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- 裁判要点
根据行政处罚法的有关规定，行政机关举行听证的案件因情节复杂等原因需要集体讨论的，行政机关应在听证结束后集体讨论决定行政处罚的最终内容。本案中，行政机关在行政处罚告知之前，虽经重大案件集体讨论，但该讨论的内容系行政处罚告知前的集体讨论，而非集体讨论行政处罚的最终内容。且根据行政处罚听证笔录，行政机关告知内容中也已告知当事人“主持人将根据听证笔录写出听证报告，上报单位负责人集体讨论决定”，因此，行政机关在听证程序后未能通过行政机关负责人集体讨论再作出处罚决定的行为，违反了上述法律规定。
- 裁判文书
江苏省淮安市清江浦区人民法院
行 政 判 决 书
（2020）苏0812行初3号
原告淮安市庆春医疗美容有限公司。
被告淮安市清江浦区卫生健康委员会。
原告淮安市庆春医疗美容有限公司（以下至判决主文前简称庆春公司）诉被告淮安市清江浦区卫生健康委员会（以下至判决主文前简称清江浦卫健委）撤销行政处罚一案，于2020年1月2日向本院提起诉讼。本院于当日立案受理后，于次日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案，现本案已审理终结。
2019年6月19日，被告清江浦卫健委对原告作出清卫医罚〔2009〕008号《行政处罚决定书》，载明：经查，庆春公司租借《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动（2017年7月至2018年12月），诊疗收入共计2181515.29元。……责令庆春公司立即停止诊疗活动并对违法行为作出以下行政处罚：1.没收登记保存的药品和器械；2.没收非法所得21821515.29元；3.罚款9000元。
原告庆春公司诉称：2019年5月31日，被告对原告以存在租借《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的行为，处以没收登记保存的药品和器械；没收违法所得21821515.29元；罚款9000元的行政处罚。该行政处罚决定认定，2017年6月14日，庆春公司成立并以庆春医疗美容诊所的名义对外开展诊疗活动。并认定原告从2017年7月至2018年12月的经营收入21821515.29元为非法所得。原告认为，被告作出处罚认定事实不清，适用法律错误。具体事实和理由如下：一、原被告不存在租借《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的行为。2000年7月18日，卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家纪委联合制定的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》第二条第二款规定，取得《医疗机构执业许可证》的营利性医疗机构，按有关法律法规还需要工商行政管理、税务机构等有关部门办理登记手续。2017年3月19日，原告的3名股东（赵文明、安彝锦、周蕾）和淮安市清河区庆春医疗美容诊所（以下简称诊所）负责人孟庆春签订《淮安庆春医疗美容诊所合作经营书》《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书》目的是共同经营诊所，在合作经营期间，为提高诊所品味，便于对外合作交流，双方同意将“诊所”升级变更为“有限公司”，为此“诊所”负责人孟庆春依照规定和工商登记机关的要求注销了诊所的工商执照，重新申请登记了淮安市庆春医疗美容有限公司的营业执照。变更手续和审批程序合法，申请登记为有限公司的行为合法有效。同时，原告所有的证件，许可证都是上墙公示，被告每年的多次检查和暗访，都没有对原告提出过有关租借《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的事情。2018年10月17日，被告对原告给予不良执业行为记分的处罚。因此，被告以此认为原告租借《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的事实属事实认定错误。至少是事实认定不清。二、被告认定原告非法所得为21821515.29元，系适用法律错误。被告处罚原告，某受非法所得21821515.29元的法律依据主要是《医疗机构管理条例》（以下简称《条例》）第四十四条，《卫生部法监司关于对<医疗机构管理条例>中“非法所得”含*解义**释的答复》（以下简称《答复》）。《条例》是行政法规，依据《行政法规制定程序条例》第二条、第三十一条第一款第一项及《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》第一条的规定，行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。本案中，“非法所得”是指《条例》第四十四条中的“违法所得”，对该条文中“非法所得”含义的明确，明显是属于对行政法规条文本身需要进一步明确界限的问题，属于对行政法规的解释，依据上述规定应该由国务院作出解释，卫生部法监司作为国务院部门的一个内设机构无权对行政法规进行解释，同时卫生部法监司的答复是针对广西自治区卫生厅请示的答复，本质上是一事一答复、一案一请示的问题，不具有普遍约束力。综上，请求法院：一、撤销被告作出的清卫医罚〔2009〕008号《行政处罚决定书》；二、判令被告承担本案诉讼费用。
