第10章社会保障制度

第10章 社会保障制度

社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称。它以一定的法律法规为依据,主要包括社会救助、社会福利、优抚安置、社会互助、社会保险等。根据再分配调节机制“以税收、社会保障、转移支付为主要手段”[1],从经济学来说,社会保障制度的实现途径是收入再分配,这个制度使用的资金主要为财政支出[2],部分是劳动者个人和用人单位的缴费(即社会保险的资金主要来源),以及社团组织的成员自愿交费(即社会互助的资金主要来源)。从政治学和社会学来说,社会保障制度对社会秩序有极其重要的影响,中国古代社会的社会保障以灾害救济为主就反映出当时的人们已经察觉到经济作用于政治这一因果关系。由此可知,为什么学界认为“福利经济学的核心内容是如何获得社会秩序”“西方经济学具有福利主义的传统”。

福利主义属于价值判断。仅此一点就可以说明,西方经济学的发展一直包含价值判断内容。这个传统至少可以追溯到亚当·斯密。基数效用和序数效用的先后引入,将福利经济学数学化。但是,福利主义的缺陷也由此暴露出来,特别是在社会发展取向上。例如,不是仅有个人利益,而是还存在他人利益和整个社会的利益;不是仅有竞争,而是还存在合作;等等。阿玛蒂亚·森认为,西方经济学的这种发展只是承袭了工程学传统,却丢掉了伦理学传统,不如放弃福利主义,信奉非福利主义,关注个*权人**利。[3]问题在于,最好不要从一个极端走到另一个极端。人与人之间的合作或权利应当强调,社会福利函数的福利计算或可提高社会福利水平的特定原则(如诚实、自由主义、禁止剥削等,又属于价值观)也要重视。在这个基础上,才有“公平可持续的社会保障制度”[4]。

一、恤民观:社会保障的思想基础

1.中国传统文化中的恤民观

恤民,即体恤民生。在中国传统的政治文化中,恤民言论占有重要位置。可以说,通过这些恤民言论体现出了中国传统文化所包含的恤民观。

代表了管仲经济思想的《管子》,以“仓廪实则知礼节,衣食足则知荣辱”[5]为依据,认为物质生活是社会安定的决定因素,在一定的物质生活条件下,道德标准才能发挥作用。同时,他进一步指出,社会安定需要“德有六兴”,把“六兴”作为“德”在物质生活领域体现出来的六个具体内容,即“厚其生”“输之以财”“遗之以利”“宽其政”“匡其急”“振其穷”。其中,“匡其急”涉及“养长老,慈幼孤,恤鳏寡,问疾病,吊祸丧”,“振其穷”涉及“衣冻寒,食饥渴,匡贫窭,振罢露,资乏绝”[6]。显然,这些都可以归入恤民范畴。从现代概念来看,这些应当属于社会保障的内容。由此表明,以德治国包含着国家提供必要的社会保障,或者说需要有社会保障制度。

东汉荀悦在《申鉴·政体》中对政体的解释是,“天作道,皇作极,臣作辅,民作基。惟先哲王之政,一曰承天,二曰正身,三曰任贤,四曰恤民,五曰明制,六曰立业。承天惟允,正身惟常,任贤惟固,恤民惟勤,明制惟典,立业惟敦,是谓政体也”。也就是说,国家的治理必须包含恤民这项内容。

恤民主要还是就经济生活而言,如魏征说:“帝王之起,必承衰乱。……既得之后,志趣骄逸,百姓欲静而徭役不休,百姓凋残而侈务不息,国之衰弊,恒由此起。”[7]显然,其中表达了这么一层意思,即徭役关系到老百姓能否正常生存。因此,轻徭薄赋历来被看作恤民的内容之一。当然,它同样属于国与民的关系,但社会保障不同于财政税收。

2.宗教祭祀包含恤民因素

按西周财政支出的法律规定,“以九式均节财用:一曰祭祀之式,二曰宾客之式,三曰丧荒之式,四曰羞服之式,五曰工事之式,六曰币帛之式,七曰刍秣之式,八曰匪颁之式,九曰好用之式”[8],分别有九种支出项目。在九式财用当中相应地还有一个丧荒之式。按照当时理财上的专款专用原则,“丧荒”之物就是用于丧事和灾荒年头的补贴。

再从《周礼·地官·司门》职责中的一条规定来看,要求“以其财,养死政之老与其孤”。“死政”是指为国家政权而遇难者。地官系统的司门,其职责主要是“启闭国门,几出入不物者,正其货贿”,也就是对出入国门的经商者征收关赋。那么,“其财”自然也就是关赋。可见,关赋收入用于政府公职人员的抚恤赡养之事。

