作者简介

张振

香港浸会大学社会科学院硕士研究生

海国图智研究院研究助理

来源：纽约时报

一、一波未平一波又起：谷歌的反垄断诉讼

在经历了开年的裁员潮后，2023年1月24日，美国司法部联合纽约及加利福尼亚等8个州政府对谷歌公司发起反垄断诉讼，指其滥用数字广告市场的支配地位，非法垄断数字广告市场，损害竞争，并呼吁拆分谷歌的数字广告业务。这是继2020年10月特朗普执政时提起的谷歌垄断搜索案后，谷歌在两年内第二次面临反垄断相关诉讼，该案定于今年9月开庭审理。

根据美国司法部的指控，谷歌垄断了一些关键的数字广告技术。回望过去15年，谷歌的广告帝国始于2007年对“Double Click”公司的收购。在科技领域反垄断机制尚未引起广泛关注的背景下，此收购案在当时得到了美国联邦委员会和欧盟委员会的批准。自2007开始，谷歌的广告帝国开始组建，彼时监管部门尚未预见科技平台正在进行整合，迈向垄断。此后，谷歌从事了一系列反竞争和排他*行为性**，如通过收购扼杀其广告技术竞争对手、滥用其数字广告技术市场的支配地位以迫使更多的广告商使用其产品、阻挠广告商使用其竞品等。这些反竞争行为具体包括：收购竞争者（Acquiring Competitors）、强迫使用谷歌的工具（Forcing Adoption of Google’s Tools）、扭曲拍卖竞争（Distorting Auction Competition）和操纵拍卖（Auction Manipulation）。

由于其非法垄断，谷歌平均将流经其数字广告技术产品的30%以上广告费收入囊中。谷歌的反竞争行为阻碍了替代技术的发展，也阻碍了发布商、广告商和竞争对手间的互相选择。因此，谷歌的反垄断行为涉嫌违反《谢尔曼法案》（Sherman Anti-Trust Act，或称谢尔曼反托拉斯法）相关规定。该法规定：凡以托拉斯形式订立契约、实行合并或阴谋限制贸易的行为，均属违法。该法律的目的是保护自由竞争的市场体系、不允许行业巨头通过垄断手法妨碍自由竞争。谢尔曼法案是美国国会于1890年通过的第一部反垄断法案，也是美国历史上第一个授权联邦政府控制、干预经济保护经济领域竞争的法案，影响重大。

谷歌方面的反应也非常及时。多年来，科技行业及其高端律师团队在策略和支出上都超过了联邦政府，新兴科技行业的特殊市场地位导致其持续存在的反垄断风险，现行法律对平台的反垄断规定又相对模糊，因此配备一支高端的法律团队是对冲风险的必要措施。谷歌否认了司法部的指控，称司法部的指控意欲破坏“竞争激烈的广告技术领域”。负责提起诉讼的司法部反垄断负责人乔纳森坎特(Jonathan Kanter) 将目光和争议点放在广告业务上，这与特朗普政府的做法不同，他认为提起旨在挑战现行反垄断法惯例的案件非常重要。他说，与其使企业做出改变经营行为的承诺，他更喜欢一步到位的补救措施，例如分拆广告业务。

二、谷歌的数字广告争议

2020年10月，特朗普政府对谷歌提出反垄断诉讼，指控谷歌在搜索服务、搜索广告和通用搜索文字广告市场上非法维持垄断地位。根据司法部的起诉书，谷歌要求用户将自家搜索引擎设置为全球数十亿台设备的预设搜索引擎，从而控制了用户互联网的主要渠道。甚至在许多情况下，谷歌禁止预装竞争对手的产品，从而非法维持搜索和搜索广告的垄断地位。虽然该起诉讼主要针对谷歌的搜索业务，但已经涉及谷歌的广告业务，包括过度控制购买、展示和搜索广告的技术。

谷歌的数字广告营收模式有着成熟的流通模式，以高市场份额分别打通了商家和广告发布商的壁垒，并在广告发布全流程中占优势主导地位。以卖方的广告发布流程为例，卖方库存（下图左侧）由流向谷歌的“DoubleClick for Publishers”的网站发布商组成，拥有超过90% 的市场份额。该公司在2007年被谷歌收购，随后便一直作为广告服务的发布端。在2007年数字广告市场尚未形成规模时，联邦贸易委员会曾描述数字广告市场为“相对新生、充满活力且高度分散”的市场，并展望其他大公司将与谷歌展开“激烈竞争”。现实却与联邦贸易委员会的预期相左，接受批准后的谷歌与“DoubleClick”不断积聚力量，在数字广告领域占据了巨大的影响力。今天的谷歌正如当年哈佛商学院学者杰弗里雷波特（Jeffrey Rayport）所言：“谷歌把所有的一切都放一起了。”“谷歌是同一个屋檐下的市场。”

