第七章 风险下沉、资源配置“社区化”与社区治理新趋势

第七章 风险下沉、资源配置“社区化”与社区治理新趋势

逾30年来，我国经济体制和社会结构发生了持续巨变，社会成员的组织方式也发生了根本转变。随着以往单位制的逐渐解体，传统的“单位人”逐步为“社会人”和“个体人”所替代，基层社区在社会生活中的重要性日益突出。社区也成为具有多重功能的社会场所，反映人们的心态体验，表达不同的利益诉求，折射社会矛盾和风险的幅度，从而标刻出社会秩序体系的有效性和稳定性。目前，社区治理作为一个重要的实践探索领域，正在寻求中国社会建设和社会管理的创新和突破。

一、走出“单位制”、重返“社会人”的转变与挑战

在一定意义上可以说，我们面对的许多社会问题和社会矛盾是社会变革的伴生物，其中一些问题和矛盾与中国的改革开放相伴相随，已经历了数十年的衍生和积累过程。从计划经济向市场经济的体制转轨一直是中国社会变革的基本议题，由此带来了社会利益格局的调整、社会组织方式的变化、社会关系和生活方式的转变以及整个社会结构的转型等。从中可以看到社会变革的一个重要线索，这就是单位制度的解体。

（一）我国社会矛盾的变化趋势和特点

近几十年来，我国社会结构、社会关系、利益格局等发生了深刻变化。“在改革开放最初的一段经历中，我们曾经以为，只要经济发展了、生活富裕了，许多社会问题就会自然得到化解。于是，社会发展和社会进步的丰富内涵在很大程度上被简单化约了，导致了以经济增长为目的、为经济而发展经济的战略性偏差，带来了更多的负面性社会后果。”（郑杭生、杨敏等：《“大民政”的理论和实践与“中国经验”的成长——夯实中国特色世界城市基础的“北京经验”》，11页，北京，中国社会出版社，2011。）然而，这一过程蕴生了多方面的始料不及的结果。随着市场化经济的推进，我国经济体制出现了深刻变革，社会结构出现了深刻变动，利益格局出现了深刻调整，收入分配差距持续扩大，社会财富配置极不均衡，社会不公平和不合理现象越来越突出，社会成员的思想观念出现了明显的裂痕，许多新型社会矛盾也随之显现。

我们可以看到一个明显的逻辑演进：在经济市场化快速发展的同时，社会的利益分化也相生相伴，人们的利益诉求日趋多元化和差异化，社会利益结构发生了根本变化。同时，对物质利益的迫切要求远远压倒了对理想价值的追求，不同社会群体之间的利益博弈和竞争也愈演愈烈，这一倾向反过来又助长了利益诉求的不一致，往往激化社会矛盾甚至引发社会冲突。目前，社会矛盾的一些实际趋势值得我们倍加关注和警惕。

第一，社会矛盾的性质呈现出恶化趋势。除了以往的常规性利益矛盾，如干群矛盾、贫富矛盾、劳资矛盾等，一些恶性矛盾如涉法抗法矛盾、涉黑涉恶矛盾、敌我矛盾等，发作频率正在不断攀升。第二，社会矛盾的强度和烈度也在提升，一些群访、缠访和突发性群体性事件的对抗程度明显加剧，伴有非法*会集**、聚众闹事、械斗、阻断公路和铁路交通、扰乱公共治安、扬言制造恐怖事件等现象，在某些情况下甚至表现出*力暴**骚乱的症候，严重扰乱了社会治安和正常秩序。第三，社会利益诉求进一步多元化、复杂化和冲突化，涉及的社会生活领域更为广泛。伴随着劳动争议、住房*迁拆**、土地征用、移民搬迁、环境污染、突发性灾难等，在不同领域出现了侵权与维权矛盾，而且参与人员的规模扩大、阶层增多，除了失地农民、农民工、城市贫困者、下岗职工等群体，在校学生、教师、基层公务人员以及一些中产阶层等也不同程度地卷入进来。第四，社会矛盾的指向出现了令人关注的变化。许多群体性事件超出了利益纠葛的范畴，矛盾冲突直指基层政府、市县政府、公共安全部门和警务机构；冲击*党**政机关，拦截和毁坏公务车辆，*力暴**侵害公务人员的现象频发。第五，社会矛盾过程的信息传播和动员手段愈加技术化和网络化。除了以往使用的电子邮件、手机、互联网等，还有博客、微博、QQ等新型网络手段，可使信息在极短时间内发生大范围的扩散，使公共安全和社会秩序时刻面临难以预测的巨大风险。