二、“清流”恤民建言反映的社会保障制度

中国皇朝时代不同时期清流的恤民言论所形成的恤民思想,由晚清清流派而集大成。在此,我们就以晚清清流派的恤民思想为例,集中来看清流恤民建言反映的社会保障制度。

在晚清,自然灾害给人民的生命财产造成了巨大的损失。在各种灾害中,绝大部分是水灾和旱灾。[9]体恤民生成为当时清流派清议活动中民本思想成分的具体表现。[10]诚然,民本思想包括“惠民”“亲民”“保民”“利民”“恤民”等诸多内容。清流派着重强调“恤民”,就是提醒统治者,当“民”遭遇不幸的时候,必须对“民”予以同情。这里的“不幸”,就清流派所生存的时期而言,主要是指自然灾害。清流派认为,能否“恤民”恰恰就反映出封建王朝的最高统治者是否在施行“仁政”,是否使“民”摆脱灾害威胁。他们的“发仓赈贷,皆赖皇仁”[11]之论,完全体现出封建统治者应以“恤民”证明自己在对“为邦本”之“民”施之以“仁”。他们深刻指出:“民命则死不复聚”,这强调了“生”“民命”的终极目的是要“聚”“民心”,而“聚”“民心”无非要防范因“民心”“散”而导致出现“覆舟”的惨局。这样,大声疾呼赈灾以及对此提出各种措施,也就成为清流派恤民思想的重要内容。而“恤民者,荒政之本”[12]口号的提出,正是清流派恤民思想的一个重要标志。

1.赈灾出现问题等同社会保障制度存在问题

光绪三年(1877年),华北、西北地区遭遇三百年未有的大旱。清流派揭露出清政府“荒政”中的种种弊端。所谓“荒政”,也就是赈灾制度及其具体实施。

(1)中央与地方的高级官员多有失职。清流派指出,处于严重灾荒之际,部级大员中竟有“壅遏上恩,膜视民命”者。比如尚书董恂“职长户部,天下户口财赋,是其专职”,然而他对于荒政“不闻进一言,画一策”,甚至对“中外条陈荒政者,务从驳斥”[13]。此外,部级大员对于地方官员向中央请求发放赈款之事,“以文书往复,互相推诿”,“坐视灾民靡有孑遗,悍然不顾”,以至造成“数百万垂尽之残黎,不死于荒而死于部臣之心术”[14]。清流派抨击系朝廷要员的内务府总管“应早时陈请节用拯灾,方合责难陈善之道”,但是他们不仅对“灾旱*亡流**,施济无术”,而且“逞其浮冒侵吞之计,怀奸不忠”,对裁减宫闱费用之旨“以无可裁减覆奏”,因为“向来内务府习气,皆利于用度繁多,方可从中侵蚀;裁减自非所愿”。[15]清流派还揭露,由于受灾省份的省级大员失职,致使灾区出现了“数百万垂毙之残黎”。他们以山西巡抚鲍源深为例指出,如果此人能“预筹早备,或于各州县多选置良吏数人,何至糜烂莫救”[16]。

(2)地方基层官吏有破坏赈务的恶劣行为。清流派揭露出,“不肖委员尚有阳奉阴违、藉词滥抽、私行勒索者,以致商贩畏其留难,贩运无多”,给灾区缓解物资的民间流通领域造成了强大阻力。[17]清流派又指出,“各省讼狱烦多,吏治废弛”,一些酷吏借灾荒“明目张胆残害无辜”,“诬罔小民罗织无辜”。[18]

(3)灾区赈款及原有匮竭,不足以应付时艰。清流派揭示,如“河南救灾赈款不敷”,河南省官员不得不奏请在本省及邻省的官商富户当中分别息借银两。[19]他们还特别指出,“灾区既苦无银,尤苦无米”[20]。对此,他们仅以直隶一省为例,提到:“直隶自去年即苦旱荒,今年又复亢旱,加以蝗孽虫灾。保定、河间、正定、深州、冀州所属数十州县,其秋收差可支持者,不过数处。其余收成大率不过一分。……逃荒北来者,纷纷不绝,沿途僵毙”[21];“直隶境内亦大半灾荒,粮价腾踊。……近日外县饥民来京觅食者,络绎不绝”。[22]可是,户部竟无视灾情,议驳“禁烧锅”以“济民食”的正确建议。清流派揭露了其内幕:“只缘烧锅领帖每年有户部饭银三万两,以故决意议驳。此隐情也。”他们抨击,“运斗升俱艰”,而这里却在“弃此狼藉不顾”。[23]