谷歌在一份针对诉讼的邮件声明中表示，这起诉讼试图在竞争激烈的广告技术领域挑选赢家和输家。司法部正在加倍打击一个有缺陷的论点，该论点会减缓创新、提高广告费用，并使成千上万的小企业和出版商更难发展。对于垄断地位的争议，谷歌认为，在线广告市场是一个拥挤且竞争激烈的市场。在法庭文件和国会证词中，该公司指出其竞争对手包括广告技术市场的其他主要参与者，如亚马逊、脸书（Meta）和微软等。而美国司法部则对此提出质疑，认为谷歌的主导地位使其能够从广告商通过其在线广告工具花费的每一美元中至少获得0.3美元。谷歌在整个广告技术行业的无处不在的权力也受到了其数字广告高管的质疑，认为谷歌的数字广告业务就像是“高盛或花旗银行拥有了纽约证券交易所”。

图1:数字广告市场运作图示 来源：美国司法部官网

政府也是谷歌的广告业务的客户之一。起诉状将美国陆军列为谷歌工具的多个广告客户之一。美国政府部门自2019年来向谷歌购买了超过1亿美元的显示广告，然而非但没有得到应有的广告效益，甚至对公众印象产生了负面影响，使政府蒙受了巨大损失，因此司法部要求谷歌为政府提供直接的金钱赔偿。

谷歌已遭多起国内外反垄断指控，其滥用垄断地位与不正当竞争事实已并非首次，且主要集中在搜索业务与广告业务。美国司法部长梅里克加兰德（Merrick Garland）在公布起诉发布会上表示，谷歌的反竞争行为涉及三个关键领域：它控制着几乎所有主要网站发布商用来提供广告销售空间的技术；它控制着广告商用来购买广告空间的主要工具；它控制着与发布商和广告商相匹配的最大广告交易市场。

三、商业博弈还是政治警告？

美国司法部对谷歌的反垄断起诉是自1990年代起诉电脑巨头微软（Microsoft）以来美国最重大的反垄断诉讼。美国上次由政府出手分拆一家公司还是1984年。那一年，美国司法部根据《反垄断法》对贝尔系统（Bell Systems）的AT&T进行了分拆。分拆后的AT&T主要从事长途电话业务和通信设备的制造，另根据地区划分拆出7家小贝尔公司专门负责市话业务。该行动打破了AT&T长久以来垄断美国电信行业的局势。

长期以来，美国国内对一家独大的企业保持格外警惕。从最初的铁路、石油产业，到上世纪中的电话、电影行业，到如今的互联网科技企业。此前，美国司法部对谷歌发起反垄断诉讼时明确表示，通过发起这一诉讼，司法部希望阻止谷歌的反竞争行为，同时为美国消费者、广告商和所有依赖互联网经济的公司恢复竞争。司法部也认为，执行反垄断机制是促进社会创新的主要手段，保证公平的竞争机制是追赶新一波创新浪潮的必要举措。持相同观点的学者吴修铭（Tim Wu）从对政府的影响方面切入，认为：“一个完全靠垄断运作的经济会对市场该如何运转独断专行，或许会对政府有很大的影响力。”

2020年7月29日，国会召集亚马逊、苹果、Facebook、Alphabet四大科技巨头一起举行反垄断听证会，会后出具的报告指出：这四家大科技公司都保持着不同种类的垄断，美国国内一时间似乎展现了对科技巨头的监管意愿。但在经历拆分贝尔后的40年间，美国监管企业的类似意愿已不再如初。工业化、城市化进程中出现的领域已经基本完成监管和拆分，地区性大城市伴生的行业巨头也被联邦层面的反垄断法所牵制。

事实上，《谢尔曼法案》通过之初收效甚微，老洛克菲勒作为石油巨头垄断整个行业，以其垄断企业“标准石油”（Standard Oil）的特殊地位与铁路公司定力低价运输协议，以此打击竞争企业。在罗斯福担任总统后，反垄断法得到了大规模运用，直到1911年，最高法院才做出标准石油非法垄断石油业的裁决，实现了解散与拆分。随后的行业也以罗斯福“托拉斯打手”（Trust-Buster）的方法对随后出现的各种行业进行限制与监管。

