摘要
分类管理是我国民办教育领域的一项重大制度设计，国家试图通过分类管理建立差异化的制度体系，促进民办教育健康规范发展。分类管理后，民办高校资本化运作的特征非常明显。一些资本通过并购策略控制了不少民办高校，从学校经营中获取了巨额收益；一些有营利诉求的举办者通过转让举办者收益权，在退出办学的同时获得了巨额收益。这种异化的并购行为扰乱了正常的教育秩序，使学校办学面临一定的风险考验。解决民办高等教育领域资本并购热的问题，需要政府认识到并购存在的风险，进一步完善分类管理政策，同时加强引导与监督。
关键词
营利性民办高校 分类管理 资本并购 营利性异化
基金项目
国家社科基金教育学一般项目“营利性民办高校的组织属性及运行制度研究”（BIA180168）
引用本文
石猛,阙明坤.资本并购:民办高校营利性异化及其应对[J].复旦教育论坛,2023,21(01):96-102.
2016年11月7日，全国人大常委会《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》的颁布，标志着民办学校分类管理顶层设计的形成。由于之前的民办学校皆为非营利性学校，所以营利性民办学校的出现是分类管理制度落地的标志。新法颁布后，不少国资控股企业、上市公司和非上市教育集团举办的民办高校选择了营利性办学。与此同时，民办高校资本化运作的特征非常明显，主要表现为：一些资本通过集团并购策略，控制了不少民办高校；相应的，一些民办高校没有选择非营利性或营利性法人，而是把控制权让渡给上市公司或其他集团，通过举办者变更退出办学。分类管理取消营利限制、允许学校依法募集资金的目的在于调动社会资本投入教育领域的积极性，促进学校健康发展。资本并购是一种正常的产权置换行为，伴随并购而来的是民办高等教育呈现出集团化办学趋势，经济合理性成为某些集团管理学校的重要价值，“经济化”使得一些学校的理念和行为产生了巨大改变。特别是在由资本并购引发的举办者变更中，不少资本和民办高校举办者都从中获得了巨额收益，学校办学质量却徘徊不前。这被认为是分类管理中的异化现象，即分类管理中的现实问题偏离与背弃了其本来的价值追求，与政策目的错位。在分类登记工作全面铺开之时，各界需要慎重对待以民办高校为标的的资本并购现象，加强调查与研究，真正实现预为之谋。
一、营利性民办高校的立法背景
我国民办高校的恢复发展基本与民营经济同步，因而要受到民营经济的影响，典型表现是有主张产权及收益权的诉求。在举办者甚至整个家族都参与学校经营的情况下，通过办学来营利是他们很长一段时间的主导性动机。但囿于相关法律对营利性办学的禁止性规定，2002年的《民办教育促进法》在非营利性制度框架下提出了合理回报政策，允许举办者从办学结余中获得奖励性回报，以奖励的形式认可了举办者获取经济收益的行为。这廓清了教育的性质、目的与学校经营结果分配的问题，解决了长期以来围绕营利与回报的争执。按照旧法规定，所有的民办学校不得以营利为目的，都被注册为民办非企业单位，成为非营利性学校。合理回报政策在吸引投资、发展民办教育方面发挥了重要作用，但“民办非企业”的界定模糊了学校的法人属性，导致合理回报在实践操作上面临着一定的困难，一些利益得不到满足的举办者采取灰色方式获取经济收益。有学者认为，引发这些问题的根本原因在于分类管理制度没有建立起来。由此，要不要对民办学校实行分类管理成为民办教育发展面临的重要问题和各界关注的焦点，也催生了分类管理的制度设计。