总起来看，我国近年来社会矛盾引发了各种群体性事件。这些群体性事件不仅具有高发频发和恶性化的趋势，而且由于技术化和网络化新型手段的推动，呈现出强度高、对抗性强、影响面大等特点，从多方面对社会承受力的临界点形成冲击，已经直接威胁到了公共生活秩序和社会运行安全。

（二）走出“单位制”、重返“社会人”过程的社会问题和社会矛盾

新中国成立以来，中国社会的组织结构采取了独特的单位制，这一制度为计划体制提供了一系列必要的程序性、技术性和操作性条件，实现了各种社会资源的大规模集中和有计划配置，使得国家宏观计划能够贯通到社会的不同层面和各个领域中，一直下沉到社会的基层。这里所说的“各种社会资源”几乎囊括了全部可调集的自然资源和人文资源，包括经济资源、政治资源和文化资源，人力资源当然也在其中。因此，将个人整合在单位之中，赋予其“单位人”的身份，使之从“社会人”变为“单位人”，对于“单位中国”的社会组织结构，无疑是一个根本性的标志。由此可知，单位制的解体意味着社会结构和组织方式的空前巨变，社会资源的集中和配置方式也必然随之改变，个人从“单位人”重新转变为“社会人”几乎是无可选择的，而这正是改革开放以来中国社会变革走过的实际路径。

社会走出“单位制”与个人重返“社会人”的影响极为深远，引发了中国社会治理方面的一系列重要趋势。

第一，社会问题和社会矛盾的新情况不断显现。譬如，剧烈的市场化转型过程释放出了大量的不稳定因素，同时单位制解体又削弱了社会生活的秩序性和人们行为的可控性，公共安全成为了令人关注的问题。相关研究表明，大约20世纪与21世纪之交，我国进入了新中国成立以来的第五次犯罪高峰期，出现了各种新的犯罪现象，如未成年人犯罪、流动人口犯罪、经济犯罪、白领犯罪、网络犯罪、高科技犯罪、侵权犯罪、*力暴**犯罪、*毒涉**犯罪、治安犯罪、黑社会性质组织犯罪等。近年来，诸如抢劫盗窃、涉暴涉枪、电信诈骗、拐卖妇女儿童等犯罪亦有恶性化的势头。又如，在我国城市化的快速推进过程中，城市的社会病态现象日趋严重，城区过大、人口超载、交通拥堵、噪音和空气污染、垃圾围城等，还有就业、交通、停车、上学、看病、住房等城市民生问题，农村出现的村庄空巢化、留守老人和留守儿童、非常规家庭等现象。与此同时，农村不断衰败，村庄正在以惊人的速度“死去”和消失。此外，其他社会问题也出现了新情况，如人口问题中的老年人及其社会问题令人关注，老龄化社会的提前到来造成了“未富先老”的困境，我国老年人口数量增长、人口规模扩大，“空巢老人”、单身老人、孤寡老人、残疾老人等问题非常突出。

