浅析行政处罚中个体工商户、分支机构（分公司）的
主体资格认定及实务技巧
在农业农村、医疗保障等行政执法实务中，执法人员在执法检查中经常遇到检查对象不是具有法人资格的企业而是个体工商户（如种子经营部、农药经营部、诊所、药房）、分支机构（分公司）等特殊主体，针对个体工商户、分支机构（分公司）等特殊主体的主体资格该如何认定？谁才是真正的行政处罚相对人？相关的的行政执法文书该如何制作？营业执照上的登记经营者与实际经营人不一致该如何处理？本律师根据理论研究并结合日常实务经验，现就行政执法中的个体工商户、分支机构（分公司）的主体资格认定等实务问题进行简要探讨，仅供参考。
一、行政处罚中个体工商户的主体资格认定
（一）个体工商户的概述
1. 个体工商户的定义
根据《民法典》第五十四条：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”因此，所谓个体工商户是指在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商经营活动的 自然人或者家庭 。
2. 个体工商户在经营中所负债务的清偿原则
根据《民法典》第五十六条：个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。所以，在实务中，个体工商户的债务承担一般可分为以下几种情形：
第一种： 个体工商户是以个人进行经营的，其所负债务就是个人债务，应当以其个人财产对债务承担无限责任，与夫妻共同财产和家庭共同财产没有关系。
第二种： 以家庭为单位进行经营的，无论是其收益还是负债，都是家庭共有财产，对在个体经营中负担的债务，应当以家庭的全部财产承担无限责任。
第三种： 个体工商户在经营中无法区分是个人经营还是家庭经营的，应当按照有利于债权人的原则确认，认定为家庭经营，以家庭财产承担无限责任。
3.常见的个体工商户列举
在农业农村、医疗保障等行政执法领域，常见的个体工商户非常多，常见的如下：
（1）农业农村领域：某某种子经营部、某某农药经营部、某某蔬菜研究所、，某某鱼类养殖场等；
（2）医疗保障领域：某某诊所、某某药房、某某药店等。
根据《个体工商户名称登记管理办法》第十条：“个体工商户名称组织形式可以选用“厂”、“店”、“馆”、“部”、“行”、“中心”等字样，但不得使用“企业”、“公司”和“农民专业合作社”字样”。所以在行政执法实务中，一般名称中带有店、馆、中心、部、行等字样的，都属于个体工商户。
4.行政处罚中对个体工商户主体资格的认定
根据《行政处罚法》第二条：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。根据该规定，行政处罚的相对人是公民、法人或其他组织。在农业农村行政执法和医疗保障行政执法领域，行政执法针对的种子经营部、农药门店、医药门店、药房、诊所等大多都是个体工商户，那么个体工商户在行政处罚的对象上具体属于以上哪种主体。在行政执法的实践中，个体工商户既不是法人组织也不是非法人组织，而是作为“自然人”的特殊形态存在。
（二）对个体工商户行政处罚时的文书书写实务技巧
我国《行政处罚法》、《行政诉讼法》及相关司法解释，对个体工商户作为行政处罚相对人时的相关文书如何列写和制作并无明确规定，但在农业行政执法、医疗保障行政执法等领域实践中常见实务操作类型有：
1.仅列个体工商户的字号名称为处罚相对人，如在行政执法的相关文书中，仅载明某某农药经营门市部、某某种子经营门店、某某农药经营部、某某诊所、某某药房等，而不写明该个体经营户的负责人。
2.仅列营业执照中经营者姓名，如在行政执法文书中，不列明字号名称（当然有可能没有字号名称），仅载明经营负责人名字。
3.将个体工商户字号名称和经营者都列为处罚相对人，如在行政执法文书中，明确写明某某农药经营门市部（负责人：某某）。
农业农村部印发的《农业行政执法文书制作规范》第十六条：“文书中当事人情况应当按以下要求填写......（三）当事人是个体工商户的，按照本款第二项的要求写明经营者的基本信息；有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，并写明该字号经营者的基本信息；有统一社会信用代码或者注册码的，应当填写统一社会信用代码或者注册码；”。
根据上述规定，在人民法院审理行政案件的司法实践中，人民法院除依照行政诉讼法及相关司法解释外，当行政诉讼法及相关司法解释未做明确规定的情况下，通常都会参照民事诉讼的有关规定的。而最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第五十九条明确规定：在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。
所以，根据上述规定可以看出，对于行政执法中的个体工商户而言，真正享有诉权和适格的主体是经营者而非单独的字号。所以，在农业农村行政执法实务中，本律师建议可按以下技巧处理：
首先，对没有字号的个体工商户进行处罚时，按照第二种方式列写，即 仅列营业执照中经营者姓名，在行政执法文书中，不列明字号名称，仅载明经营负责人名字 。
其次，对有字号的个体工商户的处罚，则要按照第三种方式规范列写，即 将个体工商户字号名称和经营者都列为处罚相对人，如在行政执法文书中，明确写明某某农药经营门市部（负责人：某某） 。
对于在医疗保障行政执法领域，本律师查询了《医疗保障行政执法文书制作指引与文书样式》，虽然该指引中对于个体工商户的处罚文书的文书制作未作出具体更详细的书写指引，但是本律师建议：
首先， 医疗保障行政执法部门完全可以参照农业农村行政执法领域的这一规范做法：对于没有字号的个体工商户进行处罚时，列明营业执照中经营者的基本信息；有字号的个体工商户应当书写为营业执照中标明的字号，但应必须同时注明该字号经营者的基本信息， 如抽检单、证据先行登记保存通知书、行政处罚决定书等文书中务必把个体工商户的字号、经营者信息都明确列明，这样最为稳妥和规范。
