【裁判要旨】 根据职权法定的基本原则，行政机关或者法律法规授权的组织依法作出行政行为，并对其作出的行政行为承担法律责任和后果。除非法律有特别规定，一个行政机关不得随意干预其他行政机关的行政行为或执法活动。公民、法人或者其他组织对于行政机关或者法律法规授权的组织作出的行政行为不服的，可以通过行政复议或者诉讼寻求救济，寄希望通过公安机关的强制力干预其他行政机关的行政行为则缺乏法律依据。
在没有法律法规特别规定的情况下，如皋市公安局不具有对其他行政机关履行行政职责的行为进行查处的职责。徐某某认为如皋市公安局出警后未制止违法行为，实际是要求如皋市公安局对相关行政机关的*迁拆**行为予以制止，或要求如皋市公安局在现场对行政机关实施*迁拆**工作予以监督，该主张显然没有法律依据。
江苏省南通市中级人民法院
行政判决书
（2020）苏06行终407号
上诉人（原审原告）徐某某。
被上诉人（原审被告）如皋市公安局。
上诉人徐某某因诉被上诉人如皋市公安局不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2019年11月30日17时19分，如皋市公安局接报警称家住如皋市××街道××号的徐某某及家人与*迁拆**工作组人员因*迁拆**问题发生纠纷，徐某某及家人被殴打。如皋市公安局接警后指派丰乐派出所处警，处警民警于17时24分到达现场。处警民警经了解系徐某某家庭与*迁拆**工作组人员为房屋*迁拆**事宜发生纠纷。由于徐某某方及*迁拆**工作人员方均指认对方存在殴打行为，处警民警将各方指认的涉嫌殴打他人的丁某、姜某波、张某玉、何某圣、徐某（徐某某女儿）、王某强（徐某某女婿）口头传唤至丰乐派出所接受调查。经初查，如皋市公安局于当日对上述人员立行政案件进行调查，至一审开庭，尚未结案。徐某某认为如皋市公安局未履行法定职责，诉至一审法院，请求确认2019年11月30日徐某某报警后，如皋市公安局不制止违法行为违法。
一审法院认为，本案的争议焦点为如皋市公安局是否存在不履行法定职责的违法情形，具体而言是指如皋市公安局接到报警后的处警行为是否合法。
根据《中华人民共和国人民警察法》第二条、第六条、第二十一条的规定，人民警察具有保护公民的人身安全和合法财产不受非法侵犯的法定职责。审查如皋市公安局在接到报警后的处警行为是否合法主要应当审查接报警后有无依照法定程序处警以及有无正确履行处警职责。
第一，关于如皋市公安局接到报警后是否依照法定程序履行处警职责的问题。公安部《110接处警工作规则》对于公安机关接处警的程序作出了具体规定。该工作规则第十条规定，110报警服务台应当及时下达处警指令，公安机关各业务部门、基层单位和人员必须服从110报警服务台发出的处警指令，不得推诿、拖延出警，影响警情的处置。第十一条规定，对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理。第二十四条规定，处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。本案中，如皋市公安局下属的丰乐派出所接到110指挥中心指令后，及时派警到达了现场，并了解现场情况、劝解现场人员。处警结束后，及时制作接处警工作登记表。因此，如皋市公安局的接处警程序符合法律和公安部规范性文件的规定。
第二，关于如皋市公安局接到报警后是否已经正确履行了处警职责的问题。根据《治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。如皋市公安局作为县级以上地方人民政府公安机关负有本行政区域内的治安管理职能。该法第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。 根据职权法定的基本原则，行政机关或者法律法规授权的组织依法作出行政行为，并对其作出的行政行为承担法律责任和后果。除非法律有特别规定，一个行政机关不得随意干预其他行政机关的行政行为或执法活动。公民、法人或者其他组织对于行政机关或者法律法规授权的组织作出的行政行为不服的，可以通过行政复议或者诉讼寻求救济，寄希望通过公安机关的强制力干预其他行政机关的行政行为则缺乏法律依据。 本案中，徐某某方报警时即称与*迁拆**工作组人员为*迁拆**问题发生纠纷，处警民警现场了解的情况亦是徐某某户与*迁拆**工作组人员协商*迁拆**问题而产生纠纷。