(4)灾民四处*亡流**,濒于绝境。清流派指出“流民日多”,他们“无衣无食”“随处倒毙”。[24]这显然是因为没有一个对流民进行妥善安置的措施所致。

以上清流派所揭露的问题,明显反映出当时清政府“荒政”中的弊端,既有吏治方面的因素,也有经济方面的因素。但不论政治因素还是经济因素,都要从切实抓好赈务入手,达到“恤民”以稳定社会秩序的目的。

2.有切合实际的赈灾措施等同逐步健全社会保障制度

清流派针对着“荒政”之弊端、赈务之疏漏,提出了他们的“恤民”措施。

清流派认为,“荒政”中的首要任务应当是中央决策者要“集思广益”。比如张佩纶指出,朝廷作为“荒政”的决策中心:一要“诏臣工直陈阙失”,也就是说,明文允许官员们对现实朝政的失误可以大胆进行揭露,才能避免“荒政”出现失误;二要最高决策者多召见群臣,以便对赈务“从何措手博加谘访”;三要令群臣“集议荒政事宜”。张佩纶强调说,只有最高决策者身体力行,“多召见”“纳直言”“集臣议”,才能“去壅蔽而广宸聪,严责成以重机务”。[25]

清流派又认为,赈务实际上就是在“荒政”中施“恩”行“善”。对此,清流派主要围绕济民食、筹赈款、遣流民等具体问题,阐发了他们对赈务的各项主张。

在“赈务以救人为急”[26]的前提下,清流派认为,“救人”应当是以“源源运解以济民食”[27]为急。如何才能使“济民食”收到实效?清流派建议:

(1)平粜。比如何金寿指出,遭遇旱灾的省份粮食极度歉收,致使广大城镇居民的食粮缺乏来源,因而有粮户及其商贩便乘机抬高粮价,造成了人民饥饿待毙、怨声载道。他提出,应当“设局平粜”,认为由此“市价或可稍平”[28]。当时一些不法官吏和商贩等在购粮出售过程中,为获“利”而在附近地区购买“平粜”粮或直接购买国库“仓米”,造成解决此地粮却危及彼地粮的严重情况。对此,张观准提出,“平粜米石请严禁就近采购”,以防止“市肆价值愈增”,他要求政府应派出专员“认真稽查”,“必须米自南来”[29]。可以说,“设局平粜”和“严禁就近采购”是清流派对于解决“待籴”贫民食粮所提出的两项基本措施。地方大员对这两项基本措施深表赞同。比如直隶总督李鸿章认为,规定“颗粒皆自南来”作为“京城平粜之用”,“虽为数无多,实为时所迫”,并且“设厂平粜”和“仓米不准出城”都非常切合时宜。[30]此外,清流派成员(如张之洞)就“平粜”问题又提出了两项建议,即“借款平粜”和“储粮平粜”。[31]

(2)驰禁代食品。清流派认为,面对米粮已远远不能满足接济灾区人民之食的严峻形势,清政府应当对一些代食品取消原有的“禁运令”。比如宝廷主张,中央政府可以同地方政府进行协商,对某些代食品实行驰禁政策,他说:“豆饼一项,足济穷黎”,因此迫切需要饬淮安关监督“暂弛豆饼北上之禁”。[32]

(3)“购买洋米”。“赈粮”不足以“济民食”,那么除驰禁代食品(即以代食品“济穷黎”)而外,还有其他的补救方案吗?对此,清流派建议清政府可以借鉴“乞邻救灾”的所谓“古义所有”之法,认为现时的“乞邻救灾”应当包括购买“洋米”这项重要内容。如宝廷从国内的实际情况着眼,指出“北省运来过多,南省米价因之日昂”,为避免南方粮价因此而日趋混乱,他建议清政府亟须“采买洋米”,以外购的“洋米”入“北省”,可以在减少南粮北调的量上缓解南方各省的压力。[33]黄体芳也提出,当务之急是“速向”外国购买“洋米”。[34]何金寿建议,派政府机构人员“南赴上海,收买洋米”[35]。

