第11天
上卷
第五章 美国各州的政治生活
5.新英格兰的县
美国的县是一种随意划定的结果，但在县内部的各个部分之间并不存在必然的联系，同一个县的人可能完全感受不到他们之间存在着共同的情感、传统，乃至生活经历。
乡镇因为范围太小而无法以此为单位建立一个完整的司法体系，因此县一般成为美国最基层的司法中心。每个县都设有一个法院，派驻一名负责执法的司法官并建立一个收押犯人的监狱。这些设施和安排大多为一个县的所有乡镇的共同需求，因而建立高一级的权力机构来满足所有乡镇的共同需求也是自然的选择。
一般来说，县级行政官员所拥有的权力有限而且只适应于一些特殊场合。通常，县级财政预算由县行政官编制，然后交给州立法机构投票通过，县里没有直接或间接代表本县的议会，因此，也可以说在县一级并不存在真正的政治实体。
在美国大部分的州，宪政制度都存在一种价值取向，即立法者在集中立法权的同时，也努力地分散行政权。新英格兰的每一个乡镇，本身都有一套牢不可破的生活准则，而当这些固定的准则被人为地纳入县的活动之中的时候，任何人都很难感受到乡镇生活在县行政运转中的作用。因此，乡镇作为统一的体现是在州的建制上，州才是所有乡镇的唯一的统一的代表，也是所有权力的中心所在。人们能够看到的是乡镇在运转，州在运转，除此而外，只能看到个人的活动。
6.新英格兰的行政管理
世界上再没有哪一个国家像美国那样将法律置于至高无上的地位，也没有哪个国家像美国那样将权力分散到如此众多的人手中。因而，美国的行政权力既没有以中央集权的方式体现，也没有根据宪法进行逐级分权，这样的结果就是行政权力的行使和运行过程隐而不显。行政权无处不在，但人们无法辨认它的代表。
总上所述，在马萨诸塞州，几乎所有的行政权力都集中在乡镇，而这些完全被乡镇掌握的行政权力又分散在众多的人手中。在这19名乡镇不同官职官员之间，彼此并没有任何隶属关系，法律为每一个职位划定了详细的职责和权限。因而每一个官员都是独立地行使属于自己的职权。即使是在乡镇以上的行政管理，人们也很难看到行政管理等级的痕迹。尽管县级官员有时也可能修改乡镇或乡镇行政官的决定，但总的来说，县级行政官员无权干涉乡镇行政管理权力的行使，除非涉及全县的共同事务。
乡镇和县级行政官员，只有在极少数事先约定的事项上要将处理结果上报州政府，但是，州政府并不是乡镇和县的上级代表机构，所以也不设专人为乡镇和县级政府发布公共治安条例和强化法律执行的任何命令，当然也不会派专人与乡镇和县保持联系，更不会派人视察地方政府的业绩、指导地方官员的行政管理以及训诫地方官员的过失和错误。因此在乡镇、县和州政府之间，并不存在一个行政权力的中心和圆心。
美国地方法院
在新英格兰地区，立法者几乎将自己潜入到了行政管理的心脏地带，任何一项法律都可以延伸到事情本身的细枝末节，因此，一项法律在对本身原则进行规定的同时，还对实施该法律原则的具体方法进行了明确的规定，甚至还对实施该法律的下级单位和官员附加了一大堆严格而又细致的义务。这样所造成的结果是，只要一切下属单位和行政官员都遵守法律并照章办事，社会内部各个领域都会体现出广泛的一致性。但是一个新的问题出现了，那就是如何才能让所有的下属单位和行政官员都依法办事。长期以来，司法领域的活动和实践已经证明，其本身并不能帮助人们在行政管理事务上的活动和实践，但美国人从他们的先辈英国人那里学来了一种与欧洲大陆完全不同的制度性观念，即设置治安法官。治安法官可以在民众与官员之间以及行政机构与法院之间保持中间立场。作为一名治安法官，他可以不必精通法律知识，但一定是一个学识广博之人。他的职责仅仅是维持社会秩序和公共安全，因此，要做一个称职的治安法官，良知和公正可能比法律知识更重要。治安法官参与行政管理事务，会有助于政府工作的程序化和增加公共事务管理的透明度，这也是防止专横与强权的有力*器武**。
