《英国国家外交决策机制分析》
【内容摘要】： 英国是一个君主立宪制的国家，从法律上来看，英王的权力可以说是最大的。但法律上赋予英王的权力实际上只不过是一种形式，随着历史的演进，英国的外交决策权逐渐由君主转向议会，再而转到内阁。当前，英国的内阁掌握全国的最高行政权，领导政府各部，掌管全国的内政外交，决定所有重要的问题。内阁已成为权力很大，地位很重要的英国政府的领导核心，而首相则是内阁核心中的核心。从英国政权的权力结构变化来看，英国实际上已经从当初的议会制政府、内阁政府逐渐发展成为“首相政府”。
【关键词】 君主立宪制 外交决策 内阁 首相
英国全称是大不列颠及北爱尔兰联合王国，位于欧洲西北部，面积约24.41万平方千米，人口5864.4万人，全境由四部分构成：英格兰、苏格兰、威尔士及北爱尔兰，四个地区都拥有自己的习俗、文化和传统。由于英格兰在全国的经济发展水平比较高，人口也占全国的百分之八十，因此，习惯上人们常拿英格兰代表全国，并称这个国家为英国，英国是世界上第一个实现工业化的国家，自18世纪60年代末的产业革命开始，英国的生产力有了大大地发展，并逐渐成为世界上最大的殖民帝国和第一号强国，但这种局面并没有维持很久，在历经两次世界大战后，英国的国力明显削弱，并被美国的崛起而代替。尽管如此，由于长期的积累，科技基础仍十分坚实，军事工业相当发达，*器武**装备的现代化水平居世界先进行列，而在国际关系事务中仍然起着举足轻重的作用。本文试图从英国政府的政治制度以及机构入手，来分析英国的外交决策机制到底是如何运行的。
一 英国的国家政治制度分析
1 英国的宪法及其政治制度的界定
英国的宪法在本质上与其他国家的宪法并无区别，但在形式上则有所不同，因为英国的宪法是“不成文”的，所谓不成文，并不是说根本没有书面文件，而是指英国的宪法不是集中在一两个主要文件里。英国宪法是由许多分散的、不同年代产生的“成文法”、“习惯法”和“惯例”所构成。[①]比较重要的成文法有1215年的《自由大宪章》、1689年的《权利法案》、1701年的《王位继承法》和1911年和1949年的《议会法》等等，特别是《权利法案》和《王位继承法》规定了英国政治制度的许多基本原则，奠定了英国君主立宪政体的法律基础。此外还有些不成文法，主要是起宪法作用的部分法院判决，例如关于英国公民的“自由权利”以及“保护”公民的权利不受国家公职人员和国家机关侵犯的司法程序等等。而所谓的惯例，指的是存在于习惯中的有关英国国家制度的某些规定。作为宪法的惯例并无法律基础，但对于政府机构却是必不可少的，如英王召集合解散议会、宣战和媾和以及内阁的组成、政府与议会的关系等基本原则都是由惯例规定的。
2 英国政治制度的界定
英国是一个议会制君主立宪制的国家，其政治制度经历了诺曼王朝的大会议制（11世纪——13世纪）、等级代表君主制（13世纪——15世纪末期）、*制专**君主制（15世纪——17世纪）和君主立宪制（17世纪——至今）等几个发展阶段。[②]英国的资产阶级革命是英国历史上的一个重要转折点，同时也对欧洲及整个世界都起了深远的影响。它最伟大的历史意义就是资产阶级通过革命*翻推**了封建制度，废除了*制专**君主之，确立了议会制的君主立宪政体，开辟了世界各国通往议会制的道路，同时也为英国资本主义发展扫清了道路。
1）英国国王
英国保存世袭君主制是资产阶级和封建势力妥协的结果。[③]按照宪法规定，英王是世袭的国家元首、政府首脑、议会的组成部分、司法的首脑、武装部队总司令和英国国教的世俗领袖。从法律上来看，英王的权力可以说是最大的。但法律上赋予英王的权力实际上只不过是一种形式，英王自己不能亲自行使，而是由内阁和议会行使。英王的活动，多数属于礼仪性质，其一切活动完全由内阁安排和控制。[④]尽管英王在国家政治生活中已经不拥有重大的实际权力，但其影响始终长存于政治生活与民众之中。首先作为国家元首，英王是国家统一和民族团结的象征。其次，作为政府首脑，英王体现了英国政治制度的连续性。由于王位只属于那个固有的家族，因此，英王保持了政治制度历史延续性的魅力，体现了整个民族的历史存在。英王及君主政体的存在并不因内阁和首相的更换而受到影响。第三，作为英联邦元首，英王起着维系英国与英联邦各国之间的传统关系、维持英联邦团结的重要作用。最后，由于英王是非政*党**的人物，可以对政*党**的斗争起着调节作用。此外，英王还可以利用自己的地位与经验来影响政府的决策，由于英王的意见往往具有较大的参考价值，能为政府所考虑接受。[⑤]
