浙江省是我国沿海最发达的省份之一，其城镇化整体水平稳居全国第一方阵，城镇化率全国领先，全省城镇化率高达72.2%。该省通过不断完善基础设施和公共服务，持续增强城市的竞争力、吸引力和承载力，推动浙江省成为全国主要的人口流入省份之一。同时，浙江省通过统筹推进大湾区大花园大通道大都市区建设，省域空间格局不断优化，以大都市区为引领的城镇化格局初步形成。区域发展较为均衡，是高水平协调发展的全国样板。2021年中国百强县中，浙江占24席，数量居全国第一。浙江省不断深入实施小城市培育试点，60多个试点镇中，有48个进入全国综合实力千强镇，龙港镇成功撤镇设市。以上成绩是十分“硬核”的，也是全国其他省份需要学习借鉴的。但城镇规划君何方洪认为，这并不是说浙江省的城市等级体系就十分完善了，仍旧存在城市功能、结构和形态混乱等方面的问题。浙江省的地级市可以尝试探索行政区划调整撤销“市带县”体制、界定与规范“市辖区”的设置、建立合理的纵向区划结构体系。
一、浙江省的新型城镇化和城市布局现状
（一）浙江省城市发展现状。全省总面积10.55万平方公里，辖11个地级市。全省辖37个市辖区、32个县、20个县级市、1个自治县，合计90个县级区划。全省辖488个街道、618个镇、245个乡、14个民族乡，合计1365个乡级区划。全省常住人口中，居住在城镇的人口为46598465人，城镇化率高达72.17%，总体上进入城镇化成熟发展期。
浙江有设市城市32个（杭州市、宁波市、温州市、绍兴市、嘉兴市、湖州市、金华市、丽水市、衢州市、台州市、舟山市、诸暨市、龙港市等），其中地级市11个（包括杭州、宁波２个副省级城市）、县级市20个。近年来浙江省城市区域化、区域城市化特征十分明显，杭州、宁波、温州、金义四大都市区核心区以不到全省40%的面积集聚了全省69.5%的常住人口。今后城镇化重心还将进一步向这四大都市区转移，以杭州、宁波、温州、金义、嘉兴、湖州、绍兴、衢州、台州、舟山、丽水、龙鳌等中心城市为核心、带动周边中小城市和小城镇一体化发展的格局形态将更加凸显。县城的功能作用日益突显，成为就地就近城镇化的重要载体。以县城为载体推进城镇化建设是国家今后一个时期的重要政策导向。浙江省县城城镇化基础扎实，53个县城集聚了全省约三分之一的人口。
（二）浙江省主要城市的发展定位
杭州：建设高技术产业基地、国际电子商务中心、国际重要的旅游休闲中心、全国文化创意中心、区域性金融服务中心，争取创建国家级中心城市，不断提高国际化水平。
宁波：打造港口经济圈和制造业创新中心、经贸合作交流中心、港航物流服务中心，建设现代化国际港口城市。
温州：建设东南沿海重要中心城市、民营经济创新示范区、金融综合改革试验区。
湖州：建设生态文明示范区、特色产业集聚区、创业创新先行区、城乡统筹样板区、幸福民生和谐区。
嘉兴：建设城乡发展一体化先行区、长三角高科技成果转化重要基地，打造现代化网络型田园城市。
绍兴：建设国家历史文化名城、江南生态宜居水城、长三角区域中心城市。
金华—义乌：推进相向聚合发展，打造丝路枢纽、商贸之都、智造强市、文化名城。
衢州：打造国家休闲区、现代田园城、南孔灵秀地，建设国家东部生态文明旅游区核心城市、浙皖赣闽省际中心城市、美丽浙江重要生态屏障。
舟山：建设国际物流枢纽岛、对外开放门户岛、海洋产业集聚岛、国际生态休闲岛和海上花园城，建设好舟山自由贸易港区。
台州：打造现代化港湾都市区和国际智造名城、海上丝路港城、山海宜居美城。
丽水：建设国家生态文明先行示范区、国际生态旅游城市、长三角绿色农产品基地。
二、浙江省城市化发展历程
浙江省城市化总体上经历了由中小城市、小城镇到大城市主导发展的格局转变。目前，随着城乡统筹和区域协调机制的不断完善，城市群作为推动城市化的主体地位正逐渐形成，城市建设由注重数量、规模开始向注重质量转变，城市化已步入科学发展轨道。纵观建国后浙江城市化的发展历程，其城市化过程基本可划分为以下五个阶段：
（一）缓慢、波动发展的初期阶段（1949-1978）
