导读：我国民法典五百五十二条新增了债务加入的规定，该条规定了两种债务加入的情形：第一种，第三人与债务人约定加入债务并通知债权人；第二种，第三人向债权人表示愿意加入债务，债权人未在合理期限内明确拒绝。第三人加入债务的时间一般是债权人和债务人的债务产生以后，可以是债务履行期限届满前加入，也可以是债务履行期限届满后加入。债务加入产生的效果是在原债务人的基础上，新增一个独立的债务清偿主体，与原债务人构成并列的关系，双方承担连带债务。在实践中，债务加入广泛存在于民间借贷、金融借款、货款、工程款支付等民商事活动中。
本案例中：A公司与B县交通局签订了《公路改建工程BT合同》，按照“企业投资，政府回购”的BT模式进行实施，工程完工后，B县交通局支付了部分回购款。B县人民政府和B县财政局分别向A公司出具承诺书，拟将B县交通局欠A公司的工程款纳入财政基金预算管理，用县级财政资金支付剩余款项。此后，通过审计A公司与B县交通局进行了结算，确认了欠款的金额，但就支付时间以及逾期付款违约金未能达成一致，A公司起诉至法院要求B县交通局支付回购款、利息等费用，B县人民政府和B县财政局进行债务加入应承担连带清偿责任。最高人民法院认为：
B县政府与B县财政局出于行政管理职责出具的相关函件，不具有债务加入和担保的意思表示，A公司主张B县政府与B县财政局承担连带责任，缺乏法律依据。特此推荐。
律师提示：
人民政府的职能部门作为行政机关与企业签订民事合同并不为法律所禁止，并可以成为适格的被告。在我国上下级行政机关之间存在双重领导的关系，地方各级行政机关既要接受上级行政机关的领导，也要接受同级人民政府的领导。本案例中，B县人民政府与B县财政局、B县交通局之间存在领导关系，对于B县交通局欠A公司的工程款，B县人民政府统筹安排财政资金来源进行支付，是一种行政管理行为，而非债务加入行为。
（2021）最高法民再363号民事判决书与本案例持相同的观点，最高院认为乡政府为下级的村委会出具政府文件、作为鉴证单位在案涉相关合同上签字盖章等行为，是基于生态移民村土地开发利用为当事人正常履约进行的协调工作，属于履行政府职能的行政管理行为，不构成债务加入。由此可知，最高院最新的裁判观点均持谨慎的态度，人民政府为受其领导的行政机关向债权人单方出具承诺书或在相关的债权债务文书上签字盖章的行为属于行政管理行为，而非债务加入。
一、裁判观点：
人民政府出具的函件内容上仅只是作为政府部门之间对于财政资金来源和支出对象等内部安排，仅是一种行政管理行为，并非民事法律关系中的债务加入或提供保证。
二、案件基本事实：
2012年8月25日，A公司与B县交通局未经招投标程序而直接签订了《省道S204B县黄家坝至湄江桥（南滨路）公路改建工程BT合同》，A公司负责该道路建设工程及配套的排水、强电、弱电管网和施工过程中发生的设计变更工程，以及工程施工图纸设计费用等（不含绿化工程费用）。
2014年3月26日，B县人民政府出具《B县人民政府关于省道204线花江桥至枫香湾桥段公路改造（B县南滨路）建设工程BT项目回购资金的承诺函》（B府函[2014]87号）载明：“一、项目按《框架协议》第五条约定进行回购。二、项目回购款纳入县级财政基金预算管理，用县级财政资金支付。三、保证按期支付工程回购款。”
同日，B县财政局出具《B县财政局关于确认并按期支付省道204线花江桥至枫香湾桥段公路改造（B县南滨路）建设工程BT项目回购款的函》载明：“根据《B县十五届大大常委会第七十次主任会议关于<B县人民政府关于将省道204线花江桥至枫香湾桥段公路改造（B县南滨路）建设工程BT项目回购款纳入财政基金预算的议案>的意见》（B人常[2014]25号）文件精神，我局将按照B县人民政府与你公司签订的《省道204线花江桥至枫香湾桥段公路改造（B县南滨路）建设工程BT项目框架协议》约定的时间和金额纳入对应年度的财政基金支出预算。”
原告A公司向一审法院起诉请求：1.判令B县交通局向支付回购款129322941.39元（其中包括工程款69576673.69元、投资回报21270635.52元、建设期利息11964732.48元和截止2018年10月8日的回购期利息26510899.70元。2018年10月9日以后的回购期利息以欠付的工程款为基数，按照年利率12%计付）；2.判令B县交通局返还垫付的审计费981657.65元；以上合计130304599.04元（暂计至2018年10月8日）；3.判令B县人民政府、B县财政局对上述2项债务承担连带清偿责任；4.本案的案件受理费、保全费、查询费、公告费、送达邮寄费、律师费等相关费用由B县交通局、B县人民政府、B县财政局负担。
三、法律规定：
1、《中华人民共和国民法典》
第五百五十二条 第三人与债务人约定加入债务并通知债权人，或者第三人向债权人表示愿意加入债务，债权人未在合理期限内明确拒绝的，债权人可以请求第三人在其愿意承担的债务范围内和债务人承担连带债务。
第七百八十八条 建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。
2、《中华人民共和国招标投标法》
第三条 在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：
（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；
（三）使用国际组织或者外国政府*款贷**、援助资金的项目。
前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。
法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。
3、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》
第一条 建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当依据民法典第一百五十三条第一款的规定，认定无效：
（一）承包人未取得建筑业企业资质或者超越资质等级的；
（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；
（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。
承包人因转包、违法分包建设工程与他人签订的建设工程施工合同，应当依据民法典第一百五十三条第一款及第七百九十一条第二款、第三款的规定，认定无效。
第二条 招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。
招标人和中标人在中标合同之外就明显高于市场价格购买承建房产、无偿建设住房配套设施、让利、向建设单位捐赠财物等另行签订合同，变相降低工程价款，一方当事人以该合同背离中标合同实质性内容为由请求确认无效的，人民法院应予支持。
四、裁判结果
一审：一、由B县交通局在本判决生效后一个月内支付A公司工程尾款69576674.03元、投资回报款21270635.52、垫付的审计费981657.65元，合计91828967.20元，B县人民政府、B县财政局承担连带清偿责任；二、驳回A公司的其他诉讼请求。
二审：一、撤销贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03民45号民事判决第一项、第二项；
二、由B县交通运输局在本判决生效后二十日内支付A公司工程款69576673.69元及第一、二、三回购期利息（其中，第一、二回购期利息为2787873.29元；第三回购期利息以69576673.69元为基数，从2018年1月31日起按照中国人民银行同期同类*款贷**利率计算到2019年8月19日，从2019年8月20日按照全国银行间同业拆借中心公布的*款贷**市场报价利率计算到实际付清之日止）；三、由B县交通运输局在本判决生效后二十日内支付A公司垫付审计费981657.65元；四、驳回A公司其他上诉请求；五、驳回B县交通运输局其他上诉请求。
再审：驳回A公司的再审申请。
案件来源：中国裁判文书网，案号（2019）黔03民45号民事判决；（2019）黔民终837号民事判决；（2021）最高法民申2507号民事裁定书。