近日，东莞市自然资源局印发了《关于印发〈东莞市建设用地规划条件管理暂行规定〉的通知》（东自然资〔2021〕417 号）。通知指出，针对过去部门分设造成的历史遗留问题，按照“法不溯及既往”原则，以《规定》发布时间点为分界线区分处理。并对规划条件调整涉及土地出让金补缴，做了具体规定。
《规定》在严格遵循上级法律法规的基础上，结合东莞实际提出了管控的层级要求，明明白白向企业讲清楚当前政策哪些调整是鼓励的，哪些是引导的，哪些是禁止的。
对经营性项目，充分吸收国家、省房地产调整调控相关政策，除设置严格审查条件外，还明确禁止商业办公、商品住宅等经营性项目提高容积率，禁止其他经营性项目调整为商品住宅项目，但符合市轨道TOD政策（提倡TOD片区内高强度开发）、“三旧”改造政策或有关历史遗留问题处理政策的除外。
对产业和公益项目，延续我市“产业立市”、“保障民生”的清晰定位，一方面坚决保障产业空间、补足公共设施短板，另一方面突出调控导向，明确禁止产业和公益“跨界”调整为经营性项目用途（公益项目还禁止其调整为产业项目）；对确实符合新型产业用地政策或国家、省鼓励性政策，比如对符合市政府新型产业用地政策调为M0的，符合省停车设施政策调为停车场、增加地下空间的特殊情形，也要履行相应审批程序由市研究决定，并要按规定补缴出让金。
关于适用范围
《暂行规定》主要适用于国有建设用地的规划条件管理，但同时也明确集体建设用地规划条件管理参照执行。《暂行规定》实施后，国有、集体已供地项目调整规划条件手续将统一按照“东莞自然资源全过程一体化业务管理平台”建设用地规划许可和用地批准（调整）业务程序办理，直接同步办理建设用地规划许可和用地批准手续，不再另行单独核发《建设用地规划条件》或《建设项目用地预审与选址意见书》；涉及已流转出让集体建设用地调整规划条件的，应提供集体经济组织的书面意见。
同时,《暂行规定》主要适用于一般项目，对线性城市基础设施工程、已建房屋补办项目等特殊项目，按相关政策和技术标准执行。属于城市更新的“三旧”改造项目的，按城市更新“三旧”改造有关政策执行。
关于出台背景
对于文件出台背景，东莞市自然资源局表示，过去，由于规划条件与土地使用条件由规划和国土部门分别管理，管理规范不统一、缺乏衔接，在一定程度上制约了工作成效、甚至造成了一些历史问题，亟需改革。随着社会管理精细化程度加深和机构改革部门职能整合，建立统一的规划条件管理规则时机成熟、势在必行。
接下来看看文件的主要内容和亮点。
01
搭建分类合理、层次分明的规划条件管理体系
针对过去不同性质、不同强度、不同层次的规划条件互相混杂导致的着力不均、眉毛胡子一把抓、焦点模糊问题，重新建立“分类管理”和“分级管控”相衔接的双维度“靶向”精准管理体系。
一是分类管理，根据性质将项目分为“经营性”、“产业”、“公益”三个大类；通过分类突出管理重心，经营性项目从严从紧管理，产业和公益项目从宽从速办理。
二是分级管控，根据规划条件内容管控力度强弱，在每类别项目内设定三个级别管控层级，通过内容分级匹配管理重点，一至三级管控强度逐级递减。
具体如下
一级属于影响规划实施和地价构成的核心内容（如三个类别的土地用途均列为一级管控、经营性项目的容积率等等），实行最严格审查、最严密管控，只有符合特定条件方可调整。
二级属于对规划实施有较大影响但属于允许正向优化的内容（如建筑高度、建筑红线等等），实行适度审查、适当管控，确有实际原因且符合详细规划及技术规范有关要求的，可以申请调整。
三级属于方案布局、风貌管控等属于鼓励正向优化的内容，实行轻度审查、弹性管控，即允许结合宗地现场地形地貌、城市环境、交通组织等进行正向修正和优化，当客观条件不允许或存在更优方案时，可在审查建筑设计方案、办理建设工程规划许可证阶段处理，无需调整规划条件（即无需改出让合同和变更建设用地规划许可证）。