2） 英国的政府机构
英国的政府机构是最早按照资产阶级的“三权分立”学说建立起来的：议会行使立法权，内阁行使行政权，法院等司法机构行使司法权。
英国的议会历史最长，也被称为“议会之母”。英国的议会的开端一般认为是在1264年，它是由英王、上院和下院三部分组成。上院由各类贵族组成，下院的议员都是由选举产生。上院自从资产阶级革命后，他的权力和作用就削弱了，而真正享有实权的是下院。从表面上看，政府向议会负责和接受议会的监督，但实际上，“议会至上”只是一种形式。在立法方面，理论上讲立法机关毫无疑问是议会而不是内阁，但实际上整个立法程序却掌握在议会中多数*党**即执政*党**的内阁手里。下院对议案的讨论只不过是走走过场。
内阁是英国政府的领导核心。内阁是英国整个国家机器的主轴，它是由枢密院的外交委员会演变而来，自从内阁出现后，枢密院已成为历史陈迹，但在法律上，仍然是英国的最高政府机构。内阁的各种重要决定，都以“枢密院令”的形式公布。[⑥]此外，一切重要政策，由内阁制定；*队军**、警察等*力暴**机关，受内阁的直接指挥和控制；议会、英王也受内阁牵制。内阁是整个国家行政机构的枢纽。[⑦]有一点需要辨明的是，在英国，政府和内阁的含义是不同的，英国政府是首相领导下全体政府大臣的总称，而内阁则是英国政府内部的领导核心，是实际上的最高行政机关。内阁主要由政府中一些重要的部的大臣和执政*党**各派重要领袖人物组成，通常由20人左右组成，首相在内阁中还挑选5至6名他最信赖的阁员大臣，组成核心内阁，对一些重大问题进行商讨。这种核心内阁起初只是在战争时期和紧急危机时期才组成，比如1956年苏伊士运河危机和1982年福克兰群岛危机，后来在平时状态下也一直保持了下来。
英国与其他西方国家不同，政府部门中不设司法部，司法权通常由*法大**官行使，检察长和副检察长也行使一定的司法权。英国的法院大致分为中央法院和地方法院两级。按照审判案件的性质，又可划分为刑事和民事两大类；苏格兰的法院系统又有所不同。组织极为复杂。[⑧]英国的行政司法制度有着许多不同于欧洲大陆国家的特点。如，普通法院和行政裁判所一道行使行政司法权，没有全国统一的最高行政司法机构，它的行政裁判机构是分散的等等。
三 英国外交决策权的演变轨迹
1 资产阶级革命之前的外交决策权
在资产阶级革命以前，英王是英国法律的和实际的最高统治者，一切权力归英王。英国的外交决策和国内重大政治决策都掌握在国王手中，如在15——17世纪期间，是英国的*制专**君主制时期，国王是集军事、行政、和司法全力于一身的*制专**君主，他的意志就是国家的法律。除其自身的意志外，不受任何其他意志的约束。
2 资产阶级革命后外交决策权的演变
资产阶级革命后，英国*翻推**了封建制度，废除了*制专**君主制，确立了议会制的君主立宪制政体，国王的权力受到很大的限制，只是成为参加各种典礼的“虚位元首”。
1）“君主至上”转为“议会至上”，资产阶级革命后，英国的资本主义得到了迅速的发展，资产阶级也成为了国内最强大的阶级，并在国家的政治生活和经济生活中居于主导地位。议会也从封建制度的附属地位转而凌驾于封建王权之上，尤其是责任内阁制确立后，也使内阁由最初的向英王负责转而向议会负责，议会成了凌驾于国王之上的真正的最高国家权力机关。[⑨]而在议会内部，由于资产阶级革命后，上院不是由选举产生，其权力日渐削弱，而资产阶级在下院逐渐占优势，直至占统治地位，因而也出现了下院的权力大于上院的现象。从上述我们可以看出，由于“议会至上”原则的确立，国王的权力由议会替代，因此议会拥有对内和对外的最高决策权。