针对纠纷双方指控的殴打行为，处警民警将涉嫌存在殴打行为的相关人员均传唤至派出所接受调查。针对其余*迁拆**工作人员，不管*迁拆**主体委派的工作人员人数是否超过合理的协商需求，还是在协议搬迁中存在其他不当行为，均属于作为搬迁补偿主体的行政机关实施的行政行为，徐某某认为相应行政机关协商签订行政协议的手段、过程等违法的，可以另行通过法定途径主张权利。公安机关无权对其他行政机关的行政行为合法与否直接作出评判或者予以干涉。因此，处警民警经现场了解情况后，对涉嫌违反《治安管理处罚法》的人员进行传唤调查，且已实际立行政案件，已经履行了处警职责。至于如皋市公安局对丁某等人的治安行政案件的处理，待如皋市公安局作出最终行政决定后，徐某某可另行通过合法途径处理，并非本案需审查的范畴。
据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐某某的诉讼请求。
徐某某不服一审判决，向本院提起上诉称，1.如皋市公安局接到报警后未正确履行处警职责。2019年11月30日，近20余名不明身份人员在徐某某家中，如皋市公安局出警后未能提供必要的保护，只是简单地将各方指认的涉嫌殴打他人的人员传唤至派出所，没有对施暴人员进行核实并将施暴人员从徐某某家中赶出，没有追回徐某某被抢走的手机，完全没有平息事态。2.如皋市公安局未在法定期限内对治安行政案件履行调查处理职责。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人如皋市公安局辩称，1.本案所涉警情属于*迁拆**工作人员到徐某某家中作*迁拆**工作而引发的矛盾冲突，不属于群体性事件类警情特征，徐某某适用《110接处警工作规则》关于群体性事件类警情处置规定错误。2.如皋市公安局民警到达现场后平息了事态，现场进行了询问、传唤，并将该警情受理为治安行政案件予以调查，已充分履行了法定职责。3.如皋市公安局办理治安案件程序合法，且徐某某起诉仅针对接处警行为。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
本院经审查，对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：如皋市公安局在2019年11月30日接到徐某某报警后有无依法履行法定职责。
第一，如皋市公安局在接到徐某某报警后依法履行了接处警职责。根据公安部《110接处警工作规则》的相关规定，对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。本案中，如皋市公安局接到报警后，及时派警到达了现场，并了解现场情况。处警结束后，也及时做好了处警记录，该接处警程序符合法律和公安部规范性文件的规定。
第二，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。本案中，如皋市公安局到达现场后根据现场调查的情况，对违法嫌疑人进行了传唤，并予以立案调查，并无不履行治安管理法定职责的违法情形。如皋市公安局在处警现场还了解到案涉纠纷是因*迁拆**所引发，而*迁拆**工作系相关行政机关负责实施。 行政机关依法对自身实施的行政行为负责。在没有法律法规特别规定的情况下，如皋市公安局不具有对其他行政机关履行行政职责的行为进行查处的职责。徐某某认为如皋市公安局出警后未制止违法行为，实际是要求如皋市公安局对相关行政机关的*迁拆**行为予以制止，或要求如皋市公安局在现场对行政机关实施*迁拆**工作予以监督，该主张显然没有法律依据。徐某某如认为相关行政机关在*迁拆**过程中存在违法行为，侵犯其人身权、财产权等合法权益，可以通过行政复议或诉讼的方式寻求救济。
综上，如皋市公安局已经依法履行了处警职责，处警履职行为并无不当。一审法院所作驳回徐某某诉讼请求的判决应予维持。徐某某的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 刘羽梅
审 判 员 郁 娟
二〇二〇年十月十三日
法官助理 张娟娟
书 记 员 陆 颖
以下内容来源于：
编写人:江苏省南通市中级人民法院 鲍蕊
来源于：中国法院2022年度案例（行政纠纷），中国法制出版社。
【法官后语】