第二，社会问题与社会矛盾在基层社区集结聚合。实践表明，随着各种社会问题和社会矛盾向基层下沉，这些问题和矛盾转变到了社区层面，使社区处在十分敏感的交汇点上。例如，在社区治安方面，随着城市化和商品住宅的发展，居民在生活中相互封闭隔离，社区犯罪的防控成为了一个难题；由于城市的扩大，城市道路长、路况复杂而难以监控，抢劫犯罪突出；此外还有娱乐场所存在的问题、老式小区防控力量不足、*迁拆**安置引发的维权、特殊群体的维权、各种新型纠纷等等。以上都是社区安全面对的新问题。此外，民生问题是社区矛盾的一个重要源头，直接导致了社区层面的各种利益问题和冲突，包括社区居民的就业难、上学难、就医难、买房难、*薪讨**难、诉讼难、权益保障难以及*迁拆**安置造成的居民抗拒、不断*访上**缠访等。生态环境问题是社区矛盾的另一诱因。城市经济发展带来的污染剧增，如空气污染、水污染、噪声污染、风沙、生活垃圾污染、绿化不足、森林破坏、公共场所污染、农药污染、荒漠化、工业垃圾污染、海域污染等，严重妨碍了社区居民的生活安全。

第三，公共服务和社会治理的“社区化”趋势。几十年来，单位制改革不断推动着个人重返社会。伴随“去单位化”而来的大规模结构性变迁，单位制曾经的社会管理功能也在很大程度上被消解了，以往的“单位人”从单位中分离出来，变为了“社会人”、“个体人”，其中许多成为了“社区人”沉淀在基层社会。以往政府是通过单位向社会和个人提供公共资源和社会服务，经过体制改革，这一过程的程序性、技术性和操作性条件已不复存在，政府必须直接面对无数呈点状分布的“社会人”和“个体人”。这些个人不仅规模巨大，而且多元异质、快速流动，他们所面对的问题和需要的服务也是高度个性化的。从“单位人”到“社会人”和“个体人”的变化，提出了“如何才能提供直接的、适宜的、个性化的社会资源和公共服务”这样一个问题。然而，在社会问题迅速增多、社会矛盾不断复杂化的情况下，公共服务和社会管理却严重滞后。例如，“东部发达地区的某些乡镇，常住人口为40万，甚至更多，基本达到了中西部地区一个县的规模。但机构设置、编制均为全国统一，仍按一个乡镇来配备……某镇上级分配了130多个编制，但在实际的运行中却需要400人，否则，整个政府系统可能陷于瘫痪。上级政府为了节约开支，就不断合乡并镇，将数目变为原来的2/3，人员编制也一再压缩。”（曹锦清：《当前农村研究中的真问题》，载《探索与争鸣》，2012（11）。）事实上，一些群体性事件发生与基层公共服务和社会管理的严重缺口是有密切关系的。因此，基层社区的重要意义也日益凸显。这就推动了公共服务和社会管理向基层的“下沉”，而社区建设也逐渐成为了社会管理创新的一个前沿领域。

（三）城市社会建设的新态势与更高阶段的社区建设

《中国城市规划发展报告2008—2009》预计，2010年中国总人口约为13.6亿，城镇化水平约达到47%，城镇人口约达到6.4亿人；2020年中国总人口约为14.5亿，城镇化水平56%～58%，城镇人口达到8.1亿～8.4亿；2030年前后，中国总人口约为15亿，城镇化水平约达到65%，城镇人口约达到10亿人。面对每年约1000万至1200万从农村转移到城市的新增人口，我国城市社会建设的各个领域——具体地说，城市社会的经济、政治、文化、社会生活和生态环境五大领域——都会面对诸多挑战。这些挑战很大程度上将转化到城市社区，使社区建设面对新的考量。

1.面对快速城市化过程经济建设挑战的社区

随着城市化水平的快速提升与社会对经济发展要求的提高，在产业模式、产业结构、产业形态、市场竞争能力、经济创新能力，以及发展低碳经济、节约型经济和循环经济等方面的调整升级使城市经济发展面对诸多挑战，这些挑战在很大程度上将转化为社区问题。例如，产业集聚、人口集中，导致了生产及生活要素资源的短缺，从而加剧社会群体及个人之间的竞争；产业结构调整和升级在一定时期和发展阶段上可能影响城市经济的发展速度，降低提供就业岗位的能力；实施“退二进三”、“优二兴三”、“腾笼换鸟”，发展新型都市工业、高新技术产业和现代服务业，短时期可能降低对农村人口和低技术群体的吸纳能力。经济建设过程引发的社会问题在很大程度上将转化为社区问题，从而加大基层社会治理的强度。