在高度集中的计划经济体制背景下，政府是城市化动力的主体，行政手段渗透于生产力布局、城乡人口的流动、城市规模的确定及城市化道路的选择等各个方面。建国初期，我国实行社会主义工业化建设，一度出现工业化所引起的高速城市化阶段，但很快受国民经济调整的影响，工业发展停滞，政府大力精简城市人口，人口流动受到严格的限制，同时，*革文**前期大量的知识青年和干部下放农村。在这样的大背景下，浙江的城市化进程受到抑制，发展缓慢，城市化水平在13%左右徘徊。
（二）以小城镇快速发展为主导的起步阶段（1979－1990）
改革开放初期，政府调控产业布局和人口流动的力度减弱，依赖于乡镇企业的快速发展，自下而上的自发动力使小城镇成为城市化发展的主体。小城镇的数量和规模都有了较快的增长。城市化进程明显加快，由1982年的25.71%左右增加到1990年的31.17%（人口普查数据），年均增长约0.68个百分点，使浙江省城市化在全国处于领先地位。
（三）产业空间集聚带动的快速发展阶段（1991-2000）
工业化、市场化以及不断推进的国际化促进了浙江经济要素和人口的向优势地区集中，城市化的相关政策开始注重引导产业集聚。以乡镇行政区划调整、园区（开发区）建设为代表的自上而下空间组织力量，逐步成为城市化加速发展的主要动力。这一阶段浙江省经济发展迅速，加之1998年浙江省提出了不失时机地加快城市化进程的重大战略决策，并于1999年印发了《浙江省城市化发展纲要》，为城市化发展提供了纲领性文件，使得城市化进程加快。至2000年，全省城镇人口增加到2236万人，城市化水平达48.67（人口普查数据）%，年均增长1.74个百分点。
（四）大中城市引领下的稳步发展阶段（2001－2005）
2000年后，工业化、市场化、国际化进一步深入，城市化发展由小城镇推动转移到了都市区带动，自上而下、自下而上、自外而上等多元的城市化发展动力共同影响着城市化水平的进一步提升。城市化水平由2000年的48.67%增加到2005年的55.0%，年均递增1.27个百分点。这时期，大中城市的集聚和带动作用明显提升，城市基础设施建设不断加强，城镇体系趋于合理，初步形成了城乡互动、协调发展的格局。
（五）注重科学发展的新型城市化发展阶段（2006—2022）
2006年，为更好地贯彻落实科学发展观，浙江省委、省政府针对推进城市化进程中存在的城市功能建设相对滞后，农民非农化进程相对缓慢，以城带乡、以工哺农的体制机制还不健全等突出问题，召开了全省城市工作会议，在全国率先出台了《关于进一步加强城市工作走新型城市化道路的意见》，提出了走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路，其核心是把城市转入科学的发展轨道。新型城市化战略的提出，标志着浙江省城市化工作开始了由以物为本向以人为本、由城乡分割向城乡统筹、由粗放经营向集约发展的历史性转变。目前浙江省城镇化率高达72%，已经成为了全国城镇化第一梯队省份。
三、浙江省城镇化和城市体系存在的问题
（一）资源环境承载力趋弱，需要省域统筹高效优化利用
随着浙江省社会经济的快速发展，城市化进程的加快，传统的城市化发展路径面临着严重的资源环境制约，难以适应新的发展要求，迫切需要创新发展与转型发展，从省域角度来统筹资源利用，推动经济社会的发展。首先，浙江省陆域面积小，受地形条件限制，适宜开发的土地更少，同时考虑到严格的耕地保护要求，可供开发建设的用地更少，导致土地供需矛盾突出，缺地成了经济发展的瓶颈。其次，浙江水资源时空分布不均，且平原地区水污染严重，源头保护与区域调配要求日益提高,水资源已经成为很多地区发展的又一瓶颈，制约了经济社会的快速发展。第三，传统发展模式导致浙江省生态环境遭受严重破坏，水污染、大气污染、土壤污染比较严重，威胁着人们的生命财产安全，威胁社会经济的可持续发展能力，需要对水域源头、海湾海岛进行重点保护。
（二）城市化率较高，但质量不高，城乡人口转型动力不足