在科技时代来临之前，似乎所有可能产生垄断的行业已被这种老派的起诉与拆分的反垄断方式牵制与监管，当科技企业从工业化进程中脱离出来的时候，老式的反托拉斯法案已经无法提供坚实的法律依据和对所谓“妨碍自由竞争”和“主导市场”的清晰认定。值得注意的是，在2007年联邦贸易委员会允许谷歌与DoubleClick交易声明发布后，微软在一个月后以两倍的价格收购了另一家数字广告公司“aQuantitive”，看似是新兴产业的自由竞争以2012年微软公开承认交易失败结束。谷歌的市场主导地位是反而是自由竞争失败所带来的。因此，反观司法部在本次起诉中提供的论点，起诉书陈述了谷歌在广告市场的垄断地位，说明了谷歌如何从网站发布商和广告商那里收取虚高的费用。司法部并未试图论证谷歌是“为了竞争而竞争”，同时也无法阻止所谓的“市场整合”，因此，若想要试图证明广告价格上涨到谷歌的反竞争行为水平之上并非易事。

美国国内也在呼吁新的立法和适应科技时代的反托拉斯框架，同时市场上崛起的TikTok等新兴科技公司是否会威胁谷歌的广告业务仍未可知，现存的Facebook和苹果等企业也能在广告业务中分一杯羹。谷歌收到起诉与其搜索引擎业务和广告业务的依附性密不可分，司法部如果在反垄断诉讼中胜诉，这将成为一个里程碑式的案件和先例，同时可能在数字垄断案件中扩大反垄断法的范围。但事实是，司法部面临现行框架无法规制平台的情况，新的领域尚未开辟，数字垄断的界限也并未标明。由于在最初的《谢尔曼法案》的规定中，垄断行为是指“任何限制州际间或与外国之间的贸易或商业的契约，以托拉斯形式或其它形式的联合，或共谋。”这一定义具有鲜明时代特色，显然是为了限制和监管当时有垄断风险的工业与制造业公司。彼时科技企业还未开始发展，数字垄断形式从未出现，故而现行法律中并没有具体的针对数字垄断的规定和限制，大多是由判例推进和补充。

如今，这种“威胁”通常是某种谈判的起点。谷歌的上一次反垄断诉讼是由特朗普政府在大选临近时提起，批评者认为特朗普政府有明显的时机考量，既有标榜政绩之嫌疑，又想借此证明连任后对科技行业的影响力，同时回应了过去倡议监管科技公司人士对政府在这些议题上“懒政”的批评。该诉讼距今已持续约三年，但谷歌在世界范围内的影响力和使用率仍居高不下，即使司法部胜诉，改变谷歌的垄断地位也绝非易事。美国政府与司法部的监管意愿与行动，更多是一种“大政府”的警告，真正改变科技巨头的垄断现状还需要市场与政府共同发挥作用。但可以肯定的是，政府的诉讼会对谷歌造成至少是经济上的损失，同时也是某种平等沟通的开始，如此良性的“威胁”和善意的“警告”也是政府拆分贝尔案后一段时间“沉寂”与互联网科技行业飞速发展的必然结果

参考文献

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2. U.S. Department of Justice etc. v. Google LLC Complaint (Case 1:23-cv-00108)

https://www.justice.gov/opa/press-release/file/1563746/download

3. Competition Policy International: DOJ Sues Google Over Alleged Advertising Monopoly

https://www.competitionpolicyinternational.com/doj-google-over-alleged-advertising-monopoly/

4. U.S. Accuses Google of Abusing Monopoly in Ad Technology

https://www.nytimes.com/2023/01/24/technology/google-ads-lawsuit.html

5.Leah Nylen : US Sues Google to Break Up Ad Unit in Heated Antitrust Fight

https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-01-24/us-sues-google-over-ad-market-in-escalation-of-antitrust-fight?leadSource=uverify%20wall

6.Leah Nylen and Sara Forden： Biden's Antitrust Push Is Best Chance in Years to Rein In Google

https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-02-02/google-faces-antitrust-test-in-new-push-by-department-of-justice

7.Lauren Feiner: The DOJ's antitrust case against Google is ambitious but risky https://www.cnbc.com/2023/01/27/dojs-antitrust-case-against-google-is-ambitious-but-risky.html

8.Cecilia Kang: Justice Dept. Is Said to Accelerate Google Advertising Inquiry https://www.nytimes.com/2021/09/01/technology/google-antitrust-advertising-doj.html?searchResultPosition=1

9.Sydney Ember: Facebook and Google, Two Giants in Digital Ads, Seek More https://www.nytimes.com/2015/09/29/business/media/facebook-and-google-two-giants-in-digital-ads-seek-more.html?searchResultPosition=5

10.Steve Lohr: This Deal Helped Turn Google Into an Ad Powerhouse. Is That a Problem?

https://www.nytimes.com/2020/09/21/technology/google-doubleclick-antitrust-ads.html?searchResultPosition=13

11. Richard A. Posner: Antitrust Law: An Economic Perspective, The University of Chicago Press, 2001.

本文作者：张振

本文审校：莫迪朗

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