PPP是地方政府除一般债和专项债以外的唯一一个拥有着诸多部门规章约束着的政府合规举债模式，具备一定的系统性法律合规体系，PPP也是国际上公认的公私合营最为有效的途径之一。

现阶段，狭义PPP模式陷入了推迟、暂停或暂缓的局面，但国民经济和社会发展不能暂停，中国式现代化进程不能停缓，现代产业体系构建不能停滞,基础设施和城市建设的强链、补链、延链、锻链以及补短板、强弱项、织网补网等带动经济发展的基础性建设不容暂缓。笔者认为，现阶段可以运用的政企合作模式主要包括特许经营、片区开发、XOD、资源补偿、投融资+EPC、土地一二级联动等。

特许经营模式

政策依据

按照国办发〔2015〕42号文，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。即在广义PPP范畴里包含了特许经营模式，而且是与财政部狭义PPP相并行和独立的。

《招标投标法实施条例》第九条规定“可以不进行招标”情形的第（三）项“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。行政法规层面，针对两标并一标的描述也仅仅是针对特许经营，而非狭义PPP，狭义PPP的两标并一标也仅仅是在财金[2016]90号文这样一个部门通知里有所提及，最终的落脚点还是要符合《招标投标法实施条例》第九条的范围。因此，从两标并一标的角度，特许经营是在政府行政法规中提及的模式，而狭义PPP并没有在行政法规中体现。

交易逻辑

故此，特许经营是写进行政法规的，也是与PPP平行的一种政企模式，特许经营的主要交易逻辑：

政府授权实施机构，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相关要求，采用“特许经营”模式通过公开招标方式确定社会资本方，社会资本中标后，自行或组建项目公司作为项目的特许经营权人，与实施机构签订特许经营协议，并按照特许经营协议约定负责项目投资、融资、设计、建设、运营及移交等工作。项目公司通过项目用户付费、配套设施经营性收入、政府可行性缺口补贴等收回投资并获得合理回报。

特许经营模式可以采取的具体模式：

（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；即BOT、ROT、TOT。

（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府； 即BOOT、ROOT。

（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营； 即BTO、RTO。

特许经营与狭义PPP的本质区别是特许经营中政府和企业是垂直关系，一般需要企业自行成立项目公司；而狭义PPP模式中更强调政府与企业共享利益、分担风险，一般需要政府授权地方国企作为出资代表与社会共同组建项目公司。

片区开发

政策依据

在《*共中**中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)中,对广义的政府与社会资本合作提出的核心描述：通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域 采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式 ，扩大公共产品和服务供给。

在《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）中，对开发区管理体制和运营模式创新等方面提出要求，比如 完善开发区财政预算管理和独立核算机制，支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区 ，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策。

交易逻辑

片区开发项目投资内容往往包含土地一级整理、公益性基础设施项目、安置房、有一定收入的经营性基础设施项目、市场化的房地产二级开发、产业导入和孵化、城市基础设施的运营等。收入来源主要为区域的土地出让净收益、增量财税收入、非税收入（行政事业收费）以及运营租赁收益、房地产二级开发收益等。

地方政府和地方平台为了推动片区开发项目的进展，同时规避地方政府隐性债务，往往容易依赖房地产二级开发。土地的二级开发收益是否能够真的按照预期实现将会成为决定项目成败的关键因素。但是，商品房的供需平衡本身就是建立在一定的国民经济体量和实体经济的基础上的。一些地方实力较强的平台公司在综合开发项目中充当着“实施主体”或“操盘手”的角色，土地由其获取，开发收益由其获得，进而反哺到没有收益的基础设施项目的投资，过程中可能需要其他社会资本给予一定的阶段性的权益性或债务性资金支持，土地开发的节奏也整体上与项目实施的进程相匹配。

片区开发要顺着城市的脉络和底蕴，尊重地方人文、环境、要素和资源禀赋，依托惠企政策、营商环境和产业布局优化等方面，做大国民经济体量，实现实体经济和产业实业的良性发展，逐步实现人口、资本、资源的优化配置，激发经济发展内生动力，实现房地产市场与实体经济的两条增长曲线的耦合。只有强大的经济体量和产业竞争力才是片区开发项目能够高质量平稳发展的源动力。

按照政府财政预算管理、地方政府融资举债管理、PPP、专项债等法律法规以及相关政策文件的规定和要求，目前片区开发的投融资模式主要包括政府授权的ABO、特许经营、投资人+EPC模式、以及根据财政能力和各种政策资金对于具体子项目的政策组合运用。目前行业内比较常见的运作模式与交易结构为：ABO模式与投资人+EPC的合并使用，即政府授权平台公司发起片区开发项目，平台公司依法依规公开选择投资人成立合资项目公司进行项目的投资建设和运营。项目的竞价标的根据具体项目特征及与潜在社会投资人的谈判磋商，一般有投资回报率、勘察设计及施工的下浮率、融资成本、产业发展奖励等。区域综合开发项目的典型交易结构如下：

