究。
四、特别说明
在此先将几个容易引起争议的问题做出说明：
第一，本研究成果主张废止“统一、唯一主体”的国家所有权理论并不是绝对地否定国家所有权这个概念本身。在一些特殊情况下，“国家”仍然可以作为所有权的主体，比如在国际法上，国家对于相邻疆界的共同所有权、对于无人居住的海岛的所有权等。在国内法上，国家也可以享有对于一些总括性财产的所有权，比如对于矿藏的所有权等。另外，在机关财产制度、事业单位财产制度（诸如公立大学、公立科研机构的财产制度）中建立公法法人以及公法法人所有权制度，这只是实现公有制的具体方式。
第二，在物权法制定过程中，有官员和学者提出，主张“公法法人所有权”理论可能导致公共财产被私化。这种质疑的原因，是人们对于公法法人这种特殊的民法主体不了解。公法法人是根据宪法、行政法或者公法法人组织法设立的，专门完成公共职能的法人。一个政府机关在参与国家管理活动时，不是民法法人；它参与民事活动时才成为民法法人，比如它在市场上购买日常用品时，就是民法法人。法律规定它们占有使用的财产只能用于公共事务或者公益事项，公法法人不可以以自己的意思表示来行使所有权，这是公法法人所有权与一般民法意义上的所有权的最大区别。这是我们要强调的第一点。第二点，在当代民法上，所有权其实也是一种技术手段，比如公司法人所有权就是区别于股东的终极所有权的一种法律技术手段，而不是确定财产最终归属的依据。数个公司发起人投资设立公司，投资人享有股权，公司享有所有权；公司也可以作为投资人和别的投资人一起成立公司，从而成为股东。所以民商法学上的“所有权—股权”的结构，是分析现代社会所有权制度的切入点。第三点，公法法人自古以来都享有专有财产，比如一个大学或者一个机关掌握的员工的工资，在还没有发放到员工手中之前，就是公法法人专有财产。公法法人对此享有所有权。以此类推，公法法人所有权在广泛的意义上都是可以成立的。因此希望读者不要一看到私有所有权，就把它纳入到私有制的行列之中。这种简单化的做法，是非专业的表现。
第三，本课题研究历经多年，因为涉及问题重大，而作者尤其是课题主持人能力不足，作品中缺陷肯定有很多。在此我们诚恳请求大家批评指正。
应该承认，本课题的研究还有很多未尽之言。对中国法律制度稍有了解者，都会知道本课题的研究题目大、困难大、涉及复杂的历史和现实问题，还有一些常人不敢触碰的政治问题。在接受这一项目的研究任务之后，我们发现困难比我们想象的还要多。因为有些不可克服的困难，课题成果原来的设想并未彻底完成。一些内容，包括对于国家专营体制下涉及的公共财产的法权问题研究、重要稀缺资源矿藏的法权问题研究、涉及国防产业的法权问题研究等等，我们也进行了适度的研究，但是一些是半途而废，一些是根本无法展开。这些是本成果内容完整性方面的不足。
从研究生求学时*开代**始，课题负责人就已经十分关注公共财产领域的法权问题，有些问题的跟踪探讨至今已经超过了三十年。本项成果的完成，只是课题负责人在中国法学界提出我国法理尤其是民法理论实现“体系化、科学化”奋斗目标努力迈出的一步。为了我国公共财产领域法律制度的科学化，我们还要进行更多的研究。