第一章 三省的发展与三省体制的建立

隋代三省体制的确立和六部、九寺的明确分工，使中国古代国家机构和权力机构突破了南北朝时期的过渡模式，进入了一个新的发展阶段。

第一节 南朝三省的发展

南北朝时期，三省尚处在发育的过程之中。

从南朝看，宋齐大体是一个阶段，至梁又一大变。

宋尚书机构开始分为上省和下省。上省仍留在禁中附近，是八座、丞郎每日相互朝见和议事之地。尚书令执行宰相任务，主要通过上省。下省则为各曹办公之地，沿旧称，仍叫尚书省。[1]仆射、尚书分领诸曹。与此相应，具体执行政务的诸曹尚书渐趋完备。唯仆射、尚书所领各曹，尚未规整，且政务和事务仍未严格分开。中书、门下则基本保持东晋的格局。门下机构有侍中四人，殿内门下众事皆掌之。又有给事黄门侍郎四人，与侍中俱掌门下众事。而无负责官员，可见门下还只是一个松散的系统。中书机关虽有令、监、侍郎和通事舍人，但由于各官还处在权力变换的过程之中，也没有形成一个有长官负责、主要官员之间有明确分工和隶属关系的严密的整体。

根据《隋书·百官志》的记载，南朝职官制度至梁发生了几个重要变化：

其一，一改按官职记载职官制度的传统，改按政府机构记载有关官职。尚书、门下、中书也开始正式有省名及系于长官之下的职掌。

其二，改变过去把三公九卿作为基本制度置于卷首的写法，在叙述已经成为虚衔的诸公之后，首先记叙三省，其详细的程度也超过《百官志》中其他机构。诸卿则置于三省之后。

其三，尚书令和仆射的品秩被提到侍中和中书监、令之上。宋尚书令、仆，中书监、令，侍中均为三品。梁将尚书令提为十六班（相当于正二品），仆射提为十五班（相当于从二品），中书监、令分别为十五班和十三班，侍中为十二班。祝总斌先生指出：“这样便把长期以来的矛盾：‘秩轻于衮司（三公），而任隆于百辟’，基本解决了。也就是说，宰相的权力、责任和品位基本得到了统一，和两汉相去已不远。这是尚书台（省）作为宰相机构长期发展的必然结果。”[2]

三省本身，至梁也有发展。

尚书省 《隋书·百官志上》：“尚书掌出纳王命，敷奏万机。令总统之。仆射副令，又与尚书分领诸曹。”这与《宋书·百官志上》所记宋“尚书令，任总机衡；仆射、尚书分领诸曹”有两点不同，一是“出纳王命，敷奏万机”是作为尚书省的职掌，而不是作为尚书令个人的职掌而加以记载的；二是明确规定仆射副令是尚书省的副长官。

门下省和集书省 梁门下省有“封玺书”的职掌，下行诏敕要经过门下省已形成制度。陈时，“其有特发诏授官者，即宣付诏诰局，作诏章草奏闻。敕可，黄纸写出门下，门下答诏，请付外施行。又画可，付选司行召”[3]，说明这种制度已经程序化了。集书省“省诸奏闻文书，意异者，随事为驳”[4]。上行文书的审驳制度也已形成。门下省侍中、给事黄门侍郎各四人，侍中高功者在职一年诏加侍中祭酒，与侍郎高功者一人对掌禁令。集书省散骑常侍、通直散骑常侍、散骑侍郎各四人，常侍高功者一人为祭酒，与侍郎高功者一人对掌禁令。这二省都有了负责的官员，已成一个严密的机构，而不再是松散的系统。

中书省 中书省至梁最大的变化有二：一是东晋以来专掌呈奏的通事舍人，“梁用人殊重，简以才能，不限资地，多以他官兼领，并入阁内，专掌中书诏诰，犹兼呈奏之事”。“自魏晋诏诰皆中书令及中书侍郎掌之，至梁始舍人为之。”[5]二是中书省除监、令各一人外，有侍郎四人，功高者一人主省内事。中书省有了主省内事的负责官员，呈奏、草诏等具体工作则由中书舍人承担，这是中书令和中书侍郎由事务型向政务型转变的必要条件。