2）“议会至上”转为“内阁至上”。随着资产阶级权力的日渐增大，英国的权力结构也开始发生重大变化。这种变化主要发生在议会和政府之间。实际上，从19世纪中期起至本世纪初，议会的一些重大权力已逐渐为内阁所掌握，内阁不仅掌握了全部行政大权，而且相当一部分立法权也操纵在内阁手中，与其说内阁向议会负责，不如说内阁控制议会。英国的法律没有授予内阁职权，因此，内阁职权不是根据法律的规定，而是沿用宪法惯例。半个多世纪以来，英国的权力已经进一步集中到内阁，内阁的行政职权已不限于上述几个方面了。内阁掌握全国的最高行政权，领导政府各部，掌管全国的内政外交，直接掌握和指挥*队军**、警察、监狱，制定和执行一切方针政策和重大决策，决定所有重要的问题。内阁已成为权力很大，地位很重要的英国政府的领导核心。
3）决策权由内阁向首相为中心的转化
第二次世界大战后，政府的作用不断扩大，首相的权力也有了空前的加强，内阁已成为国家权力的重要承担者，从20世纪60年*开代**始，英国出现了权力和威信向首相高度集中的倾向，由于内阁是英国政府的核心，首相是这个核心机构的中心人物，因此，从英国政权的权力结构变化来看，英国实际上已经从当初的议会制政府、内阁政府逐渐发展成为“首相政府”。
四 对英国外交决策机制的分析
1首相和内阁
作为政府首脑，首相掌握最高决策权，决定英国内政和外交的一切重大政策。凡涉及内政外交较为重要的方针政策都有首相拍板，其他人不得越权或未经授权而擅自决断。因此，首相是处于外交决策的核心地位。内阁则领导着政府各部，掌管全国的内政外交，指挥着庞大的国家机器。一切重要的问题都是经内阁会议讨论在做出决定。例如，1982年阿根廷与英国为福克兰群岛发生战争时，内阁召开了有全体参谋长参加的紧急会议，决定政府如何行动，此外，国家的一切重要政策也都由内阁制定。内阁提出的立法议案多数能得到议会的认可。但在涉及到外交方面的决策权，则掌握在内阁的核心成员首相和外交大臣手中。尤其一切外交上的重大决策，在形式上经过英王同意以后，议会只有质询权而不能直接干预。甚至对于外交方面的重大行动，例如条约签订的经过，议会也没有权力强迫外交大臣向下院作任何报告。[⑩]此外，外交大臣历来是内阁的核心成员，他也有权制定和执行整个对外政策，并负责处理外交事务，领导驻外使馆合商务及海外开发机构；在执行政策的时候，他可以独立行动（采取重大步骤除外）。它同外国和英联邦国家的外交代表保持直接接触，并负责处理英国同联合国的关系。
关于决策的方式，逐渐出现了一个重要的变化，即决定政策不再用投票方式，倘若出现分歧，经过一定辩论之后，由首相进行总结，在重要问题上，首相掌握赞成与反对的比例，并做出他个人对优势观点的评定，或提出自己可以为大多数阁员接受的建议，如果为了节省时间，又不是太重要的问题，偶尔也会采取投票表决。[11]其原因是投票表决会使内阁的分歧表面化，有损内阁的集体感，但是前提必须是首相的总结是权威的，很少有人在向这种权威挑战，而这种总结就是内阁的决策。此外，在战争时期，尤其是在世界大战期间，首相会更多地采取命令的方式，战时的很多决定，包括绝密的决定，不能在内阁全体会议上讨论，有时甚至不可能在其个人中间讨论。[12]
2 内阁委员会
英国内阁从第一次世界大战起，为了适应战争需要，实行了内阁委员会制度，主要是因为政府事务大量增加，不得不分散进行决策，尤其是授权内阁委员会，以减轻内阁的工作压力。内阁委员会的设置、成员选择、主席任命都由首相决定。内阁委员会大致分为三类，一类是重要问题常设委员会其中包括内政，外交，经济，情报和立法等，二类是半永久性的特殊问题委员会，三类是临时性的委员会，它的成立与解散完全根据临时实际需要。
内阁委员会的主要任务就是分担内阁工作，减轻其负担，再者就是参与决策，草拟草案，然后交由内阁裁定，从1945年艾德礼工*党**政府起，授权内阁委员会讨论重要的政策。此后，内阁委员会的作用和职权迅速增大，在政府决策中起着决定性的作用。如代表内阁详细地考虑和解决某些问题，是次要的问题不用经过内阁就能解决，而且它的决定和决策与内阁会议的决策具有同等的权威，甚至某种程度上，它的决策作用已经超过内阁。例如：1982年英国阿根廷之间的福克兰群岛之战是由首相、内务大臣、外交大臣、国防大臣、保守*党**主席等组成的福克兰问题小组委员会处理的，艾德礼政府1945年至1951年建关于制造原*弹子**的决定和艾登政府关于1956年出兵苏伊士的决定也是在内阁几乎完全被排除在所有重要的讨论之外的情况下做出的。[13]从一些重大军事行动的决策由内阁委员会做出的，可看出首相地位的加强，因为内阁委员会的组织、成员、职权、主持人都是由首相决定的。