2.面对快速城市化过程政治建设挑战的社区

城市化过程的一项重要任务，就是使城市的行政管理、民主政治、法治环境达到更高的水平。随着这一过程的快速推进，城市人口急剧增长，城市规模不断扩张，“熟人社会”陌生化了，“陌生人世界”却常态化了，社会行为也“匿名化”了。城市管理任务因而越来越重、难度越来越大，人民群众对城市管理的要求也越来越高。同时，社会成员对于民主权利与公民权利的意识和要求也更为突出。因此，要落实市民的知情权、参与权、选择权和监督权，使市民的政治权益得到切实保障，“问需于民”、“问情于民”、“问计于民”，形成市民的积极参与、健康参与。这些都增加了城市政治建设的难度，许多问题往往需要社区管理来化解。

3.面对快速城市化过程文化建设挑战的社区

对我国城市的历史稍作回溯就会发现，许多名城往往处于中华古文明滥觞或发展的地带。然而，城市人口的密集化和人居环境的扩大正在挤占历史文化遗产的空间。因此，在城市化进程中，保护历史文化遗产，往往与城市经济发展和改善人民生活会形成一定的矛盾。因此，如何保护自己的历史文化遗产成为一个重要任务。而且，越是文明历史悠久、文化底蕴深厚的城市，这项任务也越是艰巨。总体上看，我国正在探索有特色的、科学的城市化道路，注重传承历史、面向未来，注重以人为本，注重历史价值保护，注重城市可持续发展等。在此过程中，使文化遗产获得生命力，将传统文化、历史文化、高雅文化融入到城市的现代文化、通俗文化、大众文化之中，使生活、创业、消费、休闲融为一体。这些发展目标都有赖于通过社区文化建设实现“落地”。

4.面对快速城市化过程社会生活建设挑战的社区

高品质的生活质量越来越成为社会成员对当今城市生活的迫切要求，这本身也提升了城市化过程的挑战。从社会生活领域看，城市已成为民生问题集中的重要区域，许多民生问题本身是城市化造成的，如“就业难”、“交通难”、“出行难”、“停车难”、“上学难”、“看病难”、“住房难”等等，已是许多城市难以根治的顽症。如何让人民群众共享城市化带来的实惠，让人民群众拥有与经济社会发展水平相对应的幸福感和满意度，是一个重大课题。为此，必须加强社会建设，不断改善民生，使广大人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，实现发展成果由人民共享。所有这些最终都离不开社区建设。

5.面对快速城市化过程生态环境建设挑战的社区

城市化的战略目标强调自然系统与社会系统的和谐、生态环境系统与居住环境系统的协调、城市建设与生态建设的统一。然而，快速发展的城市化使得城市生态环境的建设面临很大困难。有关研究表明，我国城市的生态环境（大气环境、水环境、固体废弃物环境、社区环境和居室环境）目前仍然处于局部改善、整体恶化的状态。城市经济发展带来的垃圾处理量剧增，水污染和大气污染加剧，光污染、噪声污染日趋严重等等，不仅使城市生态环境付出了巨大代价，也使城市居民付出了巨大代价。总体上说，我国城市生态环境建设仍然比较滞后，而社区生态环境建设无疑是彻底改变这种状况的一个基础。

二、社会资源配置的社区化：重大变革与机制创新

如果采取社会学的眼光，无论是经济政策的调整或产业结构的升级，还是社会治理方式和制度体系的转变，其实质都将这样或那样地与社会的利益结构形成联系，最终将涉及社会资源配置格局与配置方式。因此，快速城市化过程对社会建设以及社区建设提出的挑战，实质上是社会资源配置的优化与合理化问题。