作为对上述问题的回应，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》首先在政策层面提出了探索民办学校分类管理的问题。而后，相关省市与院校根据《关于开展国家教育体制改革试点的通知》开展了分类管理试点工作。浙江省温州市以“法人属性”为民办教育问题的源头症结，规定了两类不同性质学校的核心指标及政府的财政奖励、补贴与税费措施，明确了举办者可以享受的初始财产权、收益权等相关权益；上海市以非营利性民办高校制度建设为突破口，构建了非营利民办高校示范校的指标体系，遴选了上海杉达学院等7所民办高校为非营利性示范校；吉林华桥外国语学院以公证处置财产为起点，完善顶层设计和治理结构，探索非营利性民办高校办学模式。
在理论探索与试点经验总结的基础上，国家颁布了新的《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）。新法以是否取得收益为标准，将民办学校划分为营利性学校与非营利性学校，允许举办者自主选择办学类型，并到不同的管理机关办理注册与登记手续。这明确了营利性民办学校的法律地位及举办者的合法权益，对营利性教育在制度层面进行了合法的定位，促进了营利性民办高校的产生。根据新的法律框架，2021年国务院又修订了《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》），对相关法律条款进行了操作性阐释和大幅补充，坚定推进分类管理，激励举办者自主选择。在此期间，国家还进行了一揽子法律修改。其中，《教育法》删除了“不得以营利为目的”的规定，这为探索民办高校分类管理、允许营利性民办高校诞生扫清了最大的制度障碍。《民法总则》对非营利性法人和营利性法人进行了界定，并在后来的《民法典》中进一步加以巩固。据此，非营利性和营利性民办高校的法律属性得以进一步明确。所以，营利性民办高校的出现是民办高等教育适应调整后的法制环境的结果。
二、营利性民办高校举办者群体划分
根据相关学者对民办高校举办者类型的分析，举办者为自然人和私营企业的分别占比17.6%和62.2%，是举办者的主体力量；除此之外，举办者类型还包括社会组织、基金会、民主*党**派和国有企业等。根据《民促法》《民法典》及其他相关法律的规定，营利性民办高校属于营利法人，在工商部门登记为有限责任公司或者股份有限公司，可以取得办学收益；其他民办高校是非营利性法人，需要承诺财产捐赠，不能取得办学收益，结余全部用于办学。所以，对于营利性民办高校而言，分类管理更是一种产权激励制度。不少举办者类型为企业的民办高校选择了营利性办学。
（一）国资控股企业举办的民办高校
国有资本举办民办高校是“国家鼓励行业和企业举办或参与举办民办教育”精神的贯彻落实，也是国有企业履行社会责任的重要途径。国有资本投资办学，依法获得办学许可证，在相应部门完成登记手续，学校就获得了合法的身份，办学活动需要接受教育行政部门的督导。作为国有资本投资的产物，民办高校因其出资关系，应该依法接受国有资产监管部门的监督管理，确保学校运营没有损害国有资产及其他出资人的合法权益。具体来说，国有资产管理部门应该保证国有资本的运营效率、经营收益及安全。国有企业虽然有其众所周知的公共性，但这并不能否认它作为一种资本经营模式所应具有的资本保值、增值和保证股东利益的商业属性。国有资本要实现经营收益，必须保证资本增值，这也才能从根本上保证股东收益。按照法律规定，非营利性民办高校在财产出资类型上具有捐赠性质。捐赠资产在学校体现为法人财产，国有资产虽然没有流失，但在财务上难以与母体企业合并报表，基本上不能为母体企业的经营业绩做出贡献，这将在一定程度上影响股东利润。由此来看，国资控股企业举办的民办高校选择营利性，有利于实现资本所追求的分配利润、财产保值和增值的目的。上海思博职业技术学院的投资者为上海报业集团，为维护国有资本出资人的合法权益、保证股东权益，最终选择了营利性办学。江苏省的钟山职业技术学院作为国资控股企业投资的民办高校，也拟选择营利性法人，就是这一道理。
（二）上市公司举办的民办高校
