近些年来，伴随着经济增速放缓，地方政府的财政收入紧张，收支矛盾问题日益突出。为了保障基础设施建设计划安排有条不紊推进，地方政府有意愿在适合领域采用特许经营方式。
那特许经营究竟是什么呢？
根据2015年六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，基础设施和公用事业特许经营是指政府采用竞争方式，依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利、义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资、建设、运营基础设施和公用事业，并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
也就是说，有资质的公司都可以参与到公共服务的运营管理中。
哪些项目可以采用特许经营？同样根据管理办法，中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动均在范围内。
一般来说，市政道路、桥梁、隧道、高速公路、综合管廊、轨道交通、污水厂、垃圾场、自来水厂、停车场、充电桩、燃气站、学校、医院、养老院、幼儿园，水利和环保项目都在特许经营的范围内。
当下，我们会认为社会资本参与到市政公用事业里是很正常的事情。但在历史上，电信、电力、煤气和自来水等网络型公用事业是自然垄断行业的典型代表。由于投资巨大、资产专用性强和规模经济等特点，这些产业往往受到政府的规制或直接由政府所有，实行垄断经营。
以前都是政府自行投资建设运营的社会民生项目，为什么后来放开了？
社会资本进入改革开放后，随着我国城镇化进程的不断迈进，大量人口从农村不断的流入城市，这也使得城市基础设施建设的需求不断增加。这给地方财政带来了巨大的资金压力，同时，市政公用事业发展缓慢、服务效率低下等问题越来越突出。因此，国家建设部于2002年出台了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，要求放开市政公用行业投资、建设、运营、作业市场，积极稳妥的推进市政公用行业市场化进程，在全国掀起了市政公用行业改革的大潮。
2004年，建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，当时的特许经营还仅局限于城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理这些有收益的市政行业。之后，各地政府就通过积极的招商引资，采取经营许可和特许经营等管理模式，逐步加快市政公用事业改革步伐。
市政公用事业由原来的政府包揽逐步转变为自主经营，由财政投资转变为多元化投资，经营活力和发展能力得到了一定改善。
其实，在世界范围内看，我国公用事业特许经营的进展并不算早。自上个世纪90年代中期以来，基础设施和公用事业民营化已经成为一股世界性的潮流。
据世界银行统计，截止1995年，已有86个国家将546个基础设施公司进行了民营化改造，有82个国家的574个私人投资项目正在实施中。
为了进一步深化改革，充分发挥市场的手的作用，2013年*党**的18届三中全会全面深化改革会议中提到，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。这时才真正放开了社会资本通过特许经营参与非经营性的基础设施投资中去。
在这样的大背景下，2014年，财政部印发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，国家发改委印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，正式开启了政府和社会资本合作的浪潮及PPP模式。
之后的几年内，两个部委又接二连三的发布了一系列政策文件，健全各个领域PPP模式的细则。自此开始了PPP项目轰轰烈烈的几年高速发展期。
2015年，发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行六部委印发了我们上述提到的基础设施和公用事业特许经营管理办法。相比于2004年的特许经营管理办法，2015年的新办法将特许经营的范围包含基础设施和公用事业，增加了无收益的基础设施类项目，且强调兼顾收益性和公益性。该办法也一直延续至今。
特许经营和PPP到底是什么关系？特许经营和PPP既有交叉又有区别，是从不同出发点而展开的。
特许经营是指政府授权特许权人在一定期限和范围内投资、建设、运营基础设施和公用事业，并获得收益。
而PPP本质上也是政府和社会资本合作，实现利益共享，风险分担，方式有特许经营、购买服务、股权合作等。
特许经营类项目包括BOT建设经营移交、BT建设移交、TOT移交经营移交、BOO建设经营拥有、ROO改造经营拥有等20多个类别。而PPP项目必须有用运营，因此可以采用BOT等模式操作。
讲了这么多社会资本参与到市政公用事业里，到底有多少好处？
首先，可以降低项目运营成本，提高效率。根据经验数据，同一个污水厂，社会资本运营人员效率会比政府高一倍，药剂耗材会比政府节约30%。
根据经济学中的科斯定理，只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，进而实现资源配置的帕累托最优。
简单来说，社会资本作为企业存在的意义就是盈利，因此若让他来运营项目，会尽可能的提高效率，降低成本，比政府方运营降低了很多冗余成本。
这些项目允许资方参与，是政策上积极推动的，也是市场带来的必然结果。其次，特许经营要求社会资本方通过使用者付费来获取回报。尽管政府可能仍需在企业运营的过程中适当的给予一定的补贴，但其的本质是政府将大量开展基础设施建设所面临的风险转嫁给了社会资本方。
当然，双方也会在合同中约定因市场变化或不可抗力等造成的风险承担方式，力求用最低的成本来提供公共产品或服务。最后共担了风险，双方也可以共享到收益。
政府通过提供优质高效的公共产品和服务，增强其合法性及公众的认可。而社会资本则通过参与提供公共产品和服务获得相应利润。同时，由于是公共事业，且具有垄断性，因此其收益也控制在保本微利水平。