(4)暂停烧锅。当时“烧酒之盛行莫如河北五省”,而“耗谷之尤甚者莫如烧酒”。仅从直隶总督李鸿章列举出的一个直隶的统计数字,即可见一斑。李鸿章说,“通省烧锅约计千余家,每日需用高粱两万余石,每月共需六七十万石。即以每人日食一升而论,该烧锅等一日之费,已占二百数十万人之食”,指出“境内及外来之粮,往往被其购用,遂致民食缺乏,虽招徕远近商贩源源运粜,价不能平”。他强调说,“该烧锅等每岁应交课银统共不过三万余两,所益于库款者有限,而占夺穷民口粮,贻害于闾阎者实深”,建议“暂行停烧,以济民食”。[36]李鸿章的这一建议遭到户部议驳。鉴于此,清流派表示坚决支持李鸿章的“禁烧锅”主张。比如黄体芳指出:李鸿章所奏“竟致部驳,闻者哗然”,“灾荒则以救急为先事”,“酒可终年不用,日不再食则饥”,并举出“去冬通州闻有禁烧之说,市上米粮立即充溢,明效彰彰”加以佐证。[37]正是在清流派的大力支持下,李鸿章的“禁烧锅”主张才最终被清廷允准,得以实施。清流派“济民食”的建议在实际中所发挥的作用,此当可为一证。

(5)赈粥。灾区饥民多有逃难至城镇者,致使多数城镇“内外阗塞难容,沿街抢夺,随处倒毙”。清流派认为,“一旦大扰,实为可忧”,因此“必须及早安置”,“人数愈众,安置愈难”,不仅要在城里设粥厂提供民食,还应当在郊区“多分数厂赈济,以阻其外,以散其势”。也就是说,既要减少城镇的压力,又要将*亡流**难民分散于各处,以防他们过于集中而结为一体,出现社会秩序不稳定因素。[38]当然,“赈粥”是历史上的封建统治者在灾荒之年都实施过的措施,它所包含的“人道”因素是无可非议的。但是,从清流派所提出的“一旦大扰,实为可忧”来看,他们首要关注的是维护封建统治,在维护封建统治的前提下,才去施“赈粥”这一“人道”。

清流派在呼吁“灾荒以救急为先事”的同时,又指出“筹款赈灾为救急”。[39]对于具体需要采取哪些方式筹款,概括起来,他们提出了五点:

(1)节用助赈。黄体芳指出,“崇节俭”是“救灾之首务”,他认为要消除“民生日困”却“风俗日奢”的弊端,除了朝廷“躬行倡率”而令内务府核减宫闱用费之外,还应当禁止京外来贡珍奇,特别是要“戒内外臣工,服用宴会务从俭约,永变骄风”。他强调说:“内廷俭则外廷化之,大家俭则小民化之。不特救一时之灾,并可袪积贫之患。”[40]张观准要求对于*制抵**“裁减宫闱费用”之旨、破坏“节用拯灾”之道的内务府官员,“立予罢黜,以为人臣奸回巧谲者戒”[41]。清流派呼吁“崇节俭”的迫切心情,从中即可明显地反映出来。

(2)开捐助赈。咸丰、同治皇帝以来,清政府大开捐例,以捐输充军饷、济赈款,早已不是什么新鲜事。但值得指出的是,清流派中如宝廷建议:“开捐济赈,银捐不如粮捐”,也就是粮捐比银捐更符合实际需要。这就将开捐助赈与“济民食”紧密结合在一起。宝廷又提出,应当让地方疆吏“择地设局,广招捐生运米报销,兼收杂粮,核给优奖”[42]。重视粮捐,这反映出清流派是将救民命放在首位的。灾区饥民最急需的就是粮食,而银捐有时却远水解不了近渴。所以在粮捐和银捐何者为先、何者为急这一认识方面,恰能反映出清流派“体恤民生”的思想。

(3)发放赈款。清流派认为,地方上遭遇灾荒以后,中央政府必须向灾区发放赈款。比如张佩纶指出:“库储诚匮,犹可徐筹。若民命则死不复生,民心则散不复聚,慎重根本之道,在此乎?在彼乎?”[43]作为国家的治政机构,其治政是重在“生民命”以及“聚民心”,还是重在“库储”,这应当是很浅显的道理。建议有涉及中央对地方的,也有些单纯针对地方的。比如夏同善提出的由省政府的司库拨地丁银发交下级道府存储,以待体察所属受灾较重地区的时候,查明极贫的农户,量为抚恤散放的建议。[44]这类比较具体的解决方案,大多能够得到地方官员的赞同,像安徽巡抚裕禄就是其中之一。[45]