上市公司是指经证券管理部门批准，可以公开发行股票并进行交易的股份有限公司。这种可交易性决定了上市公司能够在证券市场募资，并用于扩大生产。新法确立了资本介入教育的合法性，一些民办教育机构通过VIE架构或并购重组的方式掀起了在境外上市的热潮。一些非教育类的上市公司也通过并购策略，控制、经营民办高校，从而介入教育成为教育股。通过公告发现，中教控股、宇华教育、网龙、中国科培、新高教集团、民生教育、中汇集团等以高等教育为重要业务的港股上市教育公司都在股市获得了不错的收益。在高回报的刺激下，一些上市教育公司又不断投入资金，通过并购控制国内的其他民办高校，不少民办高校的实际控制人变为上市公司。上市公司的主要收益是股市溢价与经营收入，许多涉教育类公司的主要业务是经营民办高校，所以股市溢价与学费收入成为涉教育类上市公司的主要收益来源。按照相关规范性文件的要求，上市公司可以利用多种方式来募集资金，其前提是必须保证公司有营利能力，或者有利润分红。这就要求公司控制的资产应该是经营性资产，只有这种资产才能直接获取回报或在证券市场上进行资本化运作，通过股权交易获取回报，否则就容易引发法律政策风险。在现有法律框架下，非营利性民办高校难以匹配上市公司的要求。上市公司举办的民办高校选择营利性法人，更符合资本对利益追逐的目的。例如，上海建桥学院在港股市场进行IPO时就明确表示会选择营利性法人，目前已经在工商部门登记为企业法人；上市公司中国教育集团控股有限公司旗下的江西科技学院选择登记为营利性民办学校。
（三）非上市教育集团举办的民办高校
我国有一些控制着多所民办高校的教育集团，这些集团有相对充足的现金流，在行业内有比较大的影响。上市公司需要执行更严格的信息披露制度和法律约束制度，一些教育集团既不想承担上市时被资本挟持的风险，也不想承担上市后信息过度披露和股价下跌的风险，因而没有选择进入股票市场，成为上市公司。教育集团的重要发展战略是扩大规模化办学，以获取更多经济效益，因此它们控制的民办高校选择营利性办学，比较符合企业的经济逻辑。然而，现有民办高校选择登记为营利性民办学校时需要进行财务清算，对各类资产分类建账，明确债权及债务，补缴税费。那些资产混沌不清、债务负担较重的民办高校可能会面临选择性困难，而那些集团控制的资产边界相对清晰且负债较少的民办高校比较容易选择营利性办学。上海立达学院的投资方为北方投资集团，该集团目前控制着全国19所民办高校及其他众多法人单位，旗下高校在校生总计40多万人；上海震旦职业技术学院的投资方为震旦教育集团，集团目前控制着6所民办学校及其他13个独立法人单位。两个集团都没有选择进入股市，旗下都有民办高校选择了营利性办学。其他的如南昌理工学院、南昌工学院、江西工程学院、江西工商职业技术学院、景德镇陶瓷职业技术学院、赣西科技职业学院、江西软件职业技术大学这7所江西省的民办高校均选择登记为营利性民办学校。《民促法》颁布后，全国诞生了一部分企业新投资举办的民办高校，这些高校也拟登记为营利性法人，如唐山海运职业学院和湖北美珈职业学院。
三、民办高校营利性异化产生的原因
之前，我国民办高等教育机构只能通过搭建特殊目的公司或通过VIE架构在境外上市，不能在境内上市。新法颁布后，一批涉教育类公司成功登陆新三板，但通过VIE架构在港股上市仍是主要渠道，一些以高等教育为重要业务的港股上市教育公司都获得了几倍乃至数十倍的收益。这也吸引着其他公司介入教育股，推动着公司不断通过并购来控制民办高校，被上市公司并购已成为并购案的主要案例。截至当前，我国被各股票市场和相关集团控制的民办高校已超过100所，其中被上市公司并购而控制的占比一半以上。在国家坚定推进分类管理的背景下，许多有营利诉求的民办高校将自身控制权让渡给上市公司或其他集团，既有投资者层面的原因，也有政府与政策层面的原因。
（一）举办者对分类管理制度信心不足的被动选择