3 外交和联邦事务机构
外交和联邦事务部于1968年由原来的外交部与联邦事务部合并而成，是英国政府主管国家海外关系的机构，此外，还负责处理英国和其属地的涉外事务及英联邦事务。该部最高领导为外交和联邦事务大臣。外交和联邦事务部的职能，“主要通过外交使节，是英国政府同其他国家政府和国际组织保持接触，以便进行谈判和讨论属于国际关系范围内的、包括经济问题的一切事务。该部特别对下列事项负责：使英国政府迅速适应海外发展情况；保护英国的海外利益，包括商业利益。保护海外英国公民；向外国政府和人民阐述英国的政策，并在任何可能的地方同外国政府和人民建立友好的关系。”
该部最高领导为外交和联邦事务大臣。外交和联邦事务大臣的助手，除海外发展大臣外，还有三名国务大臣。与其他各部一样，外交和联邦事务部也设有政务次官和常务次官。常务次官之下设若干副次官和助理次官，其中，常务次官是该部文官之首，常务次官通常由具有丰富的业务经验和知识的大使级官员担任。他们不但控制了许多外交机构的实际管理权，而且在决定英国对外方针政策时也起着相当大的作用。在常务次官领导下，现有10个副次官和19个助理次官，下设署、司、室、处各种机构，分别掌管联邦协调事务，与世界各地区的外交事务，经济、技术、和行政专门业务以及情报工作等。
4国防部
英国法律规定，女王为武装力量名誉上的最高统帅。但实际权力仍然属于首相和内阁，最高国防决策机构为国防与海外政策委员会。该委员会成员有首相、国防大臣、外交与联邦事务大臣、内政大臣和财政大臣等，由首相任主席。必要时，可请国防参谋长和军种参谋长列席会议。国防部为政府中的一个部，是最高军事行政机关，负责具体贯彻和执行首相和国防与海外政策委员会的指示和决议，并负责制定政策、预算和三军的作战指挥、人事管理、装备采购等工作。武装力量由正规军和准军事部队组成。正规军分为陆、 海、空3个军种。最高军事指挥机构为国防参谋部。首相通过国防部和国防参谋部对全国武装力量实施领导和指挥。战时则组成战时内阁，指挥作战。
5思想库、压力集团与情报信息系统
1）思想库的作用
所谓“思想库”又称为“智囊集团”，它主要指那些在政府之外从事政治、经济、外交等多学科研究的非赢利组织、团体和机构，其主要职能是为政府、*党**派或大企业公司决策提供思想支持，而许多大思想库也成功地充当了这种角色。[14]在外交政策制定过程中，思想库可以向政府提供某些敏感的政策建议，尤其当政府试图改变其传统政策时，思想库能起到难以替代的作用。因此历届英国政府在出台某些重大政策之前，会通常委托一些思想库进行前期的可行性研究工作。目前，英国所有的大的思想库均建立了自己的网络，他们依据这一新的平台，努力宣传自己的思想观点和政策主张，以便对政府的决策施加更大的影响。在英国比较大点的关于外交研究的思想库有：
伦敦国际战略研究所（www.iiss.org）,该所素有国际战略思想库制成，研究范围从最初的军事战略问题逐步扩大到政治、经济及和平与冲突问题，包括战略研究，防卫与军备，地区安全问题以及主要大国和地区的政治、经济、民族和外交政策动态等。外交政策中心（www.fpc.org.uk），外交政策中心是英国的一个重要对外政策研究机构，该中心于1998年由英国首相布莱尔和时任外交大臣罗宾·库克共同发起组建，其宗旨是推动国际问题讨论，发展对跨国和跨部门政策的研究，中心发表的所有研究报告、出版物及国际讨论均是有针对性的，对英国的内外政策有很大的影响。此外，还有皇家国际事务研究所（www.riia.org.uk）、皇家三军防务研究所（www.rusi.org）、欧洲改革中心（www.cer.org.uk）以及在各大学的一些研究国际政治和安全问题的研究中心，他们都或多或少地对英国的外交政策起着影响。