为支持其诉讼请求，原告庆春公司向本院提交以下证据：1.2017年11月2日卫生行政执法文书、卫生监督意见书，证明当事人是庆春医疗美容诊所，地址是原告公司的住所地。2.2018年10月17日被告作出的江苏省医疗机构不良执业〔2018〕001号。证据1–2，证明原告从成立后被告及多次对原告医疗地点进行检查和监督，但是都没有指出原告的违法行为。
被告清江浦卫健委辩称：一、本案行政处罚事实清楚，证据确凿充分。2018年12月19日，被告对原告经营场所进行现场检查时发现：门牌悬挂“庆春医疗美容医学整形”和“淮安市庆春医疗美容机构”字样，与《医疗机构执业许可证》名称“庆春医疗美容诊所”（以下简称庆春诊所）不符。庆春诊所主要负责人：孟庆春，私人诊所。即庆春诊所是孟庆春以个人名义申请的医疗诊所。从事诊所经营是孟庆春个人的行为,应当由孟庆春进行工商登记，或者以单位名义进行工商登记。而本案中，庆春公司与孟庆春或者庆春诊所没有任何法律关系。根据《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》及三份合作运营附协议书可知：孟庆春将庆春诊所的证照资质，包括庆春诊所公章全部出借给原告方使用，孟庆春自己不参与经营管理，仅负责《医疗机构执业许可证》的校检事宜，每年收取原告固定收入28万元；原告以庆春诊所的《医疗机构执业许可证》对外开展诊疗活动，承担经营期间的一切责任，包括人、财、物及风险责任等。由此可知，原告租借庆春诊所《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动，获取非法所得21821515.29元，事实清楚，证据确凿充分。二、本案行政处罚适用法律正确，处罚方式适当。（一）本案行政处罚适用法律正确。根据《医疗机构管理条例》第二十四条、第四十四条，《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条，《卫生部法监司关于对<医疗机构管理条例>中“非法所得”含*解义**释的答复》，本案中，原告租借庆春诊所《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动，并获非法所得21821515.29元，被告根据上述法律规定，对原告作出没收登记保存的药品和器械、没收非法所得21821515.29元、罚款9000元的处罚适当，适用法律正确。（二）卫生部法监司进一步明确《医疗机构管理条例》规定具体含义合法有效。三、本案行政处罚程序合法。在查处该案过程中，被告严格按照《行政处罚法》的规定，依法进行了受理、立案、调查取证、告知、听证、讨论、裁决、宣布送达等程序。综上所述，原告违法事实清楚，证据确凿充分，处罚程序合法，适用法律正确。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告清江浦卫健委在法定期限内向本院提交以下证据：1.原告公司营业执照；2.原告工商注册机变更资料；3.原告工商登记材料及《医疗机构置业许可证》。证据1–3证明：（1）原告公司成立于2017年6月14日，法定代表人周蕾，股东赵文明、周蕾，监事安彝锦、胡雅兵；2018年1月7日，法定代表人变更为周超及股东变更情况。（2）《医疗机构置业许可证》名称为庆春医疗美容诊所，主要负责人孟庆春，私人诊所。（3）庆春医疗美容诊所是孟庆春个人名义申请的医疗诊所。从事诊所经营是孟庆春个人的行为。而淮安市庆春医疗美容有限公司与孟庆春或者庆春医疗美容诊所没有任何法律关系，是两个独立的法律主体。4.2018年12月19日《现场检查笔录》；5.《证据先行登记保存决定书》；6.孟庆春的询问笔录2份；7.安彝锦询问笔录3份；8.张玉敏询问笔录1份；9.赵文明询问笔录；10.卜天贤询问笔录3份；11.赵卫东询问笔录1份；12.韩子洋询问笔录1份；13.周超询问笔录1份；14.《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》2份；15.《淮安庆春医疗美容诊所合作运营附协议书》《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书（二）》《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书（三）》；16.2017年7月1日至2017年12月14日期间《劳动合同》11份；17.现场检查照片48张；18.淮安三淮联合会计师事务所《专项审计报告》。证据4–18证明：（1）2018年12月19日，被告对位于淮安市盛和名都A1幢5室6室进行现场检查发现，该诊所开展医疗美容诊疗活动，门牌与医疗机构执业许可证核准名称不一致。