分类管理落地的关键在于地方能够因地制宜地制定配套政策，但在《民促法》修正案颁布近5年来，许多省市地方政府或教育主管部门对举办者最为关切的补偿奖励、税收优惠、财政扶持、土地差价等事项并没有做出明确的制度安排。民办高校的发展与壮大离不开举办者个人的投入与积累，也离不开政府专项资金、经常性经费的公共资产投资及税收优惠等各种政策扶持所带来的积淀。但举办者选择营利性办学后，之前所获得的扶持与优惠措施基本无法再享有，可能还将承担更多的税费，有些契税、资产增值部分的企业所得税和个人所得税、土地增值税等税费金额将占到学校积累资产的一半以上。在办学成本虚增的情况下，部分营利性高校可能难以承担。不解决税费等关键性问题，营利性选择的积极性或许难以提升。对于非营利性高校而言，在捐赠制度安排下，现有民办高校的补偿与奖励怎样去实现，政府以何等力度去扶持非营利性民办高校发展以及如何去监管，都是举办者非常担心的问题。这些问题不明确，也将限制部分民办高校的非营利性选择。所以，有研究者认为，分类管理对民办高校来说就是个“套”，因为它将举办者推入了两难境地，更甚者使学校走向衰败。而正是模糊的政策环境导致举办者信心不足，一些有获益想法的举办者在观望中将举办者收益权转让给相关公司。
（二）投资者集团发展战略在政策空窗期的快速达成
我国现有民办高校多是在国家允许投资办学的背景下发展起来的，为了促进民办高等教育的发展，政府对一些民办学校的“营利”行为一直采取禁而不阻的默认态度，在实际工作中有意无意疏于监管。这样发展起来的民办高校，在追求社会价值的同时，也有一定的经济利益诉求。对于如何获取经济利益，传统的方式主要是获得学费剩余与关联交易所得。而在允许营利性学校存在的形势下，资本介入民办学校的形式就丰富起来，原有的获益方式已不能满足举办者的诉求。民办高校大多享有每年几千甚至上万人的招生计划，具有大规模、收益稳定的特点。相对于义务教育民办学校的营利性禁令，民办高校可以选择营利性办学，因而作为一个不错的可变现经营实体受到了青睐。法律没有禁止类似的并购行为，监管措施也不多，一些资本就抓住了这个空窗期，迅速推进并购战略，以集团发展来集中资源，获取规模性经济效益。短短几年间，我国涉高等教育集团已达20多家，控制的国内民办高校已超100所，在校生110万人，所控制的民办高校总数和在校生总数都已接近全国的1/7。一些投资者以学费与住宿费等收费项目为基础资产，通过一定的结构设计与运作方式，用发行股票的形式把民办高校推向证券市场，学校成为上市公司在境内的经营实体。举办者在境外设置教育投资集团，通过协议的形式不断并购、控制新的民办高校，既抽取学费，又获取股票收益。一些非上市集团也持续通过并购扩大经营规模，从学费及其他衍生收入中获取利润，从而取得规模性的经济效益。
（三）监管制度缺乏致使举办者变更得不到必要的规制
为了保障举办者的出资权及相关权益，《实施条例》第十二条规定：“民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，但不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益。”这为民办高校举办者变更提供了法律依据。法律没有禁止现有民办高校的举办者变更，新的举办者或实际控制人应该具备法定条件，建立关联方交易的信息披露制度。在法律允许的范围内，只要履行了正常的审核与备案程序，学校实际控制人就可变更为其他公司。尽管如此，对于这种举办权的变更，政府监管仍然比较滞后，在政策与措施上都有所缺失。在审核与备案时，主管部门检查的材料也仅是举办者变更的申请、董事会决议、第三方的资产审核报告等基础性材料。法律规定，举办者变更不应该影响利益相关者的利益，亦不应该影响教学质量，这是最起码的底线。为了保证利益不受影响，在这种重大决策生效之前，就应该进行广泛的沟通，取得其他利益相关者的谅解。根据规定，民办高校应该保证重大事项在做出决策前首先要经过*党**组织专题讨论，并征得同意；学校重大改革和重大问题解决方案也应该经过教职工代表大会的讨论。对于变更后的学校规划、教师发展、教职工待遇这种问题，*党**组织、教职工代表大会都应该事先讨论过，都应该在变更前取得一致。而在实践中，很多变更仅仅是举办者个人的决策，他们在*党**组织以及教师不知情的情况下悄悄完成变更，而教育主管部门并没有依法依规地负起监管的责任。