根据最新统计，2020年浙江城市化率72%大幅领先于全国多数地区，但是浙江城镇的流动人口规模亦居全国前列。浙江城镇流动人口规模几乎占城镇全部常住人口的一半左右，远高于全国平均水平，若去除这部分流动人口，浙江城镇化进程远没有数据显示的那样乐观。以流动人口为主要支撑的城市化进程，不利于提振城市消费，难以形成稳定的公共服务需求，影响城市功能提升发展。同时浙江人口文化素质相对较低。根据第六次和第七次人口普查资料，浙江人口受教育程度提高比较缓慢，低于同期全国平均水平，外来人口的情况尤为严重，外来人口中高中及以上人口比重仅为14.45%，只相当于全国平均水平的一半左右。人口素质不高，阻碍城市人力资本积累，制约城市创新能力提升。以流动人口为主要支撑的城市化进程，对于浙江城市化发展极为不利。一是流动人口难以成为有效的消费群体，不利于提振城市消费，进而拖累城市服务业发展。二是流动人口难以成为有专业技术能力的劳动者，阻碍城市人力资本积累，制约城市创新能力提升。三是流动人口难以形成稳定的公共服务需求，加大城市公共服务供给难度，影响城市功能提升发展。另外人口素质不高，阻碍城市人力资本积累，制约城市创新能力提升。
（三）中心城市地位下降，功能提升不快；县域经济优势不再,后劲乏力，影响城乡与区域一体化
浙江是“县域经济大省”，但是随着近些年的发展，县域经济在资源配置、整合能力方面的局限性逐渐显露，如金融、技术、人才、市场和土地等发展瓶颈逐渐暴露，县域经济发展后劲乏力，呈现出“规模小、层次低、能级弱，转型慢，同构化”的现象。同时由于长期的强县经济发展，导致浙江的中心城市与其他地区相比普遍规模较小，呈低首位度和弱中心化的特点，辐射带动作用较弱，在大区域格局竞争中处于不利地位。必须顺应区域经济发展规律，抓住机遇，发展壮大中心城市，以中心城市为核心，培育都市区，推动县域经济向都市区经济转型，带动区域经济整体竞争力的提高，实现区域经济的跨越式发展。
（四）产城分离，产业结构升级缓慢
由于认识和观念上的片面性，目前浙江省发展中存在产城分离的现象，导致产业分散、人口分散、资金分散、技术分散，生产*服务性**业发展滞后，产业结构升级缓慢，产城一体化相对滞后。根据最新的统计数据分析，浙江省中心城市仍以纺织、化纤、文体用品等传统制造业为主，高端制造业相对弱小。迫切需要推进新型城市化，实现工业化、城市化双轮驱动，以工业化推进城市化、城市化带动工业化，实现产城融合，加快生产*服务性**业发展，推动产业转型升级，实现一、二、三产协调发展。
（五）城市风貌提升，但文化缺失，城市出现特色危机
文化是经济发展的核心灵魂，是城市发展的软实力，也是区域认同与一体化的重要支撑。城市发展经验和历史进程表明，文化通过传承为社会进步发挥基础作用与融合功能，文化的力量，已经深深熔铸在城市发展的生命力、凝聚力和创造力之中。随着近些年的发展，浙江面临传统文化的缺失，影响了城市的多元化正常发展，制约了物质财富与人文精神的相互和谐。文化既是推动浙江经济发展的原动力，更是一种现实而强劲的生产力，也是区域整合、融合的内聚力，因此当前城市的文化建设已迫在眉睫。
四、地级市行政区划调整是浙江省新型城镇化进程的客观要求
行政区划指在一个国家的领土上，在综合考虑地理条件、历史条件、经济条件的基础上，根据政权架构和职责履行的需要，对行政管理区域的划分和调整。行政区划属于上层建筑范畴，它的调整对城市和区域经济、社会发展乃至生态环境都产生着巨大的影响，更能直接影响城市的规划、建设与管理。地级市不属于正式法定行政区，但它却是省、县二级的中间层，因此“市带县”的行政建制使地级市成为不可或缺的行政级别。省级行政区划相对较为稳定；县、乡二级行政区划调整是基层行政区划调整，影响面并不大；地级行政区划特别是地级市向来变动较为频繁。因而，在城市化推进过程中，地级市行政区划调整显得尤为敏感和重要。
（一）城乡结构关系转型的需要
