标题：财政政策支持能源绿色低碳转型：挑战和应对
作者：陈少强 李默洁
单位：中国财政科学研究院
刊期：《财政科学》2023年第1期
内容提要
能源绿色低碳转型是实现高质量发展和“双碳”战略目标的关键性环节。本文总结了我国支持能源绿色低碳转型的财政政策，将其归类为支持传统能源清洁化和低碳化、发展非化石能源、支持重点行业节能降碳和发展新能源汽车四个方面，分析了能源绿色低碳转型财政政策的特点和取得的成效，并在此基础上，对能源绿色低碳转型财政政策面临的问题与挑战进行了深入剖析，指出补贴政策长期化、约束性能源财政政策面临风险和部分能源财政政策重投资轻运营等问题。综合以上分析，本文给出了针对性政策建议。
关键词：补贴政策 碳税 能源系统 清洁化利用
文章结构框架
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精彩内容摘编
财政支持能源绿色低碳转型取得明显成效
我国能源活动二氧化碳排放占全国二氧化碳排放量的87%，推动能源生产和消费革命，有利于抓住实现碳达峰碳中和目标的“牛鼻子”（宋敏、龙勇，2022）。碳达峰碳中和目标对我国以煤炭为主的能源结构提出了新的更高要求，能源绿色低碳转型需要发挥市场的决定性作用，同时也要有效发挥政府的作用。*党**的*八大十**以来，我国通过多种财政政策工具支持能源绿色低碳转型，取得了明显成效。
（一）能源绿色低碳转型财政政策的着力点
根据我国经济发展水平、资源禀赋和产业结构的特点，财政政策从推动传统能源清洁低碳转型、发展非化石能源、支持重点行业节能降碳和发展新能源汽车等四个方面着力，形成了具有中国特色的绿色低碳转型财政政策体系。
1.推动传统能源清洁化和低碳化发展
一是支持煤炭清洁化利用。2017年财政部发布《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》（财建〔2017〕238号），提出中央财政为各级政府开展锅炉清洁化改造工程直接提供财政资金补贴。国家发展改革委等十部委印发的《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》提出，中央财政支持北方地区冬季清洁取暖改造，对北方散煤、秸秆取暖开展补贴，建设集中供暖、天然气供暖或分布式发电供暖等综合立体清洁取暖体系。
二是支持常规和非常规天然气发展。中央财政按照“多增多补、冬增多补”的原则，采取增量考核的梯级奖励方式，鼓励地方和企业多产气。2020年，财政部发布《清洁能源发展专项资金管理暂行办法》，中央财政对煤层气（煤矿瓦斯）、页岩气等非常规天然气开采利用给予奖补。清洁能源专项资金实施期限为2020年至2024年，到期后按照规定程序申请延续。2021年清洁能源发展专项资金预算为60.1亿元。
2.大力发展非化石能源
在可再生能源补贴方面，国家对可再生能源直接进行补贴是我国可再生能源财政支持政策的一大特色。电价附加补助是可再生能源补贴的主要形式，该资金是按照《可再生能源法》要求，通过从电价中征收基金附加的形式筹集资金设立，支持电网企业收购光伏、风电、生物质等可再生能源发电量的政府性基金。可再生能源补贴相关政策详见表1。
此外，在水力发电税收优惠方面，我国一直实行水电站部分用地免征城镇土地使用税。2014年，财政部要求对装机容量超过100万千瓦的水力发电站（含抽水蓄能电站）销售自产电力产品实施税收优惠；《水电发展“十三五”规划（2016-2020年）》提出增加贫困地区年度发电指标，提高贫困地区水电工程留成电量比例，落实和完善水电开发财政税收政策，让当地和群众从能源资源开发中更多地受益。在风力发电税收优惠方面，《财政部 国家税务总局关于风力发电增值税政策的通知》（财税〔2015〕74号）规定，自2015年7月l日起，对纳税人销售自产的利用风力生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。在核电税收优惠政策方面，《财政部 国家税务总局关于核电站用地征免城镇土地使用税的通知》（财税〔2007〕124号）规定，对核电站用地（不包括地下线路用地），生活、办公用地按规定征收城镇土地使用税，其他用地免征城镇土地使用税，对核电站应税土地在基建期内减半征收城镇土地使用税。
3.支持重点行业节能降碳
在工业节能领域，依据《节能减排补助资金管理暂行办法》（财建〔2020〕10号）的规定，节能减排补助资金重点支持范围涵盖重点关键节能减排技术示范推广和改造升级。节能减排补助资金分配结合节能减排工作目标、投资成本、节能减排效果以及能源资源综合利用水平等因素，主要采用补助、以奖代补、贴息和据实结算等方式。财政部根据项目任务、特点等情况，将资金下达地方或纳入中央部门预算。
在建筑节能领域，国家制定绿色建筑核定标准（GB/T 50378-2019），按照一星、二星、三星等不同标准进行认定。各地方财政对节能建筑按单位平方米进行补贴。例如，北京市出台的《北京市装配式建筑、绿色建筑、绿色生态示范区项目市级奖励资金管理暂行办法》中规定，二星级标识项目50元/平方米，三星级标识项目80元/平方米，单个项目最高奖励不超过800万元。截至2022年5月，全国31个省份已出台了一系列绿色建筑激励政策，包括财政补贴、优先评奖、信贷金融支持、减免城市配套费用等。
在交通节能领域，中央财政设置交通运输节能减排专项资金，对节能减排量可以量化的项目，奖励资金原则上与节能减排量挂钩，对完成节能减排量目标的项目承担单位给予一次性奖励。根据财政部、交通运输部《交通运输节能减排专项资金管理暂行办法》（财建〔2011〕374号），对于节能减排量难以量化的项目，可按投资额的一定比例核定补助额度。