至陈，《隋书·百官志上》虽云“陈承梁，皆循其制官”，实际变化还是很大的。特别是，“国之政事，并由中书省。有中书舍人五人，领主事十人，书吏二百人。书吏不足，并取助书。分掌二十一局事，各当尚书诸曹，并为上司，总国内机要，而尚书唯听受而已”[6]。尚书省的宰相职能大部分归于中书省。这是尚书省由宰相机构独立为单纯行政机构的一种过渡，也孕育了唐代三省体制的萌芽。

《唐六典》卷八《门下省》“侍中”条：“侍中之职，掌出纳帝命……”梁尚书“出纳王命”的职掌，到唐代转移为门下省的职掌。而“敷奏万机”，至唐亦非尚书省职掌。唐“中书舍人，掌侍奉进奏，参议表章”[7]，与之相近。可见梁尚书省宰相的职能，历陈至唐，都转移到门下省、中书省和政事堂。而尚书省成为独立的最高行政机构。

但有两点需要指出：（1）门下省和中书省迄陈仍在禁中，其性质仍然是皇帝的秘书、咨询机构。[8]因此，“国之政事，并由中书省”还只是皇权的扩大。中书省和门下省虽然行使三省制形成后国家权力机关的某些职能，但还不是国家权力机关。三省体制在南朝尚未最后形成。（2）士族在南朝政治生活中仍然发挥作用，因而使制度所规定的三省及其各级官吏的职能往往不能完全到位，甚至完全不能到位。因此，实际运作的政治制度和《百官志》所记载的制度有很大的差距。这一方面是由于士族轻视庶政的传统或不习吏事，另一方面是由于各朝皇帝对待各类士族的态度不同。陈之政归中书，则是皇帝把尚书上省的权力转移到中书省，把宰相的权力由外廷收归内省。而这恰恰又是突破原来谋议、议政都归于尚书省的必要条件。

[1]祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年，225—231页。

[2]祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，217页。

[3]《隋书》卷二六《百官志上》，中华书局，1973年，721页。

[4]同上书，722页。

[5]《唐六典》卷九《中书省》中书舍人条注，中华书局，1992年，276页。

[6]《隋书》卷二六《百官志上》，742页。

[7]《唐六典》卷九《中书省》中书舍人条，276页。

[8]祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，380—383页。

第二节 北齐、北周三省发展的过程

北朝的情况由于北魏之后出现了东魏、北齐和西魏、北周的分立，从形式上看比较复杂，实际上是沿着相同的方向发展。

关于北齐的政治制度，《隋书·百官志中》记载较详细。志云：“后齐制官，多循后魏。”三师、三公之后，有尚书省、门下省、中书省、秘书省和集书省。

北齐尚书省置录尚书、令、仆射及吏部、殿中、祠部、五兵、都官、度支等六尚书。六尚书分统二十八曹。北齐循北魏，尚书省亦分为上省和下省，具体执行政务的诸曹尚书和尚书曹郎渐趋完备[1]，这是和南朝相类的。录、令、仆射，总理六尚书事；令、仆射、尚书既有分工，又有明确的隶属关系，则与梁相近而与宋相去较远。

《隋书·百官志中》：北齐“门下省，掌献纳谏正，及司进御之职”。侍中、给事黄门侍郎各六人。“献纳谏正”指参与机密的谋议和谏诤。门下省所统六局中，尚食、尚药、主衣、斋帅四局全部是为皇帝的衣食住行服务的，左右、殿中二局也是为皇帝服务的。“司进御之职”仍是门下省的重要职掌。侍中、给事黄门侍郎各六人，无总知省事者，与南朝宋相似，门下省还只是一个松散的、由不同职能机构拼凑在一起的机关。

