昨天，本号推送《长沙“4·29”自建房倒塌事故，私人影院“无证经营”这个“锅”让市场监管局背，大错特错了！》一文后，有市场监管执法人员给老梁发来了下列留言：
从留言内容看，说这位同仁对无证无照经营相关法律法规知识“一知半解”其实都不太妥当，简直就是一窍不通啊。
在昨天的《长沙“4·29”自建房倒塌事故，私人影院“无证经营”这个“锅”让市场监管局背，大错特错了！》一文中老梁曾写到：“莫非事故调查组的成员都不知道《电影产业促进法》和《无证无照经营查处办法》这两部法律法规吗？ 即便确实不知，那涉及市场监管部门责任认定的问题难道都不与市场监管部门进行一下必要的‘沟通’吗，都不听取一下市场监管部门的‘解释’吗？ ”
看了上面这位同仁的留言，老梁意识到，在市场监管部门当前素质参差不齐的状态下，其实即便调查组与市场监管部门沟通，真的想听取一下市场监管部门的解释，那也很有可能遇到“啥都说不出来”的市场监管人员——试想，如果留言的这位同仁是涉事市监局的领导或执法人员，当调查组听取这位同仁的意见时，这位同仁会解释个啥，肯定是“照单全收”嘛！
无证无照经营相关法律法规知识连市场监管部门自己的执法人员都没有弄明白，那面对其他部门的甩锅，你除了接过来又能有啥选择呢？
不知当前市场监管系统像留言的这位同仁这样对无证无照经营相关法律法规知识一窍不通的人占有多大比例，其实这个比例只要达到百分之二三十，那就是相当可怕的。
因此，就无证无照经营相关法律法规知识而言，不但各相关部门都有积极学习的任务，市场监管部门的各级领导及执法人员弄懂弄透更是当务之急。
因此，今天老梁把相关知识捋一捋，供学习参考。
2017年10月1日，《无证无照经营查处办法》正式实施，取代了2003年3月1日开始施行的《无照经营查处取缔办法》。要厘清各相关职能部门在履行查处无证无照经营工作中的职责，就需要准确理解《无证无照经营查处办法》第五条、第六条、第七条的内容，就需要准确理解“超范围经营”在不同时期的不同内涵。
一、准确理解《无证无照经营查处办法》第五条、第六条、第七条的内容
老办法的名称叫《无照经营查处 取缔 办法》（下称老办法），新办法的名称叫《无证无照经营查处办法》（下称新办法），没有了“取缔”这个词。
按照老办法的规定，无照经营和无证经营统称为无照经营，工商部门都有权查处，同时许可审批部门亦可查处无证经营行为。
老办法第四条 下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处:
(一) 应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为； ——既无证又无照
(二)无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
(三)已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
(四)已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；
(五) 超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。 ——有照无证
前款第(一)项、第(五)项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门(以下简称许可审批部门)亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
新办法对接“先照后证”商事制度，在法规名称上将无证和无照并列，明确区分了无证经营和无照经营。
把新办法第五、第六、第七条的顺序倒过来学。
新办法第七条 规定：“经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，依照本办法第五条的规定予以查处。” ——这其实就是刚才说的老《办法》第四条第一项“既无证又无照”的情形。老办法规定这种情形由工商部门查处。
但根据新办法这条规定， 既无证又无照的情形（比如证、照都没领，就擅自经营食品），按照本办法第五条的规定予以查处。——第五条咋规定的呢？看
第五条 规定：“经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。”
这条说的 其实就是刚才说的老办法第四条第五项 “有照无证”情形 （比如领取了营业执照，但没有取得食品经营许可证就擅自经营食品）， 老办法规定这种情形由工商部门查处。
但根据新办法这条规定， 经营者在应当取得许可的领域先领取了营业执照，但从事无证经营活动，由法律、法规、国务院决定规定的许可部门查处 （有些领域的许可审批属于权限交叉领域或地方权限，法律、法规或国务院决定没有规定或规定不明确的，由省自治区直辖市人民政府确定）。
也就是说，新办法中第五条和第七条的行为都称为“无证经营”，怎么查呢？“由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。”
按照现有的法律法规规定，负责无证经营的查处部门通常应当是负责相应领域经营活动的许可审批部门，但也有例外（这个“例外”基本上都是例外给了市场监管部门）。
说完第五条和第七条，下面再看，第六条 规定：“经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门（以下称工商行政管理部门）予以查处。”