在具体执行时，三级管控内容还细分为规定性指导条款和建议性指导条款,属于规定性指导条款的,要求属地镇街政府提出申请，对需突破执行的条款进行重新论证，由我局集体审议；属于建议性指导条款的，由用地单位提供充分论证具体理据后由我局集体审议。
02
明确“技术管控”与“价值管控”相对应的审批流程
针对规划条件调整与变更土地使用条件、补缴土地出让金之间的对应规则不够明确等问题，建立健全技术管控和价值管控相对应的*管双**控审批流程，做到清楚明了、有章可循。
对经营性项目，一级管控内容（用途、容积率等）实行“两报两审”，先由镇街论证并报请市政府原则同意，再报我局提请市自然资源委员会审议补缴土地出让金事宜，严格履行集体决策,涉及详细规划调整的，合并报请市政府研究同意；
二级（建筑高度、建筑密度、建筑红线等等）等次级强度管控内容，简化了前置的镇街报请市政府审批环节，但保留了市自然资源委员会集中审议环节。
其中对建筑密度、增加地下空间必须补缴土地出让金，其他内容无需补缴。简化环节后，既守住了审批底线，又打通了堵点。
对产业项目，除土地用途作为一级管控实行严格审查、必须评估土地出让金差额、报市政府审批外，其他容积率、建筑高度、建筑密度等所有二级管控均由市局直接审批，根据国家和省的政策无需补缴土地出让金差额，以最大的政策优惠鼓励和促进产业项目原地提容增效。
对公益项目，区分划拨和出让两种情况，对非营利性的划拨供地项目，一二级均由市局直接审批，快报快审；
对营利性的出让供地项目，除土地性质和容积率必须补缴土地出让金、需报市审批外，其他由市局审批，既支持社会投资参与公共设施建设，又确保了出让金应收尽收。
《规定》强调，规划条件调整涉及土地出让金补缴的，必须严格按照《协议出让国有土地使用权规范》、《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》及国家、省有关规定进行评估、依法补缴；多项条件同时调整的，应当分别核算各项条件调整带来的土地出让金增减额，合并计算应补缴差额。
除国家、省政策规定明确允许减免的情形（如国有工业仓储提高容积率可免征土地出让金差额）外，土地出让金必须应收尽收，严禁违反规定减免土地出让金或以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免。同时，“三旧”改造、新型产业用地、科研用地、地下空间等项目或其他情形，已单独制定评估和补缴政策规定的，从其规定。
03
建立以“多审合一”为根本的办事程序融合制度
精简《建设用地规划条件》和《建设项目用地预审与选址意见书》）能节约至少10个工作日；《建设用地规划许可证》与用地批准同步办理，能再节约至少8个工作日。
针对部门分设时期，规划部门单独核发《建设用地规划条件》或《选址意见书》，作为国土部门评估地价和转化为土地使用条件依据问题，根据上级“多审合一、多证合一”改革精神，在已供地项目变更规划条件手续环节，将用地批准文书（出让合同、变更协议）与《建设用地规划许可证》通过流程整合实行同时审查、合并出证，不再单独核发《建设用地规划条件》和《建设项目用地预审与选址意见书》），用地批准文书不再与《建设用地规划许可证》串联审批，从而大幅度提升审批效率。
04
提出新旧有别、尊重历史的规划条件与土地使用条件衔接路径针
对过去部门分设造成的历史遗留问题，按照“法不溯及既往”原则，以《规定》发布时间点为分界线区分处理。