中书省“管司王言，及司进御之音乐”。又领舍人省，“掌署敕行下，宣旨劳问”，有中书舍人、主书各十人。中书舍人掌诏诰，也已经制度化。但北齐中书省的权力远不如梁、陈。

北周制度历来被排除在三省制发展过程之外，有重加研究的必要。

《隋书·百官志中》：

周太祖初据关内，官名未改魏号。及方隅粗定，改创章程，命尚书令卢辩，远师周之建职，置三公、三孤，以为论道之官。次置六卿，以分司庶务。……制度既毕，太祖以魏恭帝三年，始命行之。

关于宇文泰模仿周礼创建六官制度，陈寅恪先生指出：

（1）北周上拟《周官》之古制，“正以其并非徒泥《周官》之旧文，实仅利用其名号，以暗合其当日现状，故能收摹仿之功用，而少滞格不通之弊害”。

（2）大抵地方政府及领兵之武将，“不改从《周礼》而仍袭汉魏之官职”，“是宇文之依《周官》改制，大致亦仅限于中央政府之文官而已”。

（3）“汉魏以来中央政府职官重复，识者虽心知其非，只以世之所习而不敢言。宇文之改革，模仿《周礼》托体甚高，实则仅实行其近代识者改革中央政府官制之议，而加以扩大，并改易其名，以符周制耳。”[2]

这些精辟的结论，无疑是我们研究北周改易官制的出发点。

周之六官，赖王仲荦先生《北周六典》，使我们略知其梗概。陈仲安、王素先生在《汉唐职官制度研究》一书中指出：“就其职事观察，主要亦系模拟尚书省之制度。如：天官大冢宰总司百官之政，实际相当尚书令、仆射等职。大司徒、大宗伯、大司马、大司寇、大司空五官，则相当吏、礼、兵、刑、工五部尚书。天官司会相当户部*长首**。御正、御伯相当侍中、黄门等内侍官员。春官内史相当中书监、令。”[3]

梁和北齐均无工部，有关各曹梁分隶于都官和左户二尚书，北齐则分隶于祠部、都官。北周冬官下设有小司空上大夫、司水中大夫，分别相当于工部曹和水部曹。因此，从政务系统的设置看，与隋更为接近。

相当于南北各朝曹一级的设置，也都向着归口的方向归整。但由于要按照六官来设置各有关部门，因此，政务机关和事务机关仍统属于一官，有的还表现了上下级的统属关系。

综以上两节所述，南北朝时期，三省虽然有了很大发展，但还是很不平衡的。特别是中书省和门下省仍在禁中，其性质仍然是皇帝的秘书、咨询和侍从机关，还没有形成一个独立于皇帝之外的决策、发令系统。[4]

[1]祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，246页。

[2]陈寅恪：《隋唐制度渊源略论稿》三《职官》，96页。

[3]陈仲安、王素：《汉唐职官制度研究》，中华书局，1993年，87页。

[4]祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，380—383页。

第三节 隋代三省成为国家政权机关

《隋书·百官志》：

高祖既受命，改周之六官，其所制名，多依前代之法。

高祖践极，百度伊始，复废《周官》，还依汉魏。唯以中书为内史，侍中为纳言，自余庶僚，颇有损益。

所谓前代之法，历来多依杜佑《通典》卷二五《职官七·总论诸卿》所云：“故隋氏复废六官，多依北齐之制。”实失之详察。

就行政系统而言，吏部主要依据北齐，而增周之司勋。礼部主要依据梁，度支各曹合为一部系依据梁。兵部突破了梁的中兵、外兵、骑部和北齐的左中兵、右中兵、左外兵、右外兵、都兵的格局而形成兵部、职方、驾部、库部四曹，则与周的夏官府所属相近。工部也是依据周之冬官府而独立成部。各部均规定为四曹，分为六部二十四曹，也主要是模仿梁制。可见就尚书省系统而言，隋制实吸收了北齐、北周和梁各朝的积极因素而加以归整。《隋书·百官志》在谈北齐制度时明确指出“多循后魏”；谈到隋制时，只是说“其所制名，多依前代之法”，而不云“其制多依前代之法”，是很有分寸的。[1]