提起履职之诉的必备条件之一就是应当向有管辖权的行政机关提出。当行政机关对申请人请求保护的事项不具有相应的管辖权力时，当事人的诉请自然不能获得支持。本案系由*迁拆**引发，当事人认为公安机关应当对具体*迁拆**行为进行管理。显然，公安局对此类行政职务行为，不具有法定的管辖权力。
1.不具有组织架构上的可管理关系
行政机关的相互关系，主要包括纵向的上下级关系和横向的不相隶属关系。纵向关系是一种等级命令关系。这种等级命令关系就是上下级行政机关之间的领导与被领导、命令和服从的关系。基于等级命令关系，上级机关可以确定下级机关的法定职权及其裁量权范围，而下级机关则必须绝对服从上级行政机关领导，将上级机关的决定层层传达、执行。横向法律关系主要是分工配合关系在横向关系中，各行政机关地位彼此平等，相互间不存在强制、命令、管辖关系。
具体到本案中，在公安机关的组织体系中，作为各级政府的职能部门，实行双重领导体制。公安机关在接受本级人民政府领导的同时，还要接受上级公安机关的领导。本案警情实际上由政府*迁拆**行为引发，该*迁拆**行为是行政机关行使政府职能、实现行政管理目的的手段之一，当属行政职务行为。如是县市级以上人民政府实施的*迁拆**行为，某市公安局作为下级机关，当然无权对上级机关的职务行为进行管理，否则有违组织法中“等级命令”基本原则。若是该行为系横向其他行政机关实施，则与某市公安局在行政组织架构中处于平等地位，互无隶属与服从关系，某市公安局亦无权对同级行政机关予以处置。
2.不具备行政监督的法定主体身份
为了督导行政机关及其工作人员在行政管理过程中的行为，法律法规赋予相关组织对行政机关及其公务人员的行政职务活动进行审视、评价与查究的权利。行政权监督主要包括权力机关监督、司法监督、内部层级监督、民主监督、社会公众监督以及政府系统内设立的专职监督即监察监督和审计监督。其中内部层级监督指上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关实施的监督，包括上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对其所属工作部门、上级行政部门对下级行政部门的监督。内部层级监督有着森严的等领界展，上下级泾渭分明。
本案中，某市公安局不具各法律监督主体身份，其不属于权力机关、司法机关或社会公众。案涉*迁拆**行为无论是哪一级政府或行政机关实施，都不是市公安局的下属机关，因此某市公安局绝无可能取得层级监督的主体身份。无法根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法或行政复议法的规定去评判、改变、撤销强制拆除行为。
3.基于行政行为的公定力
如前所述，行政机关进行的*迁拆**行为也是履行行政管理职责的手段之一，只是与公安机关的分工不一样而已，同属行政行为。行政行为基本特征之一即具有公定力，意味着行政行为一经成立，不论是否合法，在未被有权机关撤销或变更以前，都应当被推定为合法，对行政机关本身、相对方以及其他国家机关都具有拘束力，任何团体或个人都必须遵守和服从。如果仅因为被*迁拆**人报警就允许公安机关介入平行行政机关的职务行为，审查其他行政机关行政管理执法行为的合法性，属于对“有权机关”的违法扩大解释，无异于对行政行为公定力的破坏。
4.当事人有直接救济途径
大部分行政法部门法律法规在规定法律责任时，对行政机关工作人员一方违法行使职权的行为规定给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函中明确，行政机关工作人员在执行职务时存在故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用;二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。国家赔偿法第二条、第四条、第十六条也赋予被害人最为直接、便捷的救济途径。因此，当事人如果认为行政机关工作人员职务行为侵权，可以向其所属行政机关或纪检监察部门投诉或举报，也可以依照行政复议法及行政诉讼法规定，向上一级行政机关申请行政复议或提起行政诉讼。
本案中，某市公安局正确履行了接处警职责，并无不履行治安管理法定职责的违法情形。徐某要求某市公安局对相关行政机关的*迁拆**行为予以制止缺乏事实和法律依据。