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建设工程项目中，工程造价结算条款往往是涉及双方核心利益的重点问题。根据我国《审计法》的规定，国家审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。前述建设项目竣工后，工程价款的结算通常存在两种结果：1、国家审计机关依据审计法规定做出的行政审计结论；2、双方根据建设施工合同约定计算得出的工程价款。
现实情况中，依据建设施工合同得出的工程价款往往高于审计结论认定的工程价款，因此，施工单位通常会主张建设单位应按照合同约定经双方签署确认的价款支付工程款，而建设单位则会主张按照行政审计报告中的结算金额支付工程款。
那么在此类建设工程施工合同纠纷中，工程款结算是否应当以行政审计结论为依据呢？
一、行政审计的意义
行政审计是国家审计机关对建设单位项目预决算的一种行政监督行为，其依法代表国家对建设项目的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，其自身并不具有工程造价审定的资质和能力。
二、行政审计与建设工程施工合同的关系
审计机关与被审计单位之间的行政审计属于行政法律关系调整的范畴，行政审计具有行政强制性，无论被审计单位是否同意，其一旦被纳入审计对象，必须无条件接受审计机关的审计。
建设单位与施工单位之间的建设工程施工合同法律关系，属于平等主体之间的民事法律关系。
行政审计在性质上是一种行政监督，不是工程价款结算依据的强制性规定，行政审计结论并不当然能够影响建设工程施工合同中双方当事人之间的民事法律关系。
三、行政审计在建设工程施工合同中的适用
建设工程施工合同是平等民事主体之间的合同行为。合同法领域充分的尊重民事主体之间的意思自治，在不与法律强制性规定相冲突的情况下，合同约定条款一般是优先于法律规定适用的。
因此根据相关规定及现有判例来看，对于项目工程款结算的依据可大致总结如下：
1、双方明确约定或履行合同中均认可使用以其他方式为结算依据的，应以约定方式为结算依据
双方当事人对工程计价标准或计价方法已有约定的情况下，应当尊重当事人的意思自治。工程结算应按照合同约定的实际完成的工程量，结合合同约定的结算条件进行结算。不得以行政强制限制民事权利，超越意思自治排除双方当事人的约定。
【参考判例】淄博市周村区人民政府与山东黄河工程集团有限公司建设工程施工合同纠纷〔（2014）民一终字第89号〕
最高人民法院认为：《协议书》约定的工程价款结算方式为：双方共同委托中介评估机构评估并经周村区政府审计局审计后确定。合同履行过程中，双方并未委托中介评估机构对案涉工程造价进行评估。周村区审计局向黄河工程公司发出的《审计通知书》所载内容表明，该局并非依照案涉《协议书》约定对案涉工程造价数额进行确认，而是依照行政职权及上级指令，对案涉工程结算情况进行行政审计，黄河工程公司报送的工程决算书，属于审计内容。《姜萌路工程审计现场实测约定书》内容表明，周村区审计局为进行审计，要求黄河工程公司对工程现场实测进行配合。依照上述证据，不能推断出黄河工程公司与周村区政府协商一致，将协议约定的结算方式变更为由周村区审计局对案涉工程进行结算。黄河工程公司在向淄博中院提起以周村区政府拖欠工程款为由的诉讼中，明确表示对周村区审计局出具的工程造价结算书不予认可，双方当事人在法院组织下，同意委托中介机构对案涉工程造价进行评估鉴定。上述事实亦表明双方当事人并未就以周村区审计局出具的工程结算书作为结算依据形成合意。周村区政府认为黄河工程公司向周村区审计局提交工程结算书，该公司在《姜萌路工程审计现场实测约定书》上签字，表明双方对案涉工程以审计机关审计结论作为结算依据形成合意，缺乏事实依据，本院不予支持。
2、双方明确约定或履行合同中均认可使用行政审计报告为结算依据的，应以行政审计为结算依据
审计机关介入当事人之间的民事法律关系，尤其是将行政审计结论作为工程款结算的依据，必须有当事人明确的合意。双方当事人须事先明确约定以国家审计机关的审核、审计结果作为工程款结算依据。
即便是上述情形，虽然从形式上表现为行政权力对民事法律关系的干涉，但这是双方当事人自愿选择以审计结果约束双方之间的结算依据，仍是当事人意思自治的体现。
【参考判例】湖南格兰蒂斯投资股份有限公司、江西省第六建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷〔（2019）最高法民申1908号〕
最高人民法院认为：芷江管委会和格兰蒂斯公司先在《BT合同》第44条中约定：“建筑安装工程费用最终以芷江县审计局审定结论为准。”该条约定系当事人的真实意思表示，明确案涉工程价款的结算依据是以审计部门的审定结论为准。在后签订的《施工合同》第1、5、6条亦约定：“格兰蒂斯公司、江西六建在向芷江公司分项递交竣工验收报告的同时，并向芷江公司递交竣工结算报告及完整的结算资料送审计单位，审定后的结算书作为双方结算工程款的有效依据，在送审三个月内必须出具审计结果，否则视为认同此造价为结算依据。”上述合同均约定案涉工程价款结算以审计部门的审定结论为准。
