作者：吴刚梁
当前，国有独资、全资公司设有外部董事，国有控股上市公司设有独立董事。有人说，不论是外部董事还是独立董事，其实都是“花瓶”，很难真正发挥参与决策、监督制衡、专业咨询的作用。
情况真是这样的吗？
上市公司的独立董事制度长期广受诟病，说他们既不“独立”，又不“懂事”。为解决这些问题，近日，国办印发了《关于上市公司独立董事制度改革的意见》，同时证监会也发布了《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》。
老吴认真研读了这两个文件。下面，结合国有企业外部董事制度，谈几点自己的感想：
第一，国有企业的外部董事与独立董事，两者到底有何区别？我用最简单的话来回答这个问题：独立董事强调两个“独立”，既独立于管理层，又独立于大股东；外部董事只强调一个“独立”，就是独立于管理层，但不独立于大股东。事实上，外部董事本身就是国有大股东的代表，接受国资监管部门的委派与考核；而独立董事代表中小股东的利益。
需要注意的是，“外部董事”这个概念经常在不同场合下使用，有广义与狭义之分，因此要注意区别。广义的外部董事就是“非执行董事”，是指不在公司领取薪酬、不担任除董事以外的其他职务（比如不兼任副总经理或者财务总监），包括独立董事与股权董事。
狭义的外部董事，就是特指国有独资公司、全资公司的外部董事，其中一级企业（集团公司）一般由国资委委派，二级及以下子企业由集团公司委派。
总体上，目前独立董事主要存在于上市公司，而外部董事主要存在于国有独资、全资公司。对于混合所有制企业，比如在国有控股上市公司，即使是国有股权方委派的代表，一般不应再称呼其为“外部董事”，而是“股权董事”的称谓更准确。
例如，在工商银行、农业银行这样的国有控股上市银行，财政部称其委派的董事为“股权董事”，当然，银行里还有代表中小股东的独立董事，也是广义的外部董事。
在国资委体系，如果一家国有独资公司改制成为国有控股公司，国资委委派的代表也不再称其为“外部董事”，而是改为“股权董事”。我们经常说“外部董事过半数”，也只是国资监管部门对国有独资、全资公司的要求。对于上市公司而言，外部董事还可能包括独立董事，也包括非国有股东委派的股权董事，而不仅仅是狭义的外部董事。在这种情况下，国资监管部门也很难保证广义的外部董事能过半数。
当然，广义的外部董事过半数是好的制度。这次《关于上市公司独立董事制度改革的意见》提出，鼓励上市公司优化董事会组成结构，上市公司董事会中独立董事应当占三分之一以上，国有控股上市公司董事会中外部董事（含独立董事）应当占多数。
老吴认为，《意见》这条规定是强调董事会要独立于管理层，符合完善中国特色国有企业现代公司治理的要求。
第二，比较这两个董事制度，哪一个效果更好一些呢？有人说，国有企业的外部董事制度就是上市公司独立董事制度的“翻版”，独立董事这么多年都没搞成功，外部董事制度能好到哪里？这种理解其实不对。外部董事制度起源于美国，在新加坡的国有企业（淡马锡）搞得比较成功。我们的外部董事制度应该是借鉴了淡马锡经验。
总体上看，老吴认为，当前国有企业的外部董事制度其实比上市公司的独立董事搞得更好一些。这主要还是根子上的原因。独立董事是大股东提名的，但你要他们去代表中小股东的利益，去与大股东对抗，怎么可能呢？“吃人家的嘴短”嘛，所以沦为“花瓶”一点都不奇怪。
相比较而言，外部董事是“赤裸裸”地代表国有股东利益。比如国有独资公司的外部董事由国资委选拔、委派与评价，对国资委负责，其主要职责就是监督与制约经理层，独立性更强一些，也更名正言顺一些。
第三，独立董事制度要改革与完善，可以借鉴国有企业外部董事制度。这些年来我们搞国企改革，探索了一套行之有效的外部董事管理制度。比如外部董事怎么遴选，怎么考核与管理，怎么退出，都建立了比较完善的制度体系。
比如，现在各地国资监管部门都建立了自己的外部董事人才库。老吴本人作为国企改革专家，目前已经在多地国资委入库和履职。但是，上市公司的独立董事，基本上就是靠熟人关系提名，另外，考核、管理制度也很不完善。
2022年3月份，国资委召开会议指出，“上市公司要借鉴中央企业外部董事严格选聘和管理的好做法，做好独立董事的选聘和管理相关工作。”这次《意见》也要求，“国有资产监督管理机构要加强对国有控股上市公司独立董事选聘管理的监督。”
国有企业既有外部董事，旗下的上市公司也有独立董事。孰优孰劣，他们自然心中有数。国资委要求上市公司借鉴外部董事制度，肯定是处于自己的切身体会。因此，不是国有企业要照搬上市公司的独立董事制度，正好相反，是上市公司要好好学习国有企业搞外部董事制度。
不过遗憾的是，这次独立董事制度改革的相关文件并没有要求上市公司在独立董事的提名、选任、考核等方面，学习国有企业外部董事制度的经验。
证监会的《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》第9条规定，上市公司董事会、监事会、单独或者合计持有上市公司已发行股份百分之一以上的股东可以提出独立董事候选人，并经股东大会选举决定。
显然，从提名方式上，大股东提名还是照旧。老吴预测，实践中上市公司的大多数独立董事仍将由大股东提名和推荐。
另外，上述《征求意见稿》第16条规定，中国上市公司协会开展上市公司独立董事信息库建设和管理工作。上市公司可以从独立董事信息库选聘独立董事。
注意，这里的措辞是“可以”，而不是“应该”。
综合上面两条规定，老吴认为，上市公司独立董事的超然性与独立性仍然存疑。在大股东主导下， “人情董事”估计仍是常态。
老吴强烈建议上市公司借鉴国有企业外部董事制度，应该做出硬性规定：独立董事由上市公司协会公开遴选和入库，上市公司只能从人才库里面挑选和聘任独立董事。同时，独立董事应该接受上市公司协会的考核与管理。只有这样才能从根子上杜绝“人情董事”。
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