随着浙江省城市化速度的加快，其城乡二元结构发生了急剧变化。“城市现代化、农村城市化、城乡一体化”是城乡结构转型过程中城乡景观和社会经济融合的发展目标。20世纪80年代“地、市合并，城乡划线分治”，形成了“市带县”体制。然而在适应当时社会经济发展状况的同时，城乡分隔和“小马拉大车”现象也随之出现，影响了城乡二元结构转换和整体发展的互补作用。浙江省经济快速增长表现在两个方面，一方面从农村开始的民营经济已改变了“低、小、散”的形象，它们需要更大的展示舞台，工业化初期“村村像城镇，镇镇像农村”的城乡景观已不能适应乡村的发展需要，小城镇集聚功能不强，致使富裕的农民要冲进“城”去；另一方面，城里的居民要冲出“城”去，寻求更为开阔的发展空间，城市产业向郊区辐射、扩散。而城乡分割造成无序竞争，导致城乡土地利用的浪费和城市功能、结构、形态的混乱。因此必须通过地级市行政区划调整冲破城乡二元结构的藩篱、打破城乡分割，逐步实现生产要素合理流动和优化组合，以促进城乡协调发展。
（二）中心城市建设的需要
浙江省社会经济发展模式正从“农村工业化、专业市场、小城镇”向“特色工业园区、现代物流、中心城市”转变。随着经济全球化进程的加快，城市化要为参与国际竞争构筑新平台，大中城市特别是大城市成了区域政治、经济、文化中心和人才、资金、技术等生产要素的集聚地，是参与国际竞争的至高点。只有提高大中城市的竞争力，才能提高国际竞争力。过去浙江小城镇发展快，大中城市发展相对滞后，而地级市是浙江经济参与国际竞争的主力军。因此，通过行政区划调整，推进中心城市建设，强化中心城市的集聚功能和主导作用是十分必要的。
（三）城市制度创新的需要
制度创新是社会发展的重要动力之一。行政区划调整是一种政府主导型与行政管理体制、经济管理体制密切相关的制度创新。城市化实际上是城乡经济结构、社会结构的大调整，有必要通过行政区划调整探索与城市化进程相适应的管理体制。地级市作为特定区域的中心城市，进行与行政管理体制改革相协调的行政区划调整，对于推动我国政治改革的进程具有承上启下的作用。地级市行政区划调整对于地方政权建设、经济发展和行政管理体制改革都具有特别重要的意义。
五、浙江省行政区划调整的实践
浙江省近十年社会、经济的快速发展，与快速发展的浙江特色的城市化进程密切相关。与此相对应，地级市行政区划调整也最为频繁，浙江省的11个地级市（除舟山外）都进行了较大的行政区划调整，这也反映了浙江省对城市化进程不断适应的过程和政府对推进城市化进程的主导作用。
（一）地级市行政区划调整的内容和类型
1、地域和人口的外延式变化。地级市行政区划调整首先表现为地理区域的变化。地级市作为中心城市，因城乡分治而出现了“小马拉大车”的现象，城市空间需要拓展，城市内部的设区划分需要调整（通常进行的区划调整包括外部拓展和内部调整两种类型），其直接表现为市、区地域面积和人口数量的变化。
（１）外部拓展。近十年，浙江省11个地级市中有杭州、宁波、温州、绍兴、金华、衢州等地级市都进行了外部拓展，它们分别将原来城乡分治而划出的近郊县并入。其中杭州市的动作最大（同时划入萧山、余杭两个县级市）。有的只是把周边几个乡镇划入市区或另设一区，动作相对较小。台州、丽水二市迁地设市，也可以看作一种外部拓展。
（２）内部调整。地级市区划的调整除了外部拓展的调整方式外，另一种调整方式主要是进行内部辖区调整，如嘉兴市将原市区、郊区两区重组，调整为秀城、秀洲两区。有时，两种调整方式同时进行，一步到位，一次性、较彻底地解决城乡分治问题。
2、体制和政策的内涵式改革。在行政区划调整中，地域和人口的变化是直观的、具象的，但体制和政策的变革更为敏感，是行政区划调整的难点和重点，如果处理不好就会出现不稳定因素，给社会经济发展和城市化进程带来负面效应。
（１）行政管理体制。行政区划调整中的行政管理体制改革一般涉及市、区及乡镇（街道）的政府职能、机构、人事及有关管理法规的调整。政府和社会要按照“小政府，大社会”的原则进行合理分工，建立中介服务机构，使政企分开。市、区及乡镇（街道）之间的权限要作明确划分。一般而言，县（县级市）区域和人口规模都较大，原有管理权限要大于区。县改区后，增加了市辖区的类型，不同类型的区政府，以及乡镇、街道的权限都要予以明确界定。缺少明确界定的政府职能必然会造成人浮于事的后果，进而影响区、乡镇（街道）基层的工作积极性。浙江省在撤县设区过程中对于职能、机构和人事这些敏感问题采用“暂时保留县级体制，政府职能、机构和人事仅作较小调整”的方式；市区内部调整时，一般来说大区的职能、机构及人员都要缩减，而小区的的职能、机构及人员则可能会相应增加；另外，为了加强市对区的宏观调控，一些职能部门要实行垂直管理。这种职能、机构和人事的调整必须遵循有利于机构精减的原则，兼顾发展和稳定的原则，并符合审批制度改革方向的原则。行政区划调整中人事的调整应做好统筹安排、整体考虑、防止短期行为，防止出现腐败现象，以免使好事变成坏事，给社会经济发展带来负面影响。因此，在行政区划调整实施之前，行政管理体制调整方案必须经充分考虑并通过论证。