四、民办高校营利性异化的潜在风险
对于民办高校选择营利性办学这一现象要辩证地看待。其既有有利的一面，也蕴藏消极的一面；既不能将其视为洪水猛兽，又不能放任不管。理论上，并购能为一些融资比较困难的民办高校带来资金投入，嵌入集团内的优势资源可以为学校带来新的发展动力。国务院督导委员会与教育部有关司局在2021年发起了对8所民办高校的合格评估督导复查工作，在上市公司举办的民办高校中，三亚学院在师资配备、教学投入、教学管理等各方面都获得了认可，而有的民办高校却被评估为“人才培养质量难以保证”。相对于传统的个人投资办学，资本并购为学校带来了一个新的“机构投资者”。根据公司治理的消极主义理论，套利是机构投资者控制民办高校的动力，因其更加关注短期收益以及二级市场的交易操作，使民办高校办学面临一定的风险考验。
（一）学校财务运行潜藏着危机
民办高校社会力量投资办学与自主治理的特征决定了学校运行容易发生办学风险，而其中最主要的是财务方面的风险，被并购民办高校更是如此。现有民办高校举办者以货币资金的形式转让了相关权益，投资者为获得学校的控制权花费了巨大的资金投入。然而，这些投入实质上是新旧实际控制人之间在产权方面的交易，并不是对学校的投资。理论上，投资者愿意并购优质的、效益比较好的民办高校，但双方在信息上的不对称导致这些所谓的“优质”学校给自己带来了无法预期的不良负担。有些投资者并购了一些效益不太好的民办高校，其结果是自己要从效益好的学校挪用资金补充给效益相对较差的学校。长此以往，前者的办学水平被拖累，后者的办学水平也没得到多大提高。有一些民办高校的资金被腾挪，导致学校多年投入不足，办学受到极大影响。投资举办民办高校的教育公司一旦资金链断裂，将直接影响所属民办高校。例如，安徽省某公司因盲目扩张、非法融资，负债近20亿元，直接导致旗下一所民*本科办**高校成为债务偿还砝码，最终爆发危机，教育主管部门接管学校。也有相关人士认为，当代民办高校已有近40年的发展史，但办学质量整体上还落后于公办高校，也没有哪一所民办高校的办学质量特别突出，融资能力偏低、治理能力不高是重要的原因。要去治理这样的一二十所民办高校，学校的前景就令人担忧。而一旦经营不善，被并购民办高校又会出现新的财务问题。
（二）学校人才培养面临着质量缩水的风险
资本并购对学校产生正向作用的前提是收益用于办学，但并购大多仅限于产权置换层面，也就是说收益没有主要用于学校发展，这影响着教育服务的提供与人才培养的质量，学校办学面临着质量缩水的风险。为了增加利润，上市公司大多在财报或招募公告中强调，公司收入增长主要源于旗下学校招生人数及学费增加，公司募集资金主要用于不断“整合及物色”潜在的标的学校；在未来战略上，强调扩展教育服务、增加招生人数等。公司募集资金的目的不是在内涵建设上下功夫，反而是一心搞外延扩张，去寻找新的标的学校，而管理与服务又跟不上规模的增长，人才培养质量便受到了影响。除去外延扩张外，成本缩减也影响着人才培养质量。为了保持利润增长、抬高经营绩效，一些投资者大力缩减办学成本，增加办学结余和利润，不少民办高校动辄就有高于60%的毛利润。利润增多意味着能用于教育教学的经费就偏少，而民办高校多是应用型、技能型高校，办学类型决定着需要不断加大投入。一些被并购的民办高校教学科研投入不足，硬件设施多年没有改变。据调研获悉，有被并购民办高校的生均实践教学相关费用已从之前的几百块钱缩减到现在的几块钱，教学费用不够致使教师自己出钱购买教学耗材；有学校的教学日常运行支出占比仅为4.09%，远低于教育部本科教学合格评估中13%的合格标准；有学校的新增教学科研仪器设备占比仅为3.44%，远低于本科评估中10%的合格要求，这必然影响应用型人才的培养质量。