既然乡镇几乎是独立的政治实体，那么如何将他们纳入州统一的法律治理，就成为摆在人们面前的第一个困难和问题。之前我们已经说过，乡镇每年是通过选举产生一定数目的行政官员来专门负责税额估算和税款分配，如果乡镇不选举也不任命负责此项事务的行政官员，从而试图逃避纳税义务的话，地方法院可对乡镇处以巨额罚款，并将罚款平摊给该乡镇的所有居民。而县执法官作为法庭的官员负责下达命令和执行判决。通过上述方式，我们看到，美国的行政权力巧妙而又安全的躲藏了起来，因此几乎所有的行政命令都总是带上司法判决的面纱，而行政命令一旦转换成法律判决，也就在民众必须服从法律的前提下获得了一种不可抗拒的力量。
现在我们可以进行简要概括。首先，在新英格兰地区，地方法院有权对任何一个在履职期间犯罪的行政官员进行传唤，并予以法律判决。其次，对于在履职期间出现行政过失的行政官员，只能由行政法庭对其进行处罚。最后，当一个乡镇行政官员涉嫌某一种无法确定的罪行，而上述法庭又无法认定和判决的时候，可将其移交到当年的终审法庭进行审理，终审法庭有权立即剥夺当事人的权力，并收回赋予当事人的权力。
前面我们已经说过，向地方法院这样的行政法院无权监督乡镇行政官员们的工作，只有在审理有关行政官员的案件之时，才有追溯监察的权限，这就是制度设计中暴露出来的最困难之处。因此，美国人就像在行政管理领域分设不同的官职那样，也在司法领域将检举权和起诉权分开。按照法律规定，大陪审团的任何成员都有义务向他们所在的法院提供所在地区发生的任何可能的犯罪活动信息，至于某些特定的重大行政犯罪活动则按照规定程序由相应的起诉机关提起诉讼。但在乡镇，负责财务工作的官员通常也负责执行处罚决定，也就是收存罚金，因此乡镇财务官员一旦发现任何行政违法事件，一般可直接起诉，这也是他的职责所在。
然而，美国立法中最值得关注的地方在于，它特别重视民众的个人利益，这也是我们在研究美国宪法的过程中经常接触到的最关键原则。对于美国的立法者来说，他们考虑到了一个问题，即普通人在执行法律的时候，其个人的理智总会胜过对法律的忠诚，因此，立法者为确保法律的执行，也对个人的利益给予特别的关注并将其作为重要的手段。假设一个普通民众因为行政官员滥用职权而受到伤害，仅从保护个人利益的角度来考虑，他就会主动去检举和揭发。但是，如果法律条款仅仅只对社会有益而对个人没有任何好处，那么可以遇见，任何人在针对犯罪活动而进行检举之前都可能犹豫再三甚至会放弃。公众一旦产生事不关己就熟视无睹的观念，法律就有可能成为一堆废纸。
因此，美国人通过制度设计使自己走向了另一个极端，即通过参与分配罚金而使民众得到鼓励，从而投身于对各类犯罪活动的检举。应当说，这样的方式虽然确保了法律的执行，但也严重败坏了社会道德和风尚，因而，无疑也是一种既危险又有害的制度安排。只是到了县级以上的行政官员那里，其行政权力也就仅仅是政府的统治权力了。
美国的行政权力既没有以中央集权的方式体现，也没有根据宪法进行逐级分权，这样的结果就是行政权力的行使和运行过程隐而不显。行政权无处不在，但人们无法辨认它的代表。在乡镇、县和州政府之间，并不存在一个行政权力的中心和圆心。美国的行政权力巧妙而又安全的躲藏了起来，因此几乎所有的行政命令都总是带上司法判决的面纱，而行政命令一旦转换成法律判决，也就在民众必须服从法律的前提下获得了一种不可抗拒的力量。
通过参与分配罚金而使民众得到鼓励，从而投身于对各类犯罪活动的检举。应当说，这样的方式虽然确保了法律的执行，但也严重败坏了社会道德和风尚，因而，无疑也是一种既危险又有害的制度安排。