（2）孟庆春将庆春诊所的《医疗机构执业许可证》、单位及财务公章等全部出租给原告方使用，自己不参与诊所的经营管理，仅负责《医疗机构执业许可证》的校验和医疗机构例会事宜，每年向原告收取28万元固定工资收入。（3）原告以庆春诊所《医疗机构执业许可证》对外开展诊疗活动，期间的一切日常经营活动，包括人、财、物及风险责任均由原告方负责，与孟庆春无关。（4）经淮安三淮联合会计师事务所专项审计，原告2017年7月至2018年12月期间的经营收入是21821515.29元。19.案件受理记录；20.立案报告；21.《关于淮安市庆春医疗美容有限公司非法行医办案时间的请求》；22.《案件调查终结报告》；23.合议记录；24.《行政处罚事先告知书》《委托书》《送达回执》；25.《卫生行政执法事项审批表》；26.听证申请；27.《行政处罚听证通知书》；28.《行政处罚听证公告》；29.听证笔录、听证意见书；30.《卫生行政执法事项审批表》；31.《行政处罚决定书》《行政处罚决定书送达回执》；证据19–31，证明被告在查处原告租借庆春诊所《医疗机构执行许可证》擅自执业过程中，严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，依法进行了受理、立案、调查取证、告知、听证、裁决、宣布、送达等程序。被告行政处罚程序合法、处罚适当。
法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条；《医疗机构管理条例》第二十四条、第四十四条；《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第三项；《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆》、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复；《卫生部法监司关于对<医疗机构管理条例>中“非法所得”含*解义**释的答复》；2012年《淮安市卫生局行政处罚自由裁量基准》第九条，证明被告处罚庆春公司租借庆春诊所《医疗机构执业许可证》擅自执业，并获取非法所得21821515.29元适用法律正确，处罚适当。
经庭审质证，结合各方当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：
2018年12月19日，被告执法人员在淮安市盛和名都A1幢5室6室现场执法检查时发现，场所悬挂“庆春医疗美容医学整形”和“淮安市庆春医疗美容机构”字样门牌，营业执照名称为“淮安市庆春医疗美容有限公司”。现场查见《医疗机构执业许可证》（医疗机构名称：庆春医疗美容诊所，主要负责人：孟庆春，诊疗科目：口腔科/医疗美容科；美容外科）。
经查，2017年6月以前，原告孟庆春在爱民路经营庆春医疗美容诊所，并于2006年9月16日取得《医疗机构执业许可证》，许可证上载明的机构名称“庆春医疗美容诊所”。2009年9月18日进行个体工商户登记，名称“淮安市清河区庆春医疗美容诊所”。2017年3月19日，甲方孟庆春与乙方赵文明、安彝锦、周蕾签订《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书》，协议书约定，甲乙双方共同合作运营庆春医疗美容诊所，开展美容整形诊疗活动。同时还约定的内容包括：甲方孟庆春权利义务：1.乙方提供诊所变更地址以及相关材料，甲方协助乙方向上级主管部门申请办理诊所执业地点变更手续。2.甲方负责监督医疗安全，不参与乙方诊所内人员的分配、管理，可提出合理化建议。3.甲方提供本诊所完备的证照资质，包括与医疗机构相同名称的单位及财务公章。与工商营业执照相同的单位及财务公章等。4.甲方协助参与上级卫生行政部门组织的、必要的专业及行政活动。协助办理年检手续和参加必要的相关会议。5.甲方有义务协助乙方处理医疗纠纷方面的问题。6.甲方向乙方提供医疗美容信息资源。包括淮安庆春诊疗美容门诊网站宣传拓展业务。7.甲方不参与诊所变更后的装修，药材采购，设备配置等一切费用。8.在合作期内，甲方不得自己以诊所的名义开展美容整形业务。甲方原有顾客以及甲方介绍到诊所消费，所产生的利润（扣除材料成本费），可获得30%奖金提成。9.合同签订前庆春医疗美容诊所的一切债务（包括所欠钱、物）由甲方偿还，与乙方无关。乙方权利义务：1.乙方重新确立医疗专业负责人，负责本机构内诊疗活动的分配和管理，并对诊所开展的医疗活动全权负责。2.乙方应聘有资质的医护人员，在本诊所医疗许可范围内开展执业活动，严格执行医疗护理操作常规，杜绝医疗差错和事故的发生、对提供的专业诊疗活动全权负责。3.乙方需保留原有临床科室，聘用现在在职医护人员，从事原有科室的诊疗活动。4.乙方不得聘用非医技人员从事医疗手段的诊疗活动。5.乙方在本机构经营过程中发生的医疗纠纷、差错、事故而导致的经济赔偿及法律责任由乙方全权负责。甲方保留仲裁后继续追偿乙方责任和损失补偿权利。6.乙方应向甲方支付固定工资（具体细则见附协议书）。7.本协议执行过程中，如与国家法律法规相抵触，乙方应无条件整改，由此产生的一切后果和经济损失均由乙方全权负责。8.乙方在经营期间，不得购进、不得使用未经国家药械总局批准的药品和器械。9.合作之日起，乙方优先采购甲方剩余部分药品、器械、医疗设备。10.合作期间，乙方一切外债（包括所欠钱、物）均由乙方负责偿还，与甲方无关。《附协议书》约定甲方享受年薪待遇，每年年薪为280000元。工资支付方式：1.2017年6月1日起，甲方工资按照每月一次进行发放。每月甲方工资金额为23000元，截止2018年5月31日，支付总工资为280000元。2.2018年6月1日起，工资为半年一次结算，即人民币140000元/半年。3.工资发放时间为每月10日。