（三）学校运营面临着法律政策冲突的风险
《实施条例》规定，民办高校收取的学费主要用于办学活动，营利性民办高校的办学结余分配应该是在年度财务结算后进行。同时，民办高校举办者变更不得损害国家和学校利益以及师生权益，这些是资本并购行为应遵循的重要规约。但为了弥补公司并购成本、保证公司快速获利，一些投资者在新学期开始时就从学校抽取一定比例的学费作为公司收入。在有些学校，被抽取的学费比例占当年总收入的20%。当前，涉教育类公司控制的多是非营利性民办高校，学校资产是非经营性资产，学校能有高额利润的重要原因在于享有政策优惠与政府补贴，是政府让利的结果。而根据《民间非营利组织会计制度》的规定，非营利性民办高校不能以营利为目的和宗旨，会计核算应当以保证学校的持续发展为前提。一些实际控制人既以“非营利之名”从政府那里获得扶持，又通过有关协议和关联交易获取高额回报，这些与学校争利的行为，不符合国家关于收入分配制度改革的精神，不利于维护社会的公平正义，与现行法律政策存在着强烈冲突，也在某种程度上导致民办学校分类管理失去现实意义。另外，民办高校并购本质上是举办者权益的转移。举办者将控制权让渡给其他法人或直接退出学校，自己获得一定的现金收益。被并购民办高校多处于资方内部人控制而办学方相对被动甚至是无所作为状态。举办者是学校的实际控制人与治理框架搭建的核心，实际控制人的变更可能导致学校组织机构与制度体系的根本性变化，从而影响学校办学，甚至中断学校良好的发展趋势，这也与政策目的相背而行。
（四）学校意识形态工作面临着弱化的风险
高校是意识形态工作的前沿阵地，意识形态工作的成效事关国家长治久安，因而其重要性不言而喻。意识形态工作具有风险隐匿性的特点，抓好这项工作的基础是建设一支数量充足、结构合理、能力突出的高素质队伍，其成员包括专职*党**务工作者、专业课教师、思政课教师和辅导员教师等。新的投资者更注重经济效益，往往以缩减开支、节约办学成本为目的调整师资队伍，而观念的冲突也导致一些教师对学校发展缺乏信心，选择主动辞职，人才大量流失。有学校先后有几百名教师离职，其中包括大量的教学科研骨干、相关方向带头人、教学名师以及管理干部和人员，师资配备严重滑坡。此前已有上市教育公司被曝出旗下民办高校5年生师比不达标；有学校在校生折合数增加6000多人，教师折合数却减少300多人，导致生师比超过38∶1，远超22∶1的限制性要求；有学校在校生与思政课专职教师的比例超过700∶1，是国家要求的2倍。在“办学成本”挂帅的前提下，教师的引进与培养大打折扣，师资建设速度赶不上流失速度，许多被并购民办高校的教师总量与结构难以满足教学要求，有的因为生师比不达标而成为重点督查对象。在教师和管理人员都流失的情况下，专业课教师、思政课教师和辅导员教师队伍也有不同程度的缺口。意识形态工作的队伍建设存在困难，从而导致学校的意识形态工作被弱化。
五、民办高校营利性异化的应对策略
当前，我国还有不少民办高校正在将自然人举办者变更为企业法人，这为后期的产权交易提供了便利，也预示着并购热潮还将在一段时间内持续。但无论如何，前述的变更已经影响到了学校的发展和师生的权益，这并不是分类管理的初衷。并购是民办学校分类管理转型期的产物，国家推进分类管理也要认识到并购行为存在的风险，加强引导与监督，促进学校规范化办学与健康发展。
（一）进一步完善民办教育分类管理政策