由此可知，案涉工程实际施工情况与合同约定情况不一致，芷江县审计局未能在三个月内出具审定结论有合理原因，并非芷江管委会、芷江公司故意拖延支付案涉工程价款，故原判决认定案涉工程价款以芷江县审计局的审定结论为准，并无不当。
3、双方未明确约定结算依据且在履行中也未达成一致的，应视为没有就结算方式达成一致，不能直接适用行政审计
行政审计作为国家的一种行政监督，在当事人没有约定以审计结果作为结算依据的情况下，通常不会直接对当事人的结算产生法律后果。
实践当中，合同中约定以审计作为结算依据时通常表述为“最终结算价款应经过审计”、“暂定价以最后审计结算为准”、“工程决算经政府相关部门审核完成后确定”、“以审计部门审计结果为准”、“具体结算以审计结果为准”等，前述约定不明的情形不能证明合同双方达成了以审计局的行政审计作为工程价款结算依据的合意，也不能直接解释或推定为适用国家审计机关的审计，否则将行政行为强行介入到民事法律关系中，会排除双方当事人的约定，违反双方当事人意思自治的原则。
依据最高法院的规定，即便出现“合同约定不明确、合同约定无效”的情况，需根据案件的实际约定和履行的情况进行综合判断，不能直接得出“将审计结论作为判决的依据”的结论。
【参考判例】兰州市城市发展投资有限公司、北京城建建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷〔（2018）最高法民终651号〕
最高人民法院认为：审计结果作为工程款结算依据，必须明确具体约定，即在合同中约定“以审计部门的审计结论作为竣工结算价款支付依据。”如审计部门是确定的，还应写明审计部门的全称。双方在合同中并没有明确约定，将审计结果作为案涉工程款结算依据，合同中有关审计的约定不明确、不具体。因该项目属国有资金投资的重点建设项目，审计机关对工程建设项目进行审计是一种监督行为。因此，对该约定的解释，应解释为工程最终结算价需通过专业的审计途径或方式确定结算工程的真实合理性，而不应理解为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。
【参考判例】公报案例中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷再审案〔（2012）民提字第205号〕
最高人民法院认为：分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。
通过以上分析，工程款结算应当严格遵守合同约定，若非合同中具体明确约定工程款结算以审计机关的审计结论为依据，那么最终的工程价款结算并不会以行政审计结论为当然依据。合同双方为避免发生上述的争议，在签订合同的过程中，应对合同项下的工程结算条款认真审查，最直接有效的方式便是在合同等文件对结算方式进行明确的表述约定，预估合同签订后各项条款会引发的后果，在此基础上双方协商一致并对合同条款确定无异议时再行签订，才能有效避免纷争，保障合法权益。
相关规定
1、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条，当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。
2、《最高人民法院<关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见>》（〔2001〕民一他字第2号），建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
3、《全国民事审判工作会议纪要》（法办〔2011〕442号），25条，当事人以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论，主张变更有效的建设工程施工合同约定的工程价款数额的，不予支持。
4、全国人*法大**工委的相关意见。全国人大常委会法工委在《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》【法工委函〔2017〕2号】中明确指出，个别地方性法规中有关以审计结果作为政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工结算依据的规定，混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限，与审计法、合同法的有关规定相抵触。类似规定一是扩大了审计决定的效力范围，二是限制民事权利，超越了地方立法权限。应当予以清理纠正。
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