（２）财政体制。财政体制往往与行政管理体制是相对应的，必须保持相互协调。市政府集中财政权，有利于宏观调控和集中精力办大事；下放财政权，有利于发挥基层政府的工作积极性。市、区及乡镇的财政分配制度必须合理确定。区级一般为半级财政，县（县级市）改区时财政权也应采用过渡形式，并建立街道（乡镇）财政返回体制。财政体制在调整过程中如果处理不当，往往会造成国有资产的流失。
（３）其它相关制度和政策。在行政区划的调整中，必然会涉及户籍制度、就业制度、社会保障制度等相关制度和政策的调整。浙江许多地级市、市辖区之间，以及城郊之间在户籍制度、就业制度、社会保障制度方面的政策都是不一样的，浙江省近几年大都采用结合地级市行政区划调整，逐步统一，缩小城乡差别的措施，推动了房地产发展和城乡融合，推进了城市化进程。
（二）地级市行政区划调整的分析
浙江省地级市行政区划调整总体上适应了浙江省社会、经济快速发展的要求，但也存在许多问题尚待解决，下面本文将从城市规划、城市经济、城市管理的角度予以分析。
1、城市规划角度
中心城市的发展需要拓展城市空间，是地级市行政区划调整的直接原因。地级市城市国土空间总体规划突破原有市辖区范围，出现了市县争地现象，造成基础设施重复投资、建设且难以协调等后果，为了保证城市总体规划的实施，行政区划调整是最有效的方法。因此，是否符合城市总体规划是审视行政区划是否需要调整的主要标准。而市辖区的划分和调整除考虑地理、历史等因素外，还必须使其与城市总体规划中确定的城市功能、结构、形态相一致，使每个区都相对完整，有利于建设比较集中地进行。浙江省许多地级市在行政区划调整过程中过多地考虑人事和行政协调问题，而忽略了与城市规划的衔接，使行政区划调整的结果不甚理想，影响了城市规划的实施。
2、城市经济角度
使行政区与经济区尽可能相一致，是行政区划调整的重要目的。行政区划调整，在促使城郊经济更加融合、产业结构更加合理的同时，各区最好也能形成一个相对完整的小经济区，以避免出现一个区内有若干个关联度并不强的小经济区的现象，以利于集中建设和发展。“强县经济”是浙江经济快速发展的一股强劲推动力，行政区划调整要求“强县经济”向“强市经济”转变，提高城市综合竞争力，但是不能因此就牺牲“强县经济”，整体发展要兼顾局部发展。因此，对县（县级市）改设的区，给予其一定时期的县级管理职能，以保证其原来发展“强县经济”的积极性，从而实现发展“强县经济”向发展“强区经济”的过渡。行政区划调整应使各区产业特色鲜明，使各地有自己的发展重点，避免出现恶性竞争。有些老城区面积太小、经济总量太小，将其划入附近近郊乡镇，以城带乡、城乡共同发展也是十分可行的。
3、城市管理角度
行政区划调整总体上应有利于转变政府职能、精简机构、降低运营成本。市辖区合理的地域面积和人口数量较方便于进行城市管理。市辖区城区部分相对集中，一般每个区都应有自己的中心区，这样有利于区政府集中精力搞好中心区建设，而城郊“同心圆式”的分治结构最不利于郊区的建设和管理。金华、衢州市的“撤县改区”行政区划调整，变城郊“同心圆式”的分治结构为“放射式”的合治结构，有利于城乡统一建设和管理；而温州市、绍兴市的行政区划调整则做得不够彻底。市、区行政职能的划分要有利于管理，市政府的主要职能定位应侧重宏观调控，对区政府进行指导、监督。要保证市政府在全市范围进行“城市经营”的职权，避免各区各自为政，影响城市总体规划的实施。区政府的职能则应强调具体实施层面和公共事务的管理。对在县改区、大区变小区过程中产生的政府职能、人事方面偏激的地方保护主义应高度重视，在这一点上许多城市是有过教训的。