从“合理回报”政策的制定到“分类管理改革试点”政策的提出，再到新法的颁布，民办教育政策所有问题的焦点都是营利性问题，是要给民办教育营利行为一个合法地位。民办高校分类登记并不是分类管理的全部，其核心是举办者的自主选择以及整个民办高等教育的持续发展，这一良善目标的达成有赖于政府部门的积极推动。一是科学认识民办高校的公益性与营利性。营利性与非营利性回答的是教育服务由谁来提供和如何提供的问题，教育服务不管以何种方式提供，其公益性属性都不会改变，只是哪种提供公益性最佳或最大化。营利性高校与非营利性高校都在提供公益*服务性**，为社会培养专门人才、提供其他教育成果，只要在法律框架下，就应该受到平等对待。二是分类管理应该惠及两类民办高校。完善捐赠、免税政策，优化扶持措施，丰富经费收入体系，保障非营利性民办高校的健康发展；增强政策的保障性、激励性，通过进一步保证举办者的财产权益和非财产性权益，让他们有安全感，从而提升举办者对现有政策内容、推进方式的认可度与接受度。为了让投资办学者真正改变浑水摸鱼的状况，从民办高校阵营中分离出来，需要降低营利性民办高校运营的税费负担，保障教师的地位与待遇，帮助营利性民办高校举办者发展教育事业，从而支持举办者的营利性选择。
（二）正确引导民办教育领域的资本并购现象
民办高校发展的制度环境发生了根本性变化，但许多举办者的办学动机并未因此而改变。现实中有一些被并购民办高校获得了生机；也有一些学校确实还存在不少问题，面临一定的办学风险，需要引起相关部门的高度重视。一是要全面认识并购问题。主管部门应调集专家和行政力量，尽快对这一现象开展调查研究，相对全面地掌握现状，对民办高校并购的总体态势进行研判。对于民办高校公益性办学被资本裹挟、人才培养质量缩水等问题提出有针对性的建议，对社会反响较大的被并购民办高校进行专项督导。二是加强对被并购民办高校的引导。营利性民办高校和非营利性民办高校的法人属性不同，因而其内部组织形式、举办者权益也不相同，但无论哪种类型的民办高校都应该坚持公益性办学。政府要引导被并购民办高校坚持教育公益属性，将办学收入主要用于学校发展，以提升教育服务质量为核心，把立德树人、教书育人放在首位，坚决摒弃功利主义，克服短期行为；引导被并购民办高校按照法律政策完善法人治理体系，支持*党**组织、管理者、教师与学生等其他利益主体积极参与学校内部治理、民主管理，支持相关利益主体通过合法、合理的方式参与学校决策与监督。
（三）加强对被并购民办高校的监管
国家在相关法律政策中有对民办高校的监管要求，也出台了《营利性民办学校监督管理实施细则》，一些投资者仍希望所控制的民办高校能够尽可能地赚取利润，因而政府应该进一步加强对被并购民办高校的监管。一是完善监管制度。一些民办高校被打包上市或被其他集团控制后，存在着虚增成本、挤占法人财产、降低投入等问题。对此，政府监管应该聚焦关键领域、核心问题，围绕师资队伍建设、办学条件增量等方面做好信息公开；按照民办高校年度检查制度的要求，组织专家对被并购民办高校做好教学质量检查，督促民办高校完善办学条件、提高办学质量；加快制定《非营利性民办高校监督管理实施细则》，建立公司与学校间的防火墙，保证集团内部学校间办学的相对独立性。二是加强财务监控。规制举办者的财务权力，建立多政府部门参与的监管工作领导体系，健全风险预警及干预制度。对民办高校大额资金及其流向进行预警，依法要求民办高校落实财务报告审计制度，提取发展资金用于学校的发展。落实办学成本公示制度，要求民办高校按照成本收费，限制学费年年增长、过快增长的势头。探索对办学积累实施基金会管理，保证公益性办学。三是严格举办者变更。主管部门要建立举办者变更基本制度，规范变更流程。对于实际控制人变更为上市公司或其他集团的，严格审查举办者资质，重点关注举办者变更的程序，特别是变更是否经过了*党**组织的专题讨论，是否在学校发展、教师待遇等核心问题上做出了必要的承诺。对于在变更中弄虚作假、在办学中有重大违规行为的实际控制人实行黑名单制度，禁止其并购行为。
原创 石猛，阙明坤 复旦大学高等教育研究所