(4)贷银助赈。救灾赈款杯水车薪,如河南省官员不得不奏准在本省及邻省官商富户之中分别息借银两,以三年为期,由地丁项下归还。清流派对此法十分赞同,但对“贷银”的具体措施提出了补充和修改的意见。比如宝廷上“灾广赈烦请行分贷之法折”,他主张:分贷之法应当“拟分为三等,大照贷银一万两,中照贷银一千两,小照贷银一百两”,并且“照”必须由“藩司盖印注明”,特别提出归还期延长到“分十年归清”。而对于“分别息借银两”一条,宝廷则提出了不同意见。他认为,贷银执照“发给各州县,无须行息。视银数多少,分别给以匾额,酌请奖叙。劝贷多者,官绅均请奖叙”。[46]在这里,宝廷实际上提出了一个以精神奖励为主的措施。它反映出,清流派认为,人们贷给政府救灾款额,不是要以此发国难财,而是希望得到为政府尽了一份力量后的社会公认。提倡在扬善的社会道德下为“名”而不为“利”,这就是清流派在其“筹赈款”的全部措施中所提出的最突出的观点,它体现出清流派的清议思想中对道德教育的重视。

(5)借“洋款”助赈。正如黄体芳所指出的,当赈灾过程中“中外诸臣筹措之术已穷”之时,“开捐劝募已成弩末”,况且“其余非琐碎无济,即迂缓难行”,因此“欲筹巨款,只有速向洋商借银”,并“以此款购买洋米”。[47]何金寿还具体提到,可以让直隶总督李鸿章出面“借洋款数十万”[48]。这些举措表明清流派“借外救灾”的主张应当是包括了“借洋款”和“购洋米”两项内容。就当时的情况来说,“借外救灾”不失为一种应急措施,但如果将希望全部放在这上面,并且属于那种附加政治条件、损害国家主权的“借洋款”,那性质可不单纯就是“救灾”了。

从上面清流派提出的筹赈款措施中可以看出,“节用”“发放赈款”两项主要是针对宫廷、中央政府和地方政府各机关而言的,“开捐”“贷银”两项主要是针对民间而言的,“借洋款”则是对外而言的。这就说明清流派所提出的措施,其涉及面是相当广泛的。也可以说,当时能够提出来的筹赈款措施,清流派基本上都提出来了。这与清流派这个群体的特点(即侧重于整顿内政)有着很大的关系。

“遣流民”,也就是如何妥善解决灾民*亡流**问题,是继“济民食”“筹赈款”后出现的第三个亟待解决的问题。清流派围绕“遣流民”问题所提出的措施,概括说来就是“资遣”。黄体芳认为,政府对于*亡流**的难民,应“因时制宜”,不要拘泥于条文,指出:条文中规定“资遣归耕者”,但实际上“无衣无食,归则死耳,何耕之有”;条文中又规定“禁逃荒”,对于灾民来说,这无疑等同于“速之死”;此外,“欲逃而无资力亦死”。这里就明确指出了,如果让“流民”回到原居住的灾区,即使是对其“资遣”,也将使其今后仍然没有生活出路,结果只能是死。而“禁逃荒”“欲逃无资”,其结果也都是死。因此,既不能“资遣归耕”,又不能“禁逃荒”,但分发给逃荒者的资助却是必不可少的。那么,灾民逃到什么地方较为适宜呢?黄体芳提出可以到“边外”。他建议,面对“边外荒地甚多,米粮颇贱”的现实,政府对真正出边的灾民应“予以一月之粮”资遣,“导之出边,延其生路”。至于这些出边的灾民今后究竟以何种手段谋生(如开垦、当雇工、乞讨等),则“听其自便”。总之,“地广食多,易于存活”[49]。可以说,清流派提出的这种“资遣出边”的措施,既能给灾民以“生路”,又能对边疆地区的土地开发大有裨益。夏同善在“筹恤流民折”中认为,“凡遇外来过境饥民”,应当“妥为资送回籍,毋任逗留”。在此,夏同善是针对两地同是灾区而言的,意在不使灾民过于集中在一地而增加那里的负担。因此,夏同善又建议:“其本省饥民有自邻省陆续归来者”,应“加意抚恤,妥为安插”,特别对于查明的困苦贫民中那些无力耕作者,需要散放新稻,“用作籽种”,“乘时耕作,不致废时失业”。[50]显然,夏同善提出的措施主要是侧重于恢复灾区农业生产方面,可以说这是“抚恤助耕”。相比较而言,“资遣出边”实际上在仿效《周礼》中的“移民就谷”之法,这是针对重灾区来说的;而“抚恤助耕”针对的并非重灾区,因为这里还可以继续进行农业生产。特别是清流派对办理赈务还建议,应当核计“灾分轻重,村户多寡”,“酌时分拨”。[51]分轻、重灾区,按实际情况采取不同的措施,可见清流派的建议是能够兼顾各方面的。