六、关于浙江省行政区划调整的几点建议
浙江省近十年的行政区划调整，促进了经济持续发展和社会全面进步。但是，随着经济体制改革和社会体制改革的深入、生产力水平的提高、交通通讯条件的改善和城市化的进一步发展，必须继续探索和深化地级市行政区划体制改革、区划调整实践，以适应社会经济的发展需要。
（一）总体构思与规划
1、加强战略与规划研究
行政区划调整是各阶层关心的大问题，是全局性的问题，涉及政治、地理、经济、行政管理、城市规划等学科内容。地级市行政区划作为区划调整最重要的内容之一，应通过理论研究，在理论层面把握、引导其发展方向。同时，在实践层面更需要进行区划调整战略规划研究，对地级市行政区划调整做由近期到远期的总体部署，改变以往“头痛医头，脚痛医脚，治标不治本”的做法。各地级市行政区划调整必须以城镇体系规划、城市国土空间总体规划为依据，编制区划调整规划和实施方案。浙江省省域城镇体系规划提出了“大都市区、城镇连绵区、城镇点轴发展区、城镇点状发展区”四类布局形态。为了强化三大省域中心城市区（即杭、宁、温、金义四大省域中心城市区），有利于大都市区城市总体规划的实施，相关的县（县级市），甚至地级市（如舟山市）都可以并入其中，并且温州市在行政体制上也应与杭州、宁波一样给予副省级管理职能。这种合并应以从市到各区30分钟交通圈和现代化信息网络的建设为前提。杭州湾两岸、温台沿海两大城镇连绵区及金衢盆地沿浙赣线点轴区，是浙江省城市发展最集中的区域，建议浙江省政府建立城市群建设协调机构（非联合政府），以加强对计划、规划、财政等方面的宏观调控，协调城市群重大基础设施建设，整合整体经济发展。
2、淡化行政区色彩、强化经济区功能
在现行区划体制中，每一个行政区几乎就是一个经济实体，也就是地方利益实体。就地方政府而言，来自上级政府的考核常与其辖区的经济发展状况相关，因而他们不仅担负着发展经济的责任，还怀有强烈的、发展经济的愿望，如果用这种愿望去管理经济，各地区势必形成贸易和行政壁垒，势必会阻碍统一市场的形成和发展。也正是上述原因，现在实行县改区、市辖区重组等形式的区划调整难度都很大。建立社会主义市场经济，使得资源重新配置和流通需求增强，打破地区分割、行政分割，形成以经济利益为纽带的、共同发展繁荣的区域整合，以形成新的竞争力、重建新的竞争优势，这是地级市区划调整的主要目的。
逐步“淡化行政区色彩，强化经济区功能”，不仅会使区划调整变得简单容易，而且也是地级市区划调整的主要方向。政府职能、人事调整是行政区划调整中的难点：一方面，要转变政府职能，即淡化政府经济管理职能；另一方面，要加大用人制度改革，建立全省统一的人才信息库，实行人才统一管理，打破地方封闭的用人体制，加强各级干部的异地流通。随着经济体制改革的深入，各地级市、县（县级市）、市辖区之间要进行以市场为导向、以利益经济为纽带、共同繁荣发展的区域整合，就必须制定符合生产要素流通的产业政策和社会保障政策。因此，要逐步对全省的户籍制度实行“零门槛”，以及统筹城乡社保制度等方面的改革，这对于加速城乡融合和推进地级市区划调整工作也是十分重要的。
（二）具体措施与方法
1、撤销“市带县”体制
地级市“市带县”是我国新旧行政区划体制交替阶段的一种过渡形式。随着市场经济的建立，“市带县”体制也就失去了其存在的基础。“市带县”体制本身存在市对区和县的亲疏之分，县（县级市）则代表更为独立的经济实体，特别是“强县经济”发展后，县具有足够经济实力与市相抗衡，两种经济相互之间各自为政、各谋自身发展，甚至重复建设、同构竞争，这样既谈不上统筹规划、合理布局，也形不成整体竞争优势。解决这个问题的方法无非是“合并”和“独立”。对于近郊县（县级市），可以撤县设区，以利于地级市城市国土空间总体规划的实施，以及统一基础设施的建设和管理，加快城乡一体化进程。因此，市县合并重组将是必然的。县改区要以城市国土空间总体规划为依据，同时要实现30分钟交通圈和基础设施、现代化信息网络的统一建设。对于地级市国土空间总体规划之外的县（县级市），应逐步将其划归省政府直管。