4.大力发展新能源汽车
财政政策除了支持新能源行业供给端之外，还积极推动新能源产业应用和消费端，其中，财政支持新能源汽车是一个重要方面。2010年，财政部等四部门联合出台《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》（财建〔2010〕230号）确定在上海、长春、深圳、杭州、合肥等5个城市启动新能源汽车补贴试点工作，这是财政补贴新能源汽车产业的起点。2011年，各级地方政府纷纷出台新能源汽车补贴政策，进一步细化补贴方法和范围，并提出了“新能源城市公交车不低于3年或15万公里”等日后影响深远的补贴标准。2014年是我国新能源汽车发展的关键年，国家首次提出“发展新能源汽车是迈向汽车强国的必由之路”。2017年起，新能源汽车补贴政策适应供给侧改革进行调整完善，补贴比例逐年逐渐下降。2017-2018年新能源汽车补贴标准较2016年降低20%，2019-2020年降低40%。工业和信息化部、财政部等部门发布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》，至此，深刻影响汽车行业的“双积分”政策正式实施。2021年底，财政部发布《关于2022年新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，明确新能源汽车购置补贴政策于2022年12月31日终止。这意味着我国财政直接补贴新能源车的历史阶段结束，新能源车产业迎来市场竞争阶段。
（二）能源绿色低碳转型财政政策的成效
1.深化能源供给侧改革
在财政政策的大力支持下，我国能源产业出现新的变化：一是传统能源产业高端化、清洁化等；二是新能源产业快速发展。在国家政策的直接支持下，我国已经培育了多家具有世界影响力的可再生能源企业，可再生能源行业发展占据世界重要位置。我国政府采取的支持可再生能源发展财政政策取得了良好效果。“十三五”时期，我国能源结构持续优化，低碳转型成效显著，非化石能源消费比重达到15.9%，煤炭消费比重下降至56.8%，常规水电、风电、太阳能发电、核电装机容量分别达到3.4亿千瓦、2.8亿千瓦、2.5亿千瓦、0.5亿千瓦，非化石能源发电装机容量稳居世界第一。
2.推动能源绿色消费
我国是对新能源汽车产业财政支持力度最大的国家之一（池仁勇等，2021），经过20多年的发展，我国新能源汽车累计销量达550万辆，在动力电池环节涌现出宁德时代、比亚迪、合肥高轩等世界级龙头企业，其中，仅宁德时代的全球市场占有率就高达50%。我国的政府绿色采购政策有力促进了节能产品落地。目前，节能环保产品政府采购规模占同类产品政府采购规模的比例达到90%以上。在政府财政补贴和宣传带动下，我国普通消费者的绿色意识不断提高。《家庭低碳生活与低碳消费行为调研报告》显示：认为低碳可以“减少浪费”、有助于“可持续发展”、可以减少空气污染、可以使生活更健康、使生活回归简单而且更加愉悦的受访者分别占比41%、33%、32%、33%、25%。
3.统筹能源安全与能源发展
财政在支持能源绿色低碳转型中实现能源安全。在能源消费侧，财政大力支持提高能源效率、控制能源消费总量、提高能源消费清洁化程度，从源头上减轻能源供给压力，保障能源使用安全。在财政的支持下，“十三五”末期，北方地区清洁取暖率达到65%以上。财政通过支持新能源产业发展，丰富能源供给种类，提高能源供给韧性。“十三五”以来，财政政策在保障能源安全的基础上，推动新能源和节能技术快速发展，反过来进一步强化保障国家能源安全。在财政政策的大力支持下，截至2021年底，我国风力发电、太阳能发电、生物质发电装机规模均稳居世界首位，可再生能源累计装机容量历史性突破10亿千瓦大关。可再生能源已经开始逐步替代煤炭，成为保障国家能源安全、实现能源绿色低碳发展目标的有效支撑力量。
（三）能源绿色低碳转型财政政策的经验
一是改造传统能源与发展新能源并重。一方面，我国的能源资源禀赋特征决定了煤炭等能源在保障能源安全方面起到了压舱石的作用，传统化石能源的退出必须逐步进行。财政政策对传统能源转型的态度是支持煤炭资源清洁高效利用。另一方面，能源绿色低碳化是全球发展大势所趋，在财政政策工具方面，国家通过财政补贴、绿色采购、税收优惠等多种方式支持新能源和可再生能源的发展，并不断提升新能源和可再生能源在能源结构中的比重。
二是能源绿色低碳转型财政政策以补贴政策为主。补贴政策优点包括针对性强、易于操作和符合我国实际。我国能源低碳绿色转型要考虑经济发展水平和就业承受能力，绿色税收政策对传统能源产业和高耗能产业的运行、就业等影响较大，这些企业负担加重会影响经济社会发展大局，因而国家对绿色税收政策的实施总体上持谨慎态度。
三是有效市场与有为政府相结合。一方面，能源绿色低碳转型的行为主体是市场，相关财政政策要尊重市场规律，让市场发挥决定性作用。另一方面，能源绿色低碳转型财政政策体现了政府的作为和意图。财政主管部门不断更新技术指导目录，通过“抬高门槛”的方式，利用财政资金倒逼企业技术升级，实现财政资金高效利用和推动我国新能源车产业发展。针对“市场失灵”及由此带来的问题，政府有必要采取相应措施，利用“有形的手”来影响市场，使资源配置渐次达到最合理状态。
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