文/匹夫

编辑/匹夫

前言

赫伯特·考夫曼是美国现代政治与管理领域的一位杰出学者。赫伯特·考夫曼在担任耶鲁的政治科学教授和美国布鲁金斯学院的一名高级公务员后，就已经退休了。

在他退役之后，他以耶鲁政治学院的访问学者身份，在纽黑文继续他的科研生涯，他的写作从未停止过。

美国公众行政学会于1996年向他颁发德怀特·沃尔多杰出贡献奖。赫伯特·考夫曼是一位从事行政管理与组织理论与实践的学者，他在这一领域取得了丰富的成就，并在1969年出版了《行政分权与政治权力》。

被认为是一部关于行政权力及其有关问题的优秀著作，他关于这一问题的论述，在学术上得到了广泛认可和应用。

赫伯特·考夫曼行政分权与政治权力思想产生的背景

赫伯特·考夫曼关于“三权”的论述，与他所提出的“三权”理论的历史发展过程密切相关。

考夫曼于一九六九年发表的《行政分权与政治权力》，正是在这个时候，美国的实际情况给行政学带来了巨大的冲击。

许多行政学学者提出了许多“新的模式”或者“中心理论”来代替和批评“老派”，考夫曼的“行政分权”和“政治权力”就是建立在这些学者们对“政治与行政二分”的批评之上的。

其中，德怀特·沃尔多“全面妥协”的行政学观点，和保罗·享森·阿普尔比在考夫曼的文章中所提到的“政与管理不可分割”的观点，是最具代表意义的两种观点。

沃尔多是美国著名的、学识渊博的、多产的、有影响的行政学学者，同时也是耶鲁的政治科学教授，他以对考夫曼的批评而闻名于世。

沃尔多对于传统的“政治”与“行政”的二分说，觉得不管是用来描绘事实，还是用来规范行政行为，都是不合适的。

他强调，“政治”与“行政”并不可以分开，它们之间存在着一定的联系，甚至可以说它们是一体的，而“政治”必然会牵扯到“行政”。

保罗·享森·阿普尔比在很大程度上也批判了这一理论，阿普尔比的这一理论也得到了考夫曼的《行政分权与政治权力》一书的支持。

作为美国“新政”时代的一位执行官，阿普尔比在他11年的农业部执行官生涯中，深切地感受到美国政府主管人员被深深地牵扯进了制定和执行国家政策的政治进程，并于一九四五年写下《大民主》。

阿普尔比认为，对政府进行干预的目的，是为了避免对政府官员滥用职权，政府与行政部门密不可分，政府官员可以通过制定法规、解释法律、确认民权等方式将法律具体化，政府官员还可以协助议会成员进行法律的制定。

阿普尔比的论辩突破了以往的“政”与“理”的界限，其论辩实质上终结了“政”与“理”的对立，对现代西方行政理论的发展做出了重大的贡献。

沃尔多、阿普尔比等人的研究结果，为考夫曼的“三权分立”的学说奠定了基础。

赫伯特·考夫曼行政分权与政治权力思想简述

赫伯特·考夫曼于1969年出版的《行政分权与政治权力》一书，其思想集中体现了对“行政权”问题的深刻反思。

考夫曼充分认识到代议制、政治中立权威和行政领袖三种权力在美国政治行政制度中的位置及其相互之间的关系始终处在变化与调节的过程中。

他认为，美国60年代以前的改革派，虽然在使官员在更加专业上获得了胜利，也就是在这一点上。

以前的改革派，虽然他们也曾在这一点上，成功地增强了首席执行官对政府执行权的掌控。

但是，因为这三个点之间的均衡从来没有实现过，所以，当政治上的中立性和执行力的重要性突显出来时，代表制度的角色就必然会被限制。

为此，考夫曼针对20世纪60年代出现的美国代议制所带来的种种缺陷，提出了一条在治理方式上实现“以权力和民主为中心”的均衡发展道路，即对政府管理模式实施重组，进行有效地行政分权。

在西方行政学中，人们不仅把“权力下放”看作是一种以提高行政效能为目的的“权力下放”，而更多地把“权力下放”看作是公众对政府事务的一种积极的态度。

在此基础上，考夫曼提出了两种权力分离的模型，即：在公共项目中，政府可以做出合理的让步；在政府中，政府可以建立相应的权力。

但是，考夫曼认为，不管是什么原因，我们都可以看出，这样做的成本是显而易见的，不久，大量的小型组织也会在自己的实际行动中。

效仿各种各样的权力分配和资源分配，其后果必然是需要由中央来介入，从而使平等、平衡和协调得以恢复。

因此考夫曼觉得当务之急，就是要将代议机构、专业官员、政府官员之间的矛盾调和起来，让他们互相牵制，才能从根源上从制度上解决问题。

赫伯特·考夫曼行政分权与政治权力思想的意义及贡献

赫伯特·考夫曼以沃尔多和阿普尔比“政和管理不可分割”为基本原则，在此基础上，对“政”和“管”两个概念进行了阐述。

沃尔多与阿普尔比各自从各自的视角阐述了政与管的不可分割性及其产生的原因与后果。

但其学说均未涉及到把政与政结合在一起这一问题，直到赫伯特·考夫曼提出了其关于“政”与“管”之间关系的观点。

考夫曼在他的《行政分权与政治权力》一书中，以美国为例，阐述了从19世纪中叶至20世纪末，从议会和执政者拥有极大的权利，到执政者的权利被保证，最后是执政者的权利被扩大。