XOD模式

“XOD模式”，是TOD（公共交通导向）、EOD(教育设施导向或生态环境导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）、AOD模式（政府规划导向）、SOD模式（社会服务设施导向）、POD（城市公园等生态设施导向）等在内的、满足现代城镇发展多种需求的开发模式的统称。本质上都是以某一核心要素、关键资源、重要驱动为出发点，向外衍生和延伸，形成一定的功能聚集区和业态综合布局地，注重土地资源的集约利用、生态环境的保护以及人与自然的和谐发展。XOD模式中运用比较广泛的主要是TOD和EOD。

经济活动普遍存在外部性，外部性是指“那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无须补偿的收益的情形”，外部性可分为正外部性和负外部性。其中，正外部性表示某个经济主体进行活动所带来的私人收益小于该活动所带来的社会收益，当私人成本小于该活动所造成的社会成本时被称作负外部性。为了避免市场失灵和提高资源配置效率，政府一般会通过财政投入来有效干预外部性问题，使得私人与社会的成本和收益趋于平衡。

XOD正是基于基础设施的较强的正外部性，经能够产生经济价值的公共资源和产品所发挥的正外部性价值内部化，进而吸引社会资本提供正外部性产品的积极性。

交易逻辑

EOD模式 是推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合，肥瘦搭配。一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目的投入要素一体化推进建设运维一体化实施。在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。依托项目中生态环境治理的责任主体为企业的不适宜EOD模式，不得超出依托项目范围，泛化项目收益，将税收和土地出让金等政府财政收入纳入项目收益。

生态环境治理可以包括大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复等。

关联产业可以包括生态农业、渔业、旅游、康养等生态产业开发项目；数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业集聚区开发项目；“光伏+”等新能源、生物质能利用等清洁能源项目；国家储备林、经济林伐木销售、林下经济以及碳汇指标交易；废弃矿山资源利用收入；固废处理、污水处理收入等等。

TOD模式 可以包括与公共交通（一般是地铁）建设有关的各类附属经营性设施的开发建设，主要目的是通过“地铁+物业”的模式，用经营性物业的销售、出租、经营等实现的收入弥补城市轨道交通建设和运营的巨额亏损，缓解财政承受压力，平滑财政支出责任。

资源补偿模式

为了弥补社会资本对本应由政府提供的基础设施和公用设施建设资金的支持，确保社会资本获取合理的投资回报，由政府梳理所属区域内可配置于社会资本的资源，主要指矿产资源（河砂、砂石矿、煤矿、金属矿、页岩气等）、具备稳定收益的存量资产（包括水厂、供暖、房产等）等，社会资本自行或与地方国企共同获取优质资源的开发利用和运营收益的权利，通过资源价值的挖掘和开发，弥补在无收益基础设施项目的投入，整体上实现资金平衡。与EOD中的肥瘦搭配的理念是一致的。

而矿产资源的权属主要是指矿业权（包括探矿权和采矿权），除国家规定不宜公开矿种外，需要以招标、拍卖、挂牌方式出让。按照2015年水利部、国土资源部、交通运输部联合印发《关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310号），非季节性河流依法实行河道采砂许可。季节性河流，采砂管理以矿产资源管理为主，依法实行采矿许可。

即资源补偿模式无法像片区开发或EOD那样，将若干个项目打包成一个项目由一个主体实施，基本逻辑是社会资本为政府在某些项目（称为被补偿项目）付出了成本、代价或做出贡献，在另外一些领域和项目（称为补偿项目）通过技术操作获取资源和资产，补偿项目的资源资产的开发收入足以覆盖其本身投资和被补偿项目中社会资本付出的成本和代价。

EPC+F模式

“EPC+F”模式中的“EPC”是一种依法合规的总承包模式，其中“F”即Financial融资的意思，要求中标承包商负责建设项目的部分或全部资金筹集工作，其本质来源于政府资金暂时短缺，施工过程中政府需延迟支付。“EPC+F”模式一般由政府或其相关部门作为建设单位通过公开招标方式选取中标承包商，在建设期内部分支付或者不予支付，在建设期满3-5年内分批支付总承包款，并支付一定融资利息。需要注意，现阶段受《政府投资条例》约束，政府部门或事业单位作为建设单位的延迟支付项目涉嫌违规BT以及为政府投资项目垫资施工，有关垫资项目的量化界定标准，详见《何谓“垫资项目”？》。故此，一般EPC+F项目的建设主体都由地方国有企业来承担。EPC+F的主要特点：

1. 从产权主体责任上看，投融资责任应由建设单位负责，形成的固定资产归建设单位所有，形成资产若可经营，则经营性收益也归建设单位所有。而在“EPC+F”模式下，建设单位将投融资责任转嫁给承包方，资产所有权及将来可能存在的收益权仍归建设单位所有，存在着明显的“责、权、利”不统一、不对等的情况。

若建设单位授予承包商相应资产及其收益权或特许经营权（要符合25号令的特许经营范围），承包商根据协议约定在经营期内形成无形资产或金融资产，且享有资产一定期限的收益权，则项目转变成为特许经营BOT或者合规PPP模式。