根据该条规定 ， 经营者在不需要行政许可的领域无照经营 （比如经营服装鞋帽），此种情形由履行工商行政管理职责的部门查处。还有一种情形也是按这条规定由市场监管部门查处，就是： 一些前置许可项目， 已经取得许可，依法应当办照而没有办照就开始从事生产经营活动的，也按这条规定由市场监管部门查处（比如经营危险化学品是前置许可，取得许可后还应当领取营业执照才能经营）。
综上，按照新办法上述第五条、第六条、第七条规定，凡在应当取得许可方可经营的领域，在没有取得许可的情况下擅自开展经营活动的，不管有没有营业执照，是“既无证又无照”也好，还是“有照无证”也好，都按“无证经营”进行查处。
下面看罚则：
第十二条 从事无证经营的， 由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。
这条规定的意思是：属于第五条、第七条规定的“有照无证”和“既无证又无照”情形的，由法律、法规、国务院决定规定的部门按照相关法律、法规的规定予以处罚。
第十三条 从事无照经营的， 由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。
这条规定的意思是：属于第六条规定的在无需取得许可领域的无照经营以及“有证无照”情形的，由市场监管部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。 ——比如《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《城市房地产开发经营管理条例》、《资产评估法》都对无照经营做出了处罚规定，这些无照经营行为就都需要按照这些法律、行政法规的规定进行处罚。 只有法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，才由工商行政管理部门依据这条规定“责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。”
需要注意的是，《市场主体登记管理条例》已于2022年3月1日起施行， 其中 第四十三条 规定，“未经设立登记从事经营活动的，由登记机关责令改正，没收违法所得；拒不改正的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，依法责令关闭停业，并处10万元以上50万元以下的罚款。” 第五十二条 规定，“法律、行政法规对市场主体登记管理违法行为处罚另有规定的，从其规定。” 根据新法优于旧法原则，除法律、行政法规有明确规定处罚外，对其他无照经营行为应根据《市场主体登记管理条例》第四十三条的规定处罚，不再适用《无证无照经营查处办法》第十三条处罚。
二、准确理解“超范围经营”在不同时期的不同内涵
按照老办法 第四条第五项 即“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处: ……(五)超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为”的规定，超出核准登记的经营范围擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的，属于无照经营的一种。
而新办法第六条 则明确规定无照经营仅指经营者未依法取得营业执照擅自从事经营活动的行为，也就是说，超出登记的经营范围事项开展经营活动的，已不再属于无照经营。
通俗一点说就是：
——以前，在老办法中，超出核准登记的经营范围擅自从事应当取得许可方可从事的经营活动的“超范围经营”属于“无照经营”，市场监管部门有权按照无照经营进行查处。
——现在，在新办法中，超出核准登记的经营范围擅自从事应当取得许可方可从事的经营活动的“超范围经营”，则属于“无证经营”，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处。
——现在需要市场监管部门查处的“超范围经营”，只适用于无需取得许可的一般经营项目（如经营范围是服装鞋帽，又超范围经营炊具灶具），准确地说应该叫做“应当变更登记而没有办理变更登记”（如《公司法》第二百一十一条第二款规定：“公司登记事项发生变更时，未依照本法规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以一万元以上十万元以下的罚款。”）
这里还要特别注意国务院一个重要文件，国发〔2021〕7号《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》， 其中明确规定：“企业（含个体工商户、农民专业合作社）超经营范围开展非许可类经营活动的，市场监管部门不予处罚。”
包括市场监管部门在内的各职能部门如果把上述内容都弄明白了，老梁相信，今后其他相关职能部门就不会再理直气壮地向市场监管部门甩锅了，市场监管部门也不会再无可奈何地接锅了。
当然，如果各相关职能部门都把上述内容弄懂弄透了，今后不论抽调哪个部门的人员组成任何调查组，也不会再犯把部门法定职责“张冠李戴”的低级错误了。
老梁希望这一天早点到来！因为毕竟，《无证无照经营查处办法》这部十分重要且已实施了5年多的行政法规，时至今日居然仍有那么多的职能部门和那么多的行政执法人员没弄明白，这在大力推进依法治国和法治政府建设的大环境下，是一件十分丢人的事情。