隋朝改定官制的工作是以原六官为基础进行的，把六官中掌政务的划归六部成为一曹，掌事务的则划归九卿成为一署。杜佑有云：

官职重设，庶务烦滞。加六尚书似周之六卿，又更别立寺监，则户部与太府分地官司徒职事，礼部与太常分春官宗伯职事，刑部与大理分秋官司寇职事，工部与将作分冬官司空职事。自余百司之任，多类于斯。[2]

这是就六部和寺监而言。

隋门下省纳言二人，给事黄门侍郎四人，有长官、属官，是一个严密的组织。北齐门下省仍为一松散系统，梁门下省虽有侍中祭酒，但亦未明确为长官。而北周天官府有纳言中大夫，还有纳言下大夫掌贰纳言中大夫之职。其下亦有属官。因此，隋门下省除省名外，机构、长官名称等均承自北周。

中书省，梁和北齐均有监、令、舍人，北周春官府亦有内史上大夫一人，内史中士二人，又小内史上士二人当中书舍人之任。中书省之名及中书舍人之名承自梁和北齐，内史之名则承自北周。

综上所述，隋官制承北齐而不承北周之说是不能成立的。隋官制实吸收南北各朝的积极成果而加以总结，并非多依北齐之制。隋的三省机构则是以北周六官为基础而加以分解、改造，并非打破原有机构重起炉灶，一切重来。官名依前代之法，其中也包括北周的一些官名。

隋官制之所以能实现这样的突破，除了职官制度本身发展的趋势和客观情势的需要外，还与参加制定的人员有密切关系。

《隋书》卷四一《苏威传》：

上令朝臣厘改旧法，为一代通典。律令格式，多威所定，世以为能。

《隋书》卷四二《李德林传》：

开皇元年，敕令与太尉任国公于翼、高颎等同修律令。

《隋书》卷六六《裴政传》：

开皇元年，转率更令，加位上仪同三司，诏与苏威等修定律令。

苏威乃苏绰之子。西魏时宇文泰欲行《周官》，诏苏绰专掌其事，未几而绰卒，乃令卢辩成之。李德林在北齐历给事中，参掌诏诰，迁中书舍人，别典机密，除中书侍郎。裴政则由梁入周，周文帝命与卢辩依《周礼》建六卿，设公卿大夫士。集中了这些熟悉北周、北齐和梁的典章制度的人士，自然可以收到兼收并容之效。

隋初易周氏官仪，建三省六部。尚书六部二十四司之制确立，六部与九卿的职掌彻底分离，六部掌政令，九卿掌事务，成为政务和事务两个相互联系的不同系统。集书省并入门下，门下省虽然尚未摆脱侍御的职掌，但已成为一个严密的机构。特别是“文帝废三公府僚，令中书令与侍中知政事”[3]，使中书令和侍中摆脱了皇帝秘书和咨询者的身份，而成为政事的参与者，从禁中走了出来，三省的发展进入一个新的阶段。

开皇三年（583），顺应豪强士族衰落和小农增加的趋势，接受北齐敕用州主簿、郡功曹的做法，隋文帝取消长官辟署僚佐的制度，规定郡县佐官一律由中央的吏部任免。同时，接受北周选无清浊的做法，取消九品中正制。以此为起点，地方权力向中央集中，从而引起了政府工作和政治体制的巨大变化。《隋书》卷七五《儒林·刘炫传》：

（牛）弘尝从容问炫曰：“案《周礼》士多而府史少，今令史百倍于前，判官减则不济，其故何也？”炫对曰：“古人委任责成，岁终考其殿最，案不重校，文不繁悉，府史之任，掌要目而已。今之文簿，恒虑覆治，锻炼若其不密，万里追证百年旧案，故谚云：‘老吏抱案死。’古今不同，若此之相悬也。事繁政弊，职此之由。”弘又问：“魏、齐之时，令史从容而已，今则不遑宁舍，其事何由？”炫对曰：“齐氏立州不过数十，三府、行台，递相统领，文书行下，不过十条。今州三百，其繁一也。往者州唯置纲纪，郡置守丞，县唯令而已。其所具僚，则长官自辟，受诏赴任，每州不过数十。今则不然，大小之官，悉由吏部，纤介之迹，皆属考功，其繁二也。……”