（三）个体工商户的营业执照上的登记经营者与实际经营者不符时的行政处罚实务技巧
从农业农村、医疗保障等行政执法领域的实践来看，在农业农村行政执法领域中，登记经营者和实际经营者不符的情况一般比较少，但是在医疗行政执法案例中，经常遇到一些诊所或药房等医药机构往往存在用年长者身份办理营业执照或发生门店私下转让、处罚时字号注销等情况。
对于在行政执法实务中，经常遇到个体工商户的实际经营人和营业执照中登记经营者非同一人的情形时，违法行为是实际经营人实施的，作为营业执照中的登记经营者根本不知情，此种情况下，行政执法机关该如何处理？就非常考验行政执法机关的智慧和专业能力了。
根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第五十九条：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。”该司法解释不仅是对诉讼主体的列明，也是对责任承担方式的界定，即登记经营者和实际经营者要共同承担责任。
根据上述规定，行政机关在实务操作技巧上，本律师建议如下：
首先， 从行政违法行为的实施角度出发，对于个体工商户登记的经营者与实际经营者不一致的，一般应以实施违法活动的行为人为当事人，即实际经营者才是真正的行政处罚的对象。当然，个体工商户营业执照登记的经营者在违法活动中起共同作用的，可以根据其行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，与实际经营者一并追究行政责任。另外，在行政执法实务中，应当将出租、出借、转让营业执照的违法行为移送市场监督管理等有管辖权的行政机关处理。
其次， 从文书的制作、书写技巧出发，应当将营业执照中登记经营者列为行政处罚相对人，标注实际经营者为负责人，两者是应承担连带责任的，前者是法律意义上承担者，后者是实际意义上承担者。
二、 行政处罚中分支机构（分公司）主体资格认定及实务技巧
（一）行政处罚中分支机构（分公司）主体资格认定问题
根据《民法典》第七十四条：“法人可以依法设立 分支机构 。法律、行政法规规定分支机构应当登记的，依照其规定。分支机构以自己的名义从事民事活动， 产生的民事责任由法人承担； 也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担。”根据《公司法》以及《民法典》的相关规定，有限责任公司和股份有限公司可以根据自身生产经营的需要设立分公司，并向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。
根据前述规定，主要是对分支机构（分公司）是否具备承担民事责任的能力进行了规定，但是在行政执法领域，分支机构（分公司）能否成为行政处罚的对象，承担相关行政处罚的责任呢？《中华人民共和国行政处罚法》并未作出明确具体的规定，导致在实践中，对于分支机构（分公司）是否能够成为行政处罚对象而产生一定的争议。
结合行政处罚实践，但本律师认为：
首先， 分支机构（分公司）可以成为行政处罚的对象。纵观《中华人民共和国行政处罚法》第二条、第四条、第四十条的规定来看，行政处罚的对象包括公民、法人或者其他组织三类。虽然行政处罚法并未对“其他组织”的范围作出更加具体的界定，但是根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条规定，“……其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；……”。
其次， 由于在行政诉讼活动中行政诉讼法没有规定的内容可以参照民事诉讼法的相关规定，而且在司法实践中，人民法院通常都是依据前述规定确认分支机构（分公司）可以作为行政处罚的对象。3.由实施违法行为的分公司承担相应的行政处罚责任也符合行政处罚法的立法目的和并有利于法律效果的实现。
综上所述， 分支机构（分公司）具体实施了违反农业农村、医疗保障等行政管理秩序行为的情况下，分支机构（分公司）具有成为行政处罚对象的主体资格。当然在在涉及行政罚款等责任承担时，如果分支机构（分公司）不能完全承担责任时，应由设立其的公司承担。
（二）对分支机构（分公司）行政处罚的文书制作、书写技巧
首先， 根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉法解释》）第52条规定：“民事诉讼法第48条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）……（5）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；（6）……”第53条规定：“依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人”。
所以，在行政处罚过程中，对于法人依法领取了营业执照的分支机构，应当将该分支机构（分公司）作为其他组织可以成为行政处罚对象，在行政处罚的抽样单、调查询问笔录、证据先行登记保存通知书、行政处罚决定书等执法文书中，应当将该分支机构（分公司）列为行政相对人，并写明该分支机构（分公司）的负责人。但是对于未依法领取了营业执照的分支机构（分公司），则应将设立该分支机构（分公司）的法人列为当事人，并写明该法人的法定代表人。
其次， 根据上述规定，分支机构（分公司）依法可以作为法定的其他组织承担其相应的行政违法责任，即可以作为行政处罚的违法主体予以处罚。但在行政执法实务中，一定要注意在立案程序、调查阶段以及最终处罚对象认定过程中，务必保持行政处罚对象前后一致，一旦出现不一致的情形，司法实践中可能会被认定为事实认定不清，依据不足。