“流民”问题是社会出现动荡的一个重要因素。近三百年前明万历年间的兵部就曾奏言:“民穷生乱,势所必然……有谓做贼死,不做贼亦死,而号召结聚者。”[52]这句话一针见血。虽然隔朝异代,但历史的经验教训总能给统治者敲响警钟,强迫他们必须对“流民”进行妥善处置。因此,清流派的“资遣出边”和“抚恤助耕”两项措施,正是试图尽可能地消除“流民—*乱动**”这一社会秩序波动的隐患。在何金寿的奏折中,清流派的近忧远虑已经流露出来:“燕、豫、秦、晋数千里粒食日艰,生计日蹙,设有揭竿啸聚,更将若何收拾。”“流民数万哄集京师……万一饥民聚为明季之流贼,微特枢臣等谋国不臧,自谋亦拙矣。”[53]

清流派对赈务提出了“济民食”“筹赈款”“遣流民”等各种措施,他们的清议无疑在表明,该群体是当之无愧的进言者。

3.社会保障制度的有效实施必须有清明的政治氛围

如果说上述清流派的各项具体措施重点在于要体现出封建王朝在赈务中施“恩”行“善”(亦即张佩纶所谓的“皇仁”),那么下面清流派的各项具体措施则重点在于要反映出封建王朝在赈务中消弭民怨。

清流派强调赈务若想取得实效,就必须消弭民怨,并且提出措施:一要严惩劣吏;二要“省刑”。前者在于尽可能地防止“泽不下逮”,引发民怨,积怒于最高统治者;后者是为了尽可能地减少引起民怨的某些突发性因素,防止官逼民反。就严惩劣吏而言,张佩纶曾深刻地指出:“民之苦吏也,甚于水;则朝廷之治吏也,当急于治水。”[54]吴大澄也曾针对直隶灾民饥寒交迫的状况,提出:“防滥以救死为急,在任丘则逐其劣幕,在故城则诛其劣董。”[55]又如宝廷要求,对那些“阳奉阴违、藉词滥抽、私行勒索”,以致造成接济灾民的粮食“贩运无多”的“不肖委员”,必须“加等治罪”。[56]凡此种种,表明清流派坚决要求以严厉手段打击破坏赈务的贪官污吏。就“省刑”而言,张佩纶强烈呼吁:“省刑者,荒政之要。”他指出,“消释冤抑,是亦仁政所宣行”。对于“各省讼狱烦多,吏治废驰”的腐败现状,他要求“钦派重臣赴各省按部覆囚”,并且还要对“内而三法司,外而督抚,严旨责以平反”。如果其中“有诬罔小民罗织无辜者,察出立予重惩”,“问有疑狱,务以科道纠参”。张佩纶认为,只有“省刑”“释冤”“覆囚”“平反”以及“纠参疑狱”“重惩”“诬罔小民罗织无辜”的官吏,才能“壅蔽尽去,民隐达矣”。[57]对此,黄体芳也呼吁:“荒政”中必须“清冤狱”。[58]清流派提醒统治者注意防止灾民因“饥”“惩”交加激变为铤而走险*反造**的深意,由此完全显露出来。

4.养民先于恤民等同节省社会保障制度的实施成本

在清流派清议思想的“体恤民生”体系中,既包括有“恤民”思想成分,也包括有“养民”思想成分。清流派的“养民”思想成分是以程子之语———“山而附着于地圯,剥之象。居人上者,观剥之象。则安养民人以厚其本,乃所以安其居也”———为依据,认为“国脉邦本在于养民”[59],就是说欲固邦本,就必须“养民”[60]。如何“养民”呢?清流派主要提出了三项措施:

(1)奖励廉吏。正如张之洞所说,“朝廷养民之生计,不能事事为谋,惟官吏廉洁,自然随时培养,良懦受惠”。他进一步认为,“康乾盛世”之所以“吏治蒸蒸”,完全是在于“褒奖清官、擢举廉吏之诏不可胜纪”,而“方今宦途日杂,能吏虽多,廉吏颇少”,多数官员奉行的是“病国以肥身家,剥民以媚大吏”,造成“民生日蹙”。在这里,张之洞实际上是提出了这样一种观点,即吏治需要“能吏”,“养民”更需要“廉吏”,而官吏只“能”不“廉”,对国家的危害更大。因此,他建议由中央令各省督抚访察廉吏,对于“清操卓著者,露章保荐,时加奖擢,以风其余”[61]。“以风其余”就是要在全社会提倡一种“为官清廉”的“廉政”作风。