考夫曼在这一转变的历程中，一方面说明了政政两权分立的缺陷，但另一方面也是考夫曼最大的贡献之一，在于他解决了两权分立的问题。

考夫曼认为，政治与管理的关系，始终表现为代议制、政治中立权限和管理领袖三个层面的反复更迭，无论这三个层面的其中一个，在某个时间点上表现的多么活跃，其他两个层面的功能都不应该被埋没。

所以，在维持代议制、政治中立和行政主导三个层面上的均衡，是处理政治与管理关系问题的根本所在。

赫伯特·考夫曼的“三权分离”是在1960年代后期才逐渐成型的一种理论。20世纪60年代是我国科技领域的一个重要发展阶段。

在此阶段，行政理论的研究无论在理论上还是在实践中，都有了很大的发展，其中最突出的就是对行政理论的研究，都有了进一步的发展。

赫伯特·考夫曼关于“行政分权”与“政治权利”的理论，就是建立在美国的“三权分立”理论基础之上的。

因此他在“三权”理论方面所提出的理论，在一定程度上可以为我国提供一种更加有效的决策方法。

对赫伯特·考夫曼行政分权与政治权力思想的评价及启示性分析

首先，从理论上来说，考夫曼不但解答了沃尔多、阿普尔比等人长期争论却始终无法解答的“行政与管理”关系问题，这一点在行政学领域内是一个开创性的发现。

同时，考夫曼关于“行政分权”和“行政权力”的主张，其“公民参与”和“行政公正”的价值观念，也反映了20世纪60、70年代以来西方行政学的发展趋势。

其次，从实际的角度来看，考夫曼关于“以有效的权力分散为基础”以实现“以政*党**为中心”的治理模式，已经在美国的体制改革中获得了成功。

此外，他关于“代议制”、“政治中立”和“行政领袖”三种身份在美国政治行政制度中反复转换的观点。

不仅可以为“三权分立”的分析提供有益的启示，而且可以深化我们对美国政治行政制度和行政程序的认识。

当然，赫伯特·考夫曼的“三权分离”和“政治权利”也有其自身的缺陷。

考夫曼是美国的一位杰出的管理学者，他的管理理念是在美国三权分离和公务员管理的特定环境中形成的，他的管理和政治科学无疑受到了西方先进管理和政治科学的影响。

另一方面，正如考夫曼本人所作的《行政分权与政治权力》所作的那样：“价值传承”是一种反复出现的现象。

但是，假如“价值周期”的假定是正确的，他的观点很可能会在这一代的改革家们离开后被埋没，直到时间的轮盘不再出现那种“务实”的复苏。

过去的书籍和论文才会在转瞬即逝的转折中逐渐消失，由此可以看出，每一种观点或理论都有其特定的时间限制。

中国在这一问题上也曾做过相关的研究，但是中美两国制度环境不同，考夫曼关于三方均衡的研究思路在中国并不适用，对比研究表明两国在这一问题上存在着巨大的分歧。

首先，二者权力分离的历史背景有很大差异，考夫曼的权力分离理念建立在美国三权分离的基础上，而中国实行“议行一体”，因此，考夫曼所说的“政治上的中立权力”并没有出现在中国。

其次，二者在目标上存在着差异。考夫曼在他的文章里，一再强调了“三权分离”的重要性。

他认为，“三权分离”是指将一定的权利分配给州政府、地方政府的民间组织，并赋予个体，既可以培养州政府和地方政府的积极性和尊严，又可以确保实现民主的目的。

而就我们国家而言，则更多的是把中央政府“不该管、管不好、管不了”，而是要让当地政府“自行处理”的事情，把权力分散，以便更好的实现治理。

二者在内涵和内涵上存在差异，考夫曼将“三权”理解为“公众积极参与”，而中国“三权分离”主要是指“职能分离、地方分权和权力下放”，而对“三权分离”中公众的“三权分置”并没有给予足够重视。

第四是两个国家的分权层次不一样。美国是一个由三级行政权组成的国家，而在中国，则是一个由五级行政权组成的国家，等级越高，治理范围就越狭窄，自治程度就越低。

虽然存在着不同，但中美两个国家在考量如何达到各自的利益分布时，其起点是相同的。

结语

综上所述，赫伯特·考夫曼的“三权分离”理论是建立在20世纪60年代美国的现实基础上的，其理论成果在普遍性上具有一定的局限性。

但是，我们也不能否定，即使是在当今世界，政治与行政科学飞速发展的时代，他的理论仍然占据着举足轻重的位置，其中的理性核心，对于我们来说，仍然有着很大的启发与参考价值。

参考文献：

丁煌《西方行政学说史》

唐兴霖《公共行政学：历史与思想》

张玲《2O世纪5O年代美国繁荣的背后》