2017年3月23日，双方签订《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书二》，对于孟庆春的工资补充说明：2018年6月1日起甲方工资为半年结算一次，分别为元月10日和6月10日。2017年6月13日，双方签订《淮安市庆春医疗美容诊所合作经营附协议书三》，甲方孟庆春向乙方声明：1.任何由于“升级”导致本诊所不能正常运营，责任由乙方承担。与甲方无关。2.任何由于“升级”导致经济债务问题，由乙方承担。与甲方无关。3.“升级”后的法人代表应由乙方有代表资格的人担当。对“升级”后的有限公司负法律责任。任何由于“升级”公司而导致的涉及法律问题由乙方负责，与甲方无关。2018年9月10日，因周蕾、赵文明先后退出，孟庆春与安彝锦重新签订《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》，内容与原协议相同。
签订协议之后，2017年8月15日，庆春医疗美容诊所的《医疗机构执业许可证》办理变更登记,地址变更为淮安市盛和名都A1幢5室6室。2017年9月，甲乙双方按照协议约定的内容，美容诊所正式营业。
2018年12月19日，被告对原告经营场所进行现场检查，发现原告处悬挂“庆春医疗美容医学整形”和“淮安市庆春医疗美容机构”字样，与《医疗机构执业许可证》名称“庆春医疗美容诊所”不相一致，认为原告涉嫌租借庆春医疗美容诊所《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动。后于2018年12月21日正式立案。2019年3月20日，经淮安市卫生健康委员会批准，被告延长办案期限3个月。经被告调查取证，询问案涉人员，并委托淮安市三淮联合会计师事务所于2019年3月26日作出专项审计报告。后被告于2019年5月31日经集体通案，作出《行政处罚事先告知书》并送达原告，2019年6月4日，原告书面申请听证，被告于2019年6月10日，作出《行政处罚听证公告》，并于2019年6月14日举行听证。被告制作了听证笔录、《听证意见书》《卫生行政执法事项审批表》，后于2019年6月19日作出案涉清卫医罚〔2009〕008号《行政处罚决定书》，送达原告。
原告庆春公司对上述处罚决定不服，提起本诉。
本院认为，本案的争议焦点为：被告作出的案涉行政处罚是否具有事实和法律依据，程序是否合法。
首先，根据《医疗机构管理条例》第五条第二款的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。被告清江浦卫健委作为清江浦区人民政府卫生行政部门，对本辖区内医疗机构进行监督管理系履行法定职责。
其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。” 本案案情复杂且系对重大违法行为给予重大处罚的情形，按照上述法律规定，行政机关举行听证的案件因情节复杂等原因需要集体讨论的，行政机关应在听证结束后集体讨论决定本案行政处罚的最终内容。本案中，被告在行政处罚告知之前，虽经该委重大案件审查委员会讨论，但该讨论的内容系行政处罚告知前的集体讨论，而非集体讨论行政处罚的最终内容。且根据行政处罚听证笔录，被告告知内容中也已告知当事人“主持人将根据听证笔录写出听证报告，上报单位负责人集体讨论决定”。故被告清江浦卫健委在听证程序后未能通过行政机关负责人集体讨论再作出处罚决定的行为，违反了上述法律规定。
综上，被告清江浦卫健委在行政处罚前应经集体讨论决定，其听证程序后未经集体讨论决定作出处罚，属于行政程序违法，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
撤销被告淮安市清江浦区卫生健康委员会于2019年6月19日对原告淮安市庆春医疗美容有限公司作出清卫医罚〔2009〕008号《行政处罚决定书》。
本案案件受理费50元，由原告淮安市清江浦区卫生健康委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款单位：江苏省淮安市中级人民法院；开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行；账号：62326361001××）。
审 判 长 蒋同一
审 判 员 左文洁
人民陪审员 陈卫华
二〇二一年二月四日
法 官 助 理 陈雅芹
书 记 员 厉 月