(2)严禁“私征”。所谓“私征”,用张之洞的话说,就是朝廷抽厘助饷,而厘局的局员随意勒索,“乾没之数,少者等于官收,多者三倍不止”。张之洞指出,“私征”造成了“朝廷所取者有制,局员苛索者无穷”,由此出现了“外省营谋厘差与得缺等”的咄咄怪事,以致“诸省因员役暴征,闹局酿案者不一而足”。对此,张之洞建议:一要“禁私征”,认为“商困民愁,祸基不浅,欲救今日之弊,不在减局卡而在禁私征”;二要“慎任用之人”,认为应将约束稽核之权交给该地方府州县官,这样才能“弊可少息而民可少安”[62]。然而,厘捐本来就不是正税,各地即使“官收”也是多少随意为之,因此无论“官收”还是“私征”都是造成“商困民愁”的根源。显然,张之洞的“存局卡禁私征”并没有击中厘捐危害社会的要害,它可能在“私征”范围方面有些抑制作用,但“官收”不绝,“私征”根本无法彻底禁绝。因此,张之洞所代表的清流派的“禁私征”措施,最终不过是流于形式,在现实中起不到真正的作用。

(3)预防灾荒。清流派针对预防灾荒所提出的“养民”措施,主要集中于防旱灾、防水灾、储粮备荒三个方面。就防旱灾而言,清流派提出的措施是注重改善农业生产条件,搞农田水利建设。比如夏同善认为,开井灌田,可备旱灾之年汲引之用。[63]张佩纶说,“畿辅水利……若筑塘引河,捍碱蓄清,可得田二三万顷,岁得谷六七百万石”[64],也就是建议在畿辅地区兴修水利,既可备旱灾又可治理盐碱。值得注意的是,左宗棠在1881年入京秉政后,自请治理京畿河渠,兴办畿辅水利。他认为:“水利兴废,关系民生国计,矧在畿甸尤难视为缓图。”为此,他在《敬举人才以资助理折》中,特别请求朝廷派张之洞和张佩纶“亲诣覆勘”,认为他们“于畿疆地形水势,尤所熟谙,必能据实疏通,俾衷至是”。[65]从这里可以反映出清流派在提倡“养民”思想时,经常对防旱灾的水利事业给予重视。就防水灾而言,清流派提出的措施重点在修筑河防。比如张之洞在1879年提出,河南省黄河故道应当是防汛的重点,东河总督及河南巡抚必须“早筹万全,勿惜工费”[66]。就储粮备荒而言,清流派提出的措施是针对仓储问题。清廷对于经常发生灾害的地区蠲缓粮赋,于是各府州县的某些不法吏役借机在仓储上大做手脚。黄体芳揭露,“仓弊之深,由来已久”,此中“盗卖蠹蚀”等行径,“路人所知”。他强调说,一旦“灾深用广”,则“势穷情况,可为寒心”。鉴于此,黄体芳建议,“海运收米之时,每月开放之期,务须设法整顿清厘,勿听其消蚀至尽”[67]。“整顿清厘”就是清流派对清除仓储管理的弊端所提出的具体措施。

从总体上看,清流派“恤民”“养民”的各项措施大部分是务实的,它所涉及问题的全面性,使清流派“体恤民生”的思想由广泛的内容构成一个整体。它对社会秩序的稳定起到了一定的积极作用。可以说,民本思想的现实意义从清流派提出的这些具体措施中体现了出来。正因为如此,“体恤民生”也就成为清流派清议思想中一个重要的组成部分。

[1]《*共中**中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2013-11-15。

[2]由此决定了“社会保障财政投入制度”的存在(《*共中**中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,20131115)。

[3]代表新自由主义的哈耶克的社会保障思想,涉及养老、医疗、失业,以及住房、教育、农业、税收等。参阅哈耶克的《自由宪章》和《通往奴役之路》。哈耶克的理念是,“通过再分配使结果更加平等的思想和制度不仅会使个人的主动性消失,而且会使个人在道德上也变得虚弱”(《宇宙的主宰:哈耶克、弗里德曼与新自由主义的诞生》,81页)。需要弄清,哈耶克对最低保障与个人自由的讨论是否自相矛盾[《最低保障与个人自由———哈耶克是否自相矛盾》,2016(11)]。

[4]《*共中**中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2013-11-15。

[5]《管子·牧民》。

[6]《管子·五辅》。

[7]《贞观政要·君道》。

[8]《周礼·天官·大宰》。

[9]经济研究所集刊:第四集.北京:中国社会科学出版社,1983:134.

