来源〡锦天城律师事务所郇海亮团队
作者｜郇海亮 方梦恬
一、公章的备案管理
1. 公章实行备案管理
《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（国发〔2017〕7号）中明确规定：
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序号 |
项目名称 |
审批部门 |
设定依据 |
加强事中事后监管措施 |
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9 |
公章刻制审批 |
县级公安机关 |
《印铸刻字业暂行管理规则》 |
取消审批后，实行公章刻制备案管理，继续保留公安机关对公章刻制企业的审批。要修订《印铸刻字业暂行管理规则》，明确监管标准、要求和处罚措施，要求公章刻制企业在刻制公章后，将用章单位、公章刻制申请人、印模等基本信息报公安机关备案。公安机关要加强事中事后监管，建立统一的公章治安管理信息系统，逐步实现公章刻制网上备案、信息采集及公众查询。 |
据此，用章单位刻制公章，无需事前审批，改为提交公安机关备案管理。
2.公章未经备案不等于伪造，不应按照伪造公章处理
公安机关对公章采用备案的方式管理。备案不同于审批，备案本身、仅是起到备查的效力，公章并不因备案行为获得特别法律效力。
根据《治安管理处罚法》第五十二条第一款：“有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）伪造、变造或者买*国卖**家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章的；……”的规定，伪造公章应承担拘留、罚款的法律责任。
如用章单位基于自身经营的需要，刻制本企业公章并实际使用，但未依法备案，需要承担什么法律责任呢？是否可以根据《治安管理处罚法》第五十二条第一款，认定用章单位刻制的未经备案的公章属于伪造的公章呢？我们认为可能性较小，理由如下：
（1）法律并未规定未经备案的公章属于伪造的公章；
（2）未经备案的公章并不等于伪造的公章。基于公章特定的法律含义，伪造公章一般应指伪造他人的公章，伪造自己的公章就像伪造自己的签名一样，不符合事实逻辑；
（3）公章在法律上的意义类似于签名，其法律效力来源于用章单位的意思表示，并非备案；
（4）备案不同于审批，公章并不因备案才具有相应法律效力；
（5）公安机关基于市场秩序维护和管理的需要，要求对公章备案；
（6）法律并未赋予备案以其他特殊法律含义。
基于前述，如用章单位基于自身经营的需要，刻制本企业公章并实际使用，并未依法备案，我们认为虽然违反了公章刻制的行政管理要求，但不属于伪造公章，根据《治安管理处罚法》第五十二条第一款受到处罚的可能性较低。同时，也未检索到现行其他法律、行政法规对此问题有明确的处罚规定。
3. 未到合法的制章单位*章刻**，存在被处罚的可能
《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定（1999.10.31）》规定：
“二十三、印章制发机关应规范和加强印章制发的管理，严格办理程序和审批手续。国家行政机关和企业事业单位、社会团体刻制印章，应到当地公安机关指定的*章刻**单位刻制。
二十四、国家行政机关和企业事业单位、社会团体的印章，如因单位撤销、名称改变或换用新印章而停止使用时，应及时送交印章制发机关封存或销毁，或者按公安部会同有关部门另行制定的规定处理。”
据此，用章单位*章刻**，应到有合法经营资质的刻制单位*章刻**。
公安部《印章业治安管理条例（公开征求意见稿）》（20180214）规定：
“第五十二条【未到合法制章单位制章、违反跨区域制章的处罚】违反本条例第十九条、二十三条规定的，对印章予以收缴，对单位或者机构处二千元以上一万元以下罚款，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千元以上五千元以下罚款。
“第十九条【申制对象】需要制作印章的单位或者机构，应当到具有合法资质的印章制作单位制作印章。
“第二十三条【跨区制作】需要跨省、自治区、直辖市制作印章的，须持单位或者机构所在地县级人民政府公安机关出具的证明和本条例规定的证明材料，到具有合法资质的印章制作单位制作。”
根据公安部《印章业治安管理条例（公开征求意见稿）》的规定，用章单位未到合法制章单位制章，存在被罚款的可能。但该意见稿自2018年公布至今，并未生效，尚不能作为处罚依据。
二、伪造公章的责任
1. 民事责任
伪造他人公章使用，因用印行为不是基于用章单位的意思表示，一般不会对用章单位产生法律约束力。除非他人有理由相信，是用章单位同意盖章，基于保护善意相对方的原因，用章单位需要对此承担法律责任。