2）压力集团
英国的压力集团（Pressure Groups）是一种自发性的群众组织，其活动性质与美国和欧洲其他西方国家的院外活动大同小异，目的主要是为其支持的事业或公众利益向议会和政府施加影响和压力，以努力改变官方的决定或决议。
尽管压力集团不以*翻推**政权为其活动目的，但其作用和影响绝不可低估，最突出的例子就是英国融入欧洲的问题，因受到由“疑派”组成的压力集团的阻挠，布莱尔几乎是一步一回头，很难迅速做出决策。在布莱尔刚刚宣布要加快加入欧元区全民公决的步伐的时候，压力集团组织就在全国掀起了反对英国加入欧洲单一货币的浪潮，在巨大压力面前，政府不得不重新考虑公投时间表，布莱尔本人也表示重新考虑加入欧元区的进程。在其他问题上，工*党**政府也面临诸多压力，正如布莱尔2002年2月初在一次*党**内会议上所说：“现在工*党**政府好像是在和压力集团，如合作监管、世界发展运动、大地之友、绿色和平组织等以及数万名热心公益事业的参与者进行拔河比赛，工*党**好像在夹缝中求生存。”[15]因此可以看出，英国国内的压力集团对于外交决策的制定也是有着很大的影响。
3）情报信息系统
英国的情报系统分为两种，即军情五处（MI5）和军情六处（MI6）。
英国军情五处成立于1909年，是英国一个专门对付颠覆和恐怖活动的机构，负责国内情报的军情五处归属内政部管辖。有2000多名雇员，预计到2008年扩充到3000人左右。以前，该处的工作主要集中在冷战时期的东西方对峙和爱尔兰共和军的情报收集等方面。9·11事件后，军情五处将工作重点放到了打击来自基地组织的威胁上。相当于美国的联邦调查局。
英国军情六处，成立于1921年，主要任务是收集与国防和外交有关的国外情报，为决策者提供需要的情报，并对外交决策产生比较重要的影响。它隶属英国外交部。相当于美国的中央情报局。
五 对英国外交决策机制的几点总结
首先从上述我们可以知道，在英国，尽管女王在法律上是世袭的最高国家元首，是权力的最大统治者，但是事实上，英王并不处理具体事务，她对首相和大臣其某种影响作用，而不能起决定性作用，掌握最高决策权的是首相及其领导的内阁成员，在外交决策权方面，则主要是首相和外交大臣掌控。
其次，外交和联邦事务部是主管外交决策的重要部门之一，它通过其职业外交官和驻外使馆与世界各国和国际组织保持联系，并向英国最高外交决策部门提供信息，以便最高决策者制定决策之用。
第三，在制定外交决策的时候，一般以首相的意见为准。当会议成员对所讨论的问题出现意见分歧时，有时也举行投票，但最后决议并不依投票结果而定。但首相有时候也不得不考虑全体阁员的意见，如果首相的意见受到多数人的反对，而多数人又坚持不让步，则首相首先自己必须做出让步，以求得阁员的统一。内阁大臣如果与他意见不合而辞职，特别是发生多起辞职，会对首相的地位带来不利的后果。如果内阁和议会*党**团多数成员认为他已不适合担任首相，他就必须下台。因此，首相的权力是受到制约的，并不是权大无边，更不能为所欲为。
最后，英国的众多社会压力集团和思想库也对外交决策有一定的影响，英国外交决策的制定过程中，不得不考虑他们的诉求，因此，也是影响外交决策的因素之一。
英国议会大楼
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参考书目：
1王振华 刘绯主编：《解析英国》中国社会科学出版社2003
2中国现代国际关系研究院编：《欧洲思想库及其对华研究》 时事出版社 2004
3吴大英 沈蕴芳 著：《西方国家政府制度比较研究》社会科学文献出版社1996年第2版
4顾俊礼：《西欧政治》经济科学出版社2001
5《英国政府机构》编写组：《英国政府机构》上海人民出版社 1973年
6龚祥瑞：《英国行政机构和文官制度》 人民出版社 1983 年
7 高金虎主编：《保安局在行动——20世纪英国情报机构绝密行动》东方出版社2005年7
8 刘建臣 刘启云著：《英国议会》华夏出版社 2002