对于历史遗留下来“土地使用条件无具体指标”、“原指导性指标如何执行”、“绿地率等工业用地指标标准不一致”、“原批准项目指标平衡延续”以及“坐标系转换容差”等问题，《规定》提出切实可行的解决路径。
第二十条【通用规则】规划条件与《国有建设用地使用权出让合同》约定的土地使用条件不一致的，原则上按同时满足的要求执行。“土地使用条件”栏目空白或只表述为“严格按照规划部门要求实施”、无具体指标的，应当核查历史档案后分类处理：
（一）档案材料可以确认具体土地使用条件的，按其执行；
（二）档案材料无法确认具体土地使用条件的，结合核查情况，通过集体研究明确解决路径。符合政策要求的，按市自然资源局议事规则上报研究解决。
第二十一条【原指导性指标处理】本规定发布前已取得《建设用地规划许可证》且已办理建设工程规划许可（含绿色通道技术审查）的项目，规划条件中“建筑密度”或“建筑高度”等指标标注为“指导性指标”的，可以继续按照原批准方案执行，无需办理规划条件和土地使用条件变更手续、无需评估补缴地价。其中，工业用地的 “建筑密度”指标按本规定第二十二条执行。
第二十二条【工业指标处理】工业项目规划条件“绿地率”、“建筑密度”等指标与《国有建设用地使用权出让合同》或《工业项目建设用地控制指标》不一致的，可在建设工程规划许可环节统一按照《国有建设用地使用权出让合同》或《工业项目建设用地控制指标》执行，无需调整规划条件。
第二十三条【原指标平衡处理】本规定发布前经依法批准规划方案的项目，同一权属主体相邻多宗土地整合为一个项目并按指标统筹平衡方式进行开发建设的，在规划方案不进行颠覆性调整的前提下，可延续项目内统筹平衡的原则处理后续工程规划许可，无需办理土地合宗手续、无需评估补缴地价。
第二十四条【坐标系转换容差】项目用地红线原则上应与原批准范围一致，因坐标系转换等因素而导致宗地面积 3‰以内且面积不超过 300 平方米的不一致情形可视作误差处理，允许容差审批。
对建设单位或者个人未申请调整的内容，继续按照原核发规划条件、原批准时的技术规范执行，但详细规划对于“改建、新建、扩建”时要求*绑捆**实施的义务应当相应落实。
经营性项目
指在居住用地（R）（不包括公共服务设施用地、中小学幼儿园用地 R6、保障性住房）、商业金融业用地（C2）及含上述用地的混合用地上开发建设的项目、新型产业项目（M0）、产业转型升级基地项目和企业孵化器项目、可分割销售的科研设计项目（C65）。文化娱乐用地（C3）上开发建设的旅游、娱乐项目以及市政公用设施用地（U）上开发建设的零售加油、加气、电信、邮政等营业网点项目参照“经营性项目”处理。
产业项目
指在工业用地（M）、仓储用地（W）上开发建设的项目（不包括产业转型升级基地项目和企业孵化器项目）。
公益项目
指在公共服务设施用地（R12、R22、R32、R42）、中小学幼儿园用地（R6）、政府机关办公用地（C11）、广播电视用地（C33）、图书展览用地（C34）、游乐用地（C36）中的文化宫、青少年宫、老年活动中心等用地、体育用地（C4）、医疗卫生用地（C5）、教育科研设计用地（C6）〔不包括可分割销售的科研设计用地（C65）和企业孵化器项目〕、*物文**古迹用地（C7）、口岸监管用地（C8）、其它公共设施用地（C9）、
道路广场用地（S）、对外交通用地（T）、绿地（G）、市政公用设施用地（U）（不包括零售加油、加气、电信、邮政等营业网点用地）及特殊用地（D）上开发建设的项目、保障性住房。其他未提及的项目类型参照“公益项目”执行。
东莞市存量住宅用地信息汇总表
（截止2021.10.12）
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