对话中牛弘所云“令史百倍于前”“不遑宁舍”，指出了隋代政府部门政务大量增加的事实，刘炫并以“古今不同，若此之相悬也”来加以形容，说明政府工作的内容、范围和由此带来的工作量，与南北朝相比，都发生了巨大的变化。

刘炫在回答中从三个方面对这种变化加以说明。一是公文处理方式的变化，案要重校，文要繁悉，公文的程序化、法制化进一步加强，并建立了审查复核制度。二是改变了过去州、郡、县“递相统领”的制度，中央直接统辖州（隋在地方改为州县二级），中央对地方的控制加强。三是地方大小之官的任免、考课，全部集中到中央。

正因如此，尚书六部二十四司的工作内容发生了很大的变化，长官和判官的工作大为增加。随着尚书省政务和各部门事务的增加，向皇帝的奏报也随之增加。隋文帝虽勤于听受，然“闻奏过多，乃至营造细小之事，出给轻微之物，一日之内，酬答百司，乃至日旰忘食，夜分未寝，动以文簿，忧劳圣躬”[4]。这说明政务的决定和批准尚未形成一种分层负责、各有权限的制度。这是和现实情况很不相适应的。不论是皇帝事必躬亲，还是让尚书仆射专掌朝政，都不是解决的办法。

隋炀帝大业三年（607）把司进御之职的城门、尚食、尚药、御府、殿内等五局移出门下省，成立殿内省；负责下行文书用印的符玺局继续保留；设立给事郎，“置员四人，从五品，省读奏案”[5]，专门负责上行文书奏案的审议。这样不仅使由于地方行政制度变革所引起的尚书闻奏过多的矛盾得以解决，而且使门下省最终摆脱了皇帝侍从、顾问的性质，成为在外廷独立处理政务的纯粹的国家机关。三省也最终改变了南北朝以来与集书、秘书、内侍等省并列，各省地位不等的状况，成为一个按职能和政务处理程序分工的有机整体。中书省起草的诏令要经过门下省下发，尚书省的奏案要经过门下省省读。不通过门下省，尚书省的政令和中书省起草的诏令都无法运转。三省各有分工而又互相依存，共同组成了最高政权机关。至此，三省体制才基本确立。唐初，三省体制进一步完善，并开始了新的演化过程。三省体制的确立，是中国古代政治制度史上一件具有划时代意义的大事。

[1]陈寅恪先生在《隋唐制度渊源略论稿》三《职官》85页引《隋书》卷二八《百官志下》：“（隋）高祖既受顾命，改周之六官，其制多依前代之法。”其后云：“寅恪案：所谓前代之法即所谓汉魏之制，实则大抵自北魏太和传授北齐之制，此隋官制承北齐不承北周之一例证也。”陈先生所引《隋书》中的“其制”不见于《隋书》通行版本，各通行版本均为“其所制名”。二者含义相距甚远，不知先生所据版本。先生所云前代之法，“实则大抵自北魏太和传授北齐之制”，把“之法”径直引申为“之制”，以与所引“其制”相呼应。“之法”是指制名之法，“之制”则是指具体制度，二者含义不同。把北周加以排除，也是缺乏史料根据的。以此作为前提，得出“此隋官制承北齐不承北周之一例证也”的结论，是不能成立的。

[2]《通典》卷二五《职官七·总论诸卿》，中华书局，1988年，691页。

[3]《唐六典》卷九《中书省》中书令条，273页。

[4]《隋书》卷六二《柳彧传》，1483页。

[5]《隋书》卷二八《百官志下》，795页。