如义乌市的经济实力不弱于金华市，其要求更大的管理权限，而“独立”成立地级市则是一种必然（可考虑将周边的东阳市并入义乌地级市）。交通、通讯事业的快速发展已为浙江省实行省管县创造了有利条件，浙江省完全有能力通过试点对离省城较近的杭、嘉、湖、绍地区及经济强县先实行省管县体制。省管县后，一些县根据中心城市建设需要仍可以进行县改区或市县重组，将其纳入城市总体规划。同时，有必要增设副地级市。如温州地区的龙港市、平阳县、苍南县“一县级市两县”地处鳌江流域，三县市的经济中心鳌江、龙港隔江而望，实质上是一个滨江城市，完全可以将平阳县、苍南县并入龙港市共同设立一个副地级市。又如台州地区的临海市，原为地区公署所在地，现在仍是台州地区西部的中心城市，又是国家级历史文化名城，有必要升格为副地级市。这样，浙江省域内地级市的范畴将包括副省级、地级、副地级市三类，更符合省域城镇体系的发展要求。当然，随着社会经济的进一步发展，城市的行政级别将逐步淡化，城市的区域地位将由其经济地位决定。
2、界定与规范“市辖区”的设置
（１）“市辖区”规模的界定。地域面积、人口数量和各项社会经济发展水平指标是设区的3个最基本条件。一般地级市市辖区地域面积为几十到几百平方公里，建成区面积为20至50平方公里，人口规模应在30万以上（以50万左右为宜），这样的规模最有利于城市管理。而现在有的地级市市辖区规模、经济实力相差很大，小区合并，大区、小区重组是十分必要的，有利于统一政策和统一管理。
（２）“市辖区”空间形态的界定。市辖区是城市行政区，其空间形态一般应是“放射形”“单核形”“组团状”，而非“同心圆形”“多核形”“带状”，这样有利于进行城市集中建设和基础设施配置及城市管理等。现在，市辖区的空间形态有城区型、郊区型、城郊结合型。郊区型要逐步予以调整，因为城郊结合型更能适应城市的发展需要。总体来说，市辖区的调整要以自然地理、经济地理、历史沿革、城市国土空间规划为依据。
3、建立合理的纵向区划结构体系
（１）减少层级、调整结构。减少层级是精简机构的有效手段。市场经济条件下结构体系调整方向从层次多、幅度小向层次少、幅度大方向转变，从以纵向为主的计划经济向以横向为主的市场经济转变是必然的。随着信息化的发展，行政效率的提高，机构精减是必然趋势。现在地级市以下的管理层次一般包括市辖区——街道（乡、镇）——居委会（村委会）三层（有的镇下面还有办事处，这样就有了四层）。地级市下面城区部分的管理层次应减到二层（郊区部分减到三层），分别为市辖区——街道（社区管理机构）和市辖区——乡、镇——村委会、居委会（社区管理机构）。有些城区规模较小的地级市，可以不设区，或设为办事处的“区”。另外，市辖区内市政府直管的开发区，形成了区内有区的态势，难以管理，必须委托区政府统一管理，合二为一。副地级市下也可设副县级的市辖区。绍兴市和丽水市下只设一区，大部分地级市也仅设二区，必然造成市、区重复管理，因此一般设三区以上比较合理，但也不能太多，以利于管理。
（２）转变职能、明晰职责。与纵向层级相对应，转变职能，理顺市、区、街职责，精简机构，避免出现相互扯皮、人浮于事的现象，才能提高政府效率。市级从微观经济管理转向宏观经济调控，市政府负责政策、计划、城市规划的制定，通过财政、税收及融资手段对全市的社会经济发展、城市建设进行调控。区政府负责日常服务职能，如教育、住房、社会救济、社会福利及城市建设的实施。街道以社区管理、社区服务为重点，为经济建设服务。
七、新时代浙江省的城镇化新格局
以大都市区建设为引领，突出唱好杭州、宁波“双城记”，提升区域中心城市能级，强化县城的重要载体作用，推进小城镇特色发展，构建大中小城市及小城镇协调发展的新型城镇化格局，打造长三角世界级城市群金南翼。
（一）建设现代化国际化大都市区
构建以大都市区为主体形态的“四核四带四圈”空间布局。提升杭州、宁波、温州、金义四大都市区核心区的极核功能，加快周边县域经济接轨融入都市区经济，打造长三角城市群中心城市和重要增长极。构建贯通大都市区的北部环杭州湾、东部甬台温、中部杭金衢、南部金丽温四大城市群连绵带，形成省际互联、省内互通的“井”字型网络化城镇化布局。以四大都市区为中心，紧密联动周边大中小城市和小城镇，构建辐射全省、带动省际相邻区域的都市圈。