2. 从负债主体上看，在建设单位资金来源无保障情况下，承包商无论以何种方式完成资金筹集活动，建设单位承诺的付款都容易被界定为隐性债务，原因在于建设单位的付款义务与终究需要财政来承担的责任之间是一一对应的，即以预期的财政收入作为企业偿债资金的来源，属于变相融资。如没有财政支出责任的项目，则完全不必以+F的方式实施，完全可以市场化融资，注意，此处的财政支出责任亦包括专项债或各级财政补贴等。

承包单位针对筹资活动可以使用自有资金垫资，不增加企业负债；在自有资金不足情况下一是可以通过银行借款融资，增加企业负债；也可以通过其他金融机构、担保机构创新模式和方式去融资。

3. 从回款风险上看，无论政府支付节奏如何设置，按《预算法》规定政府的全部支出必须列入本级财政预算并经人大决议通过后才能支付，对于跨年度的还应纳入中期财政规划。因此，未纳入或无计划纳入财政预算的、未能按时发行专项债的、上级财政补贴资金未能按时到位的“EPC+F”项目，回款风险较大。

4. 从招标条件上看，按照《招标投标法》第9条规定，招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并在招标文件中如实载明。其中资金来源已经落实，是指资金虽然没有到位，但其来源已经落实，如专项债已获批、银行已经承诺*款贷**等等。因此，“EPC+F”模式进入招标阶段的前提至少是业主已落实资金来源。

“EPC+F”模式区别于目前常见的传统施工总承包和PPP模式，穿透来看，应视为承包商垫资施工模式。核心风险是回款保障以及隐性债务，需要政府将支付责任按年纳入本级财政预算，并通过合理的操作手段规避隐性债务。

投融资+EPC模式

此模式下主要适用地方国企实施的公益性或准经营性项目，前期建设资金存在缺口，预计会在未来年度通过财政支出、上级财政补贴以及用户付费收入等方式补足建设资金缺口，前提需要社会资本阶段性的提供资金支持，社会资本可以选择权益类或债务类方式支持平台公司，权益类包括直接认购平台股权、与平台共同成立项目公司、社会资本组建基金认购项目公司股权、社会资本购买政府引导基金或平台发起的产业基金份额等，债务类包括自行或引入担保机构为平台融资提供担保、为平台提供融资租赁或保理等融资路径、引入非标定融产品为平台融资等。

平台公司取得政府法定授权，拥有一定区域范围或项目的投资、建设、运营等权限，平台公司通过“两招并一招”模式，通过“社会投资人+EPC”模式公开招标选定社会投资人，中标社会投资人与平台公司组建项目公司或提供融资服务，由项目公司负责该区域的投融资和建设运营，施工部分由具备施工能力的社会投资人自行实施。社会资本与平台公司约定退出机制、节点和退出方式，社会资本的目标是阶段性为政府平台公司提供资金支持，让渡资金的机会成本和时间价值，通过基建项目的施工利润总体平衡。

土地一二级联动模式

土地整备一二级联动

土地整备的概念主要来源于深圳市，主要目的是解决城中村改造的历史遗留问题以及存量低效无效用地的盘活，以《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》、《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》为主要政策依据，主要实施边界：

1. 土地整备的主要范畴：以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际掌控用地为主要实施对象，适用于以未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等存量低效用地。其中，原农村集体经济组织继受单位主要原来的农村区域城市化后形成新的街道、社区工等基层自治管理单位，或者原村集体经济公司化的法人主体。

2. 主要实施思路： 利益统筹项目按照政府主导、社区主体、社会参与的原则，综合考虑项目范围内未完善征（转）地补偿手续用地和原农村集体经济组织继受单位合法用地，通过规划、土地、资金、产权等统筹手段，完成整备范围内土地确权。

政府与原农村集体经济组织继受单位“算大账”，通过资金安排、土地确权、用地规划等手段，安排土地，保障空间需求。原农村集体经济组织继受单位与相关权益人“算细账”，通过货币、股权和实物安置等手段，确保权益人相关权益。

3. 留用土地： 是指按本办法核算并确认给原农村集体经济组织继受单位的用地，包括项目范围内已批合法用地、项目范围外调入合法指标以及本项目核定利益共享用地除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。

留用土地包括基础建筑面积、配套建筑面积和共享建筑面积。基础建筑面积归属于原农村集体经济组织继受单位，用于社区发展和搬迁安置。配套建筑面积为配建的社区级公共设施，建成后无偿移交政府，产权归政府所有。共享建筑面积60%用于人才住房、公共租赁住房、保障性租赁住房或创新型产业用房，由政府或政府指定机构回购，其余40%的建筑面积通过利益共享归属于原农村集体经济组织继受单位。

4. 实施内容与交易结构： 原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体作为搬迁主体，组织在土地整备单元内的搬迁补偿、建筑物拆除、配建社区公共服务设施、建设安置房、保障性租赁住房、商品住宅开发等，留用地协议方式出让给不动产权益人或市场主体，地价标准按照不同功能分类收取，加权价格要远低于市场价，原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体获取土地使用权后，通过房地产开发的收入、政府的财政资金安排以及配套社区商业的运营等覆盖项目全部的土地整理和二级开发成本。

-END-

更多行业干货与资讯，识别二维码关注我们