[10]清流派当时称清流*党**,存在于19世纪70—80年代。其成员主要在中央机关供职,他们是李鸿藻、张之洞、张佩纶、陈宝琛、宝廷、黄体芳、邓承修、吴大澄、何金寿、刘恩溥、张观准、邓庆麟、夏同善、陈启泰、张楷、邵积诚、吴可读、吴观礼等,共计约20人。参阅陈勇勤.清流*党**成员问题考议.近代史研究,1992(4)。

[11]

[12]《光绪朝东华录》,总532页,张佩纶折。

[13]《光绪朝东华录》,总562页,黄体芳折。

[14]《光绪朝东华录》,总532页,张佩纶折。

[15]《光绪朝东华录》,总558页,张观准折。

[16]《光绪朝东华录》,总562页,黄体芳折。

[17]《光绪朝东华录》,总551页,宝廷折。

[18]《光绪朝东华录》,总532-533页,张佩纶折。

[19]《光绪朝东华录》,总581页,宝廷折。

[20]《光绪朝东华录》,总560页,黄体芳折。

[21]张之洞.请饬查灾区片∥张文襄公全集·奏议:卷一,32页。

[22]何金寿.灾象可忧请筹款购粮平粜折∥藏谏研斋疏稿,12页。

[23]《光绪朝东华录》,总560页,黄体芳折。

[24]《光绪朝东华录》,总560、563页,黄体芳折。

[25]《光绪朝东华录》,总531-532页,张佩伦折。

[26]左宗棠.答谭文卿∥左文襄公全集·书牍:卷十九,40页。

[27]《光绪朝东华录》,总552页,宝廷折。

[28]《光绪朝东华录》,总510页,何金寿折。

[29]《光绪朝东华录》,总491页,张观准折。

[30]《光绪朝东华录》,总510-511页,李鸿章折。

[31]张之洞.畿辅旱灾请速筹荒政折,灾象可忧请储粮平粜折∥张文襄公全集·奏议:卷一,26页、29-32页。

[32]《光绪朝东华录》,总551页,宝廷折。

[33]《光绪朝东华录》,总551页,宝廷折。

[34]《光绪朝东华录》,总560页,黄体芳折。

[35]何金寿.灾象可忧请筹款购粮平粜折∥藏谏研斋疏稿,13页。

[36]《光绪朝东华录》,总518-519页,李鸿章折。

[37]《光绪朝东华录》,总560页,黄体芳折。

[38]《光绪朝东华录》,总563页,黄体芳折。

[39]《光绪朝东华录》,总559页,黄体芳折。

[40]《光绪朝东华录》,总第559页,黄体芳折。

[41]《光绪朝东华录》,总第558-559页,张观准折。

[42]《光绪朝东华录》,总第551页,宝廷折。

[43]《光绪朝东华录》,总第532页,张佩纶折。

[44]《光绪朝东华录》,总第390页,夏同善折。

[45]《光绪朝东华录》,总第390页,裕禄折。

[46]《长白先生奏议》卷上,29-31页。

[47]《光绪朝东华录》,总559-560页,黄体芳折。

[48]何金寿.灾象可忧请筹款购粮平粜折,遇灾修省请训谕枢臣折∥藏谏研斋疏稿,12页、20页。

[49]《光绪朝东华录》,总560页,黄体芳折。

[50]《光绪朝东华录》,总391页,夏同善折。

[51]《光绪朝东华录》,总824页,邓庆麟折。

[52]《明神宗实录》卷一百七十六,兵部折。

[53]何金寿.灾象可忧请筹款购粮平粜折∥藏谏研斋疏稿,13页。

[54]张佩纶.水灾泛滥请行儆惕修省实政折∥涧于集·奏议:卷二,48页。

[55]吴愙斋尺牍∥(台湾)近代中国史料丛刊:第72辑,207.

[56]《光绪朝东华录》,总551页,宝廷折。

[57]《光绪朝东华录》,总533页,张佩纶折。

[58]《光绪朝东华录》,总562页,黄体芳折。

[59]《光绪朝东华录》,总562页,黄体芳折。

[60][61][62]《光绪朝东华录》,总784页,张之洞折。

[63]《光绪朝东华录》,总555页,夏同善折。

[64]张佩纶.河运万难规复折∥涧于集·奏议:卷一,74页。

[65]《光绪朝东华录》,总11-15页,左宗棠折。

[66]《光绪朝东华录》,总784-785页,张之洞折。

[67]《光绪朝东华录》,总563页,黄体芳折。