深入实施大都市区建设行动。推动人才、科技、产业等高端要素向都市区集聚，加快形成吸引全球高端要素和优质资源的强大引力场。积极参与上海大都市圈规划建设，提升杭州、宁波两大都市圈在国家级都市圈中的地位和能级，增强杭州、宁波、温州、金义四大都市区在长三角世界级城市群中的功能作用。大力建设国际机场等综合交通门户枢纽，推进国际社区建设，完善国际医院等配套公共服务。加强多层次多领域国际人文交流，塑造特色鲜明的城市国际形象和个性品牌。
实施大都市区同城化“五个一”工程。推动形成空间规划“一张图”，加快建设轨道交通“一张网”，逐步实现同城服务“一个圈”，统筹形成平台布局“一盘棋”，探索建立生态建设“一本账”，推动都市区中心城市与周边中小城市和小城镇同城化发展。力争“十四五”期间，实施重点项目500个左右，完成投资3万亿元。
加快省内一体化合作先行区建设。制定出台《推进大都市区建设 共建省内一体化合作先行区的指导意见》，引导土地、环境容量等要素资源向一体化合作先行区集中配置。加快建设杭绍、杭嘉、嘉湖、甬绍、甬舟等一体化合作先行区，率先形成环杭州湾区域一体化发展格局。探索甬台等其他跨行政区协同板块一体化。
（二）唱好杭州、宁波“双城记”
推动杭州、宁波高水平协同发展。编制出台《唱好杭州、宁波“双城记”五年行动计划》，建立健全省级统筹、双城联动、市级推进的机制。推动杭州空港和宁波舟山港功能对接，联动建设浙江自贸试验区、跨境电商综合试验区、临空经济示范区等重大开放平台，深化杭甬两地海关一体化合作，打造“一带一路”重要枢纽城市。加强节能与新能源汽车、集成电路、智能装备、生物医药等产业链共建，合力打造杭绍甬产业创新一带。谋划推进环杭州湾南岸铁路通道和智慧高速公路建设，提升环杭州湾综合运输通道功能。共同办好杭州亚运会、浙洽会、中国—中东欧博览会等国际性大活动，共建大运河诗路和浙东唐诗之路，突出杭州、宁波“双核”作用，提升对全省高质量发展的带动能力。
支持杭州建设社会主义现代化国际大都市。建设“数智杭州·宜居天堂”，加快构建“一核九星、双网融合、三江绿楔”新型特大城市空间格局，致力打造国家中心城市。谋划以杭州三江汇、钱江新城2.0、杭州云城、钱塘湾未来总部基地等为代表的“未来城市”实践区建设，进一步提升城市能级。大力推进郊区新城建设，引导主城区过度密集区块人口向郊区新城疏解、城市新流入人口向郊区新城集聚。以城市大脑建设撬动各领域改革，打造“全国数字治理第一城”。以亚运会为契机全面提升城市国际化水平。
支持宁波建设高水平国际港口名城。全面建设高水平国际港口名城、高品质东方文明之都，加快打造现代化滨海大都市，聚力建设世界一流强港，支持宁波舟山共建海洋中心城市。纵深推进义甬舟开放大通道建设，双向融入“一带一路”，提升建设17+1中国—中东欧合作示范区。构建市域统筹发展新格局，提升泛三江口、东部新城、鄞州南部、镇海新城等核心板块发展活力和城市功能，建设鄞州中部、空铁新城、姚江新城、创智钱湖等重点板块，推动慈溪城区、余姚城区和前湾新区相向融合发展，进一步提升宁波中心城市的综合实力，增强对舟山、台州、绍兴等周边城市的辐射带动作用。
（三）提升区域中心城市能级
增强中心城市的首位度和竞争力。发挥温州作为“全省第三极”的战略作用，建设东南沿海区域中心城市。全力推进长三角生态绿色一体化发展示范区和虹桥国际开放枢纽南向拓展带建设，加快推动嘉湖一体化，建设国家城乡融合发展试验区，打造长三角一体化桥头堡和浙北增长极。支持绍兴融杭联甬，打造江南水乡文化名城。推动金华义乌聚合同城化发展，打造组团化都市新区。支持衢州建设四省边际中心城市，创建全国市域社会治理示范市。深化舟山群岛新区2.0版建设，打造现代化海上花园城市。支持台州建设先进制造标杆城市，打造温台民营经济协同发展高地。加快丽水“跨山统筹”一体化发展，提高丽水市区首位度，支持革命老区、民族地区等特殊类型地区新型城镇化建设，推动丽水融入长三角区域一体化。推进衢丽花园城市群建设，打造诗画浙江大花园最美核心区。