2016年12月14日，国海证券某债券团队的负责人张杨失联，其以“萝卜章”冒用国海证券名义进行交易，请廊坊银行代持的100亿债券浮亏。那么对于这样的萝卜章，是否一定确认为假——即认为其并不产生法律效力呢？从法律以及证据角度而言，虽然盖的章是未经备案的萝卜章，但这枚章是国海证券的工作人员自行刻制和使用，在长期的经营活动中，公司对此并未阻止。虽然国海萝卜章事件快速得到了解决，并未进入诉讼程序。但其背后亦有法律原因。很重要的一点可能是因为部门私刻的章并不必然是假章。这枚印章亦很可能被认定为是代表了公司的意志，由公司承担法律后果。
2. 行政责任
行政责任，参见3.2。
3. 刑事责任
《刑法》第二百八十条第二款：【伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪】伪造公司、企业、事业单位、人民团体的印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金。
参考案例1：为他人伪造公章
孙云涛、潘孝珍伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章一审刑事判决书（(2017)鲁1602刑初211号）：
经审理查明：1、……被告人孙云涛指使其妻子被告人潘孝珍在滨州市金日图文制作有限公司使用*章刻**专用电脑、*章刻**机，伪造了“山东洪泉建筑工程有限公司”印章、山东洪泉建筑工程有限公司张延彬的“中华人民共和国二级注册建造师执业印章”、滨州市永昇钢结构工程有限公司李健的“中华人民共和国二级注册建造师执业印章”各一枚。后将“山东洪泉建筑工程有限公司”印章、山东洪泉建筑工程有限公司张延彬的“中华人民共和国二级注册建造师执业印章”用于制作建筑与结构工程施工技术资料、开工资料、施工质量验收资料、工程签证单等。
2、2016年10月份，山东宝利甾体生物科技有限公司副总经理张某2为开具货物运输证明，找到被告人孙云涛，孙云涛指使被告人潘孝珍在滨州市金日图文制作有限公司使用*章刻**专用电脑、*章刻**机，伪造了“天津天药药业股份有限公司”印章一枚交予张某2。
本院认为，被告人孙云涛、潘孝珍伪造公司印章，其行为已构成伪造公司印章罪，依法应处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金。公诉机关指控其犯罪的罪名及事实均成立，本院予以确认。被告人孙云涛、潘孝珍自愿认罪，系初犯，酌情可从轻处罚。……判决如下：一、被告人孙云涛犯伪造公司印章罪，判处拘役四个月缓刑四个月，并处罚金五千元；被告人潘孝珍犯伪造公司印章罪，判处拘役四个月缓刑四个月，并处罚金五千元……。
参考案例2：实际控制人伪造公司公章
李某职务侵占、伪造公章案（（2013）罗刑初字第224号）：
本案中，威达公司是以赛德公司转让给其的罗山大酒店的房产与地产为注册资产而成立的公司，股东为李某与丁某二人。2002年3月25日，该公司被工商行政管理部门吊销了营业执照。2009年5月16日，实为名义股东的丁某出具证明将其股权全部转让与李某，该公司已实际处于一人公司的状态下。公诉机关指控被告人李某犯职务侵占罪、伪造公司印章罪，证人刘某原举报控告李某犯职务侵占罪，认为刘某系威达公司的实际出资人。但刘某与李某已达成和解协议。李某称威达公司借刘某款140万元，现双方已和解，双方系债权债务关系，双方债务已结清，刘某对此予以认可。李某并未侵犯刘某的财产权利。在威达公司实为一人公司的状态下，李某也未侵犯其他股东的财产权利。故李某的行为不构成职务侵占罪；李某伪造威达公司印章，其行为构成伪造公司印章罪。但系李某在威达公司实为一人公司状态下实施，且李某与刘某已达成和解协议，故其情节轻微，可以免予刑事处罚。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第二百八十条第二款、第三十七条之规定，判决被告人李某犯伪造公司印章罪，免予刑事处罚。
举重以明轻，如果用章单位基于运营需要，按照本公司流程刻制本公司公章使用，未依法备案，我们认为涉及刑事责任的风险较小。
相关法律法规及参考资料
1.《治安管理处罚法》第五十二条
2.《刑法》第二百八十条
3.《印章的法律意义》陈甦，中国社会科学院研究员
4.公安部《关于加强和改革印章刻制业治安管理工作实施方案》和《关于深化治安管理“放管服”改革优化营商环境便民利民6项措施》
5.《“萝卜章”一定是假的吗》，王海青，北京市安理律师事务所
6.《法律上的签名》，王海青，北京市安理律师事务所
7.《签字与盖章》，王海青，北京市安理律师事务所
8.《一个自证“萝卜章”清白的仲裁案件》，王海青，北京市安理律师事务所
9.《公章行政管理及其对公章效力的影响》，王海青，北京市安理律师事务所
10. 山东省滨州市滨城区人民法院刑事判决书（2017）鲁1602刑初211号
11. 河南省罗山县人民法院刑事判决书(2013)罗刑初字第224号
12.《国务院关于国家行政机关和企业、事业单位印章的规定》（国发〔1993〕21号，已失效）
13.《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号）
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