多年来，围绕“一府一委两院"负责人员是否可以作为本级人大主席团成员的话题一直争议不休。可谓是仁者见仁，智者见智，尚无定论。有人认为,“一府一委两院"负责人作为人大的监督对象，理应接受人大监督，不宜担任本级人大主席团成员;有人则认为,现行法律对“一府一委两院"负责人是否作为本级人大主席团成员并未加以限制，进入大会主席团未尝不可。
笔者认为，这两种意见都有其合理性，都有道理。“一府一委两院"负责人是否进入大会主席团应视情况而定。
这里首先必须明确，现行的法律法规只是规定，县级以上每次举行人民代表大会应召开预备会议，选举大会主席团，由大会主席团主持会议。但对大会主席团具体由那些人组成，数额多少，并未做出规定和要求。这就意味着法律对县级以上人民代表大会大会主席团的人员构成未作限定，由地方各级人大自行决定。也就是说，“一府一委两院"负责人是否进入大会主席团不在法律规定的范畴，法无禁止。人大会议可以安排作为大会主席团成员，也可以不作为主席团成员。从县级以上地方人大工作的实践看，多年以来，按照惯例，人代会上，“一府一委两院"负责人一般都要安排进入大会主席团，并作为大会执行主席坐在主席台上，参与大会主席团的议事决策，有利于共商国是，提高决策效力，实践证明并无不妥。
当然，从法理上讲，“一府一委两院"由人大产生，受人大监督，人代会上依法应向全体代表报告工作，还要接受人大代表的询问、质询和审议监督，其相关负责人更是人大选举和监督的对象，是人民的公仆，理应摆正自身的位置，虚心听取代表的意见和建议，接受问询和评议；而不能“主次颠倒”，坐在主席台上当“主人”，既当“运动员”，又当“裁判员”。况且，全国人大对此问题早已有法律解释和书面答复。早在1988年6月1日，云南省人大常委会就询问全国人大常委会法工委：“昆明市代表团某某某等同志在云南省七届人大一次会议上提出，政府组成人员不能参加大会主席团。经大会副秘书长同志作了说明，仍不能解决问题。特请示全国人大常委会”。1988年7月1日全国人大常委会法工委答：“所提问题，法律没有规定，可由省人大决定。按照全国人大的惯例，每届第一次会议，政府组成人员可参加主席团，以后的会议即不参加，这个做法可供参考”。
从全国人大常委会法工委的答复可以看出，不赞成政府领导人员参加主席团。依此类推，作为由人大选举产生的国家监察机关、审判机关、检察机关的领导人员也不宜参加大会主席团。因为人大和“一府一委两院”的关系是选举与被选举、产生与被产生、监督与被监督、决定与执行的关系，在人代会上负责组织召*会集**议的责任主体是常设机构——人大常委会；依法行使国家权力和当家作主权利的主体是各级人大代表。对人大国家权力机关而言，“一府一委两院”属于从属地位，其政府、监察、审判、检察机关的负责人是人大监督的对象，不能凌驾于国家权力机关之上，既参与权力决策，又执行权力决策，既是“运动员”，又是“裁判员”。近年来，不少地方在召开本级人民代表大会时，明确限制“一府一委两院”的负责人进入大会主席团，正是处于上述考虑。即不仅政府领导人员不参加主席团，监委会和“两院”的领导人员也是不参加大会主席团的。 说到这里，也许会有人问，那么，“一府一委两院"负责人员到底能否安排作为本级人大主席团成员呢？笔者认为，“一府一委两院”主要领导是否进入本级人大主席团应视大会需要，需要进，则进；不需要进，则不进。进与不进都不违法，不能因全国人*法大**工委的一个解释就认定不能进，更不能作为法定要求加以限制（毕竟只是个解释，并未上升到法律规定）。参照全国人大的以往惯例做法和法律对乡镇人大会议主席团人员构成的限定要求，笔者认为，应允许“一府一委两院"负责人参加每届第一次人民代表大会会议主席团。因为换届时，在召开每届第一次人民代表大会选举主席团时，还没有选举产生新一届“一府一委两院”组成人员。从理论上讲，新一届人民代表大会召开之时，本届所有国家机关组成人员还没有选举产生。因此，每届举行第一次人民代表大会，“一府一委两院”拟任人选作为代表可以作为主席团组成人员进入大会主席团。以后每次召开人民代表大会时，因为“一府一委两院”领导人员已经选举产生，依法必须接受人大监督，执行人大决定，担负的角色定位已不宜再作为大会主席团成员考虑安排，再担任大会主席团成员明显不大合适。其他国家行政、监察、审判、检察机关组成人员更不能以自身是同级*党**委常委、班子成员，人为要求进入人大主席团。所以，每次换届后的第一次人代会，可以将“一府一委两院"负责人作为大会主席团成员考虑安排，以后的人大会议以不再参加大会主席团为宜。这样做，既符合法律规定的程序和要求，也不会引起非议！
作者：张天科（ 陕西省宝鸡市金台区人大四级调研员 ）
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