对于不同的学科而言，“资源”可以有不同的解释。经济学中的“资源”侧重于物质的、有形的和经济的、市场的资源，强调其对于经济生产和市场发展的规定性与决定性。而在社会学中，“资源”被理解为“社会资源”，也就是说，“资源”的社会性涵义和属性受到更多的关注。“所谓‘社会资源’，其内涵是指一个社会赖以生存和发展所需的人力、财力、物力、机会等生产和生活资料。”（郑杭生：《走向更加公平合理的社会资源配置格局——新中国60年社会发展和建设成就》，见郑杭生主编：《学界回眸丛书·社会学回顾》，北京，北京出版社，2010。）根据不同的标准可以将社会资源划分为不同类型，如不同领域的社会资源可区分为经济资源、政治资源、文化资源、社会生活资源等。从社会学视角来看，物质的、有形的、现实的、经济的、市场的资源固然重要，非物质的、无形的、抽象的、文化的、符号的资源也十分珍贵，某种意义上甚至更为重要。

在我们看来，社会建设的宏观构想必须向基层社区下沉，逼近城市居民的切实需要，在基础一线服务过程中实现“落地”，才能有效应对各个领域的挑战。这也正是一系列的“进社区”行动——便民服务、警务治安、人民调解、基层民主、教育科技、社保医疗、卫生环保——的基本意义所在。“进社区”系列行动逐渐推进了基层社会利益结构的调整、制度体系的创新、治理方式的变革，在此过程中形成更为合理的、有效的社会资源配置方式，从而使以人为本、科学发展、共建共享以及社会的公平正义，真正落实在基层社会。我们将这一过程称为“社会资源配置的社区化”。

从我们的实地调查研究来看，“社会资源配置的社区化”表现在最为重要的两个方面——“社区化”的配置格局与配置机制。也就是说，一是在社区建设的重大领域建立更为合理的社会资源配置格局，二是通过社区服务和治理体制的创新以探索更为有效的社会资源配置机制。

（一）五大变革与社会资源配置的社区化格局

自20世纪80年代中期至今，经过20多年的努力，我国社区建设成为了一项意义深远的建设性工程。与此同时，社区变革也在悄然发生。社区建设的五大领域——经济建设、政治建设、文化建设、社会生活建设和生态环境建设——表现出的社会资源配置格局的社区化进程，是当前城市社区建设的一个亮点。

1.社区民生问题的化解

在社区，经济利益很大程度上集中表现为社区民生问题。所谓民生问题，通俗地说，就是老百姓遇到的与衣食住行、生老病死等日常生活相关的问题，也可以说是老百姓过日子所遇到的种种问题（关于民生问题的系统分析参见郑杭生：《社会建设：改善民生与公平正义》，载《中国社会科学院院报》，20071115；郑杭生：《抓住改善民生不放，推进和谐社会构建》，载《广东社会科学》，2008（1）；郑杭生、杨敏：《关于社会建设的内涵与外延》，载《学海》，2008（3）；郑杭生、黄家亮：《论社会建设的理论意涵与实践思路》，载《中国共青团》，2008（11）。）。社区是各种民生难题和社会矛盾的交汇点，“如企业改革的‘4050’人员、大中专毕业生的去向以及农村大量富余劳动力涌向城市等交织在一起引起的就业问题；老龄化日益严重所带来的养老问题；收入分配调节机制尚不完善，带来的贫富分化问题；看病难、上学难、住房难，等等。”（马丽华：《关于如何构建“和谐社区”的几点思考》，见社会学视野网，http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2009- 08- 03/8510.html。）因此，社会资源的社区化配置格局可以使基层民生问题得到化解，从而奠定了和谐社会的坚实基础。

2.社区的民主自治与善治

应有社区建设是基层民主的推进，自治与善治是社区建设的题中应有之义。因此，“以人为本、服务居民，资源共享、共驻共建，责权统一、管理有序，扩大民主、居民自治，因地制宜、循序渐进”（参见*共中**中央办公厅和国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，2000年11月。）这一社区建设的基本原则，直接表现了社会资源的社区化配置格局。通过政府、企业、社会组织及个人等各方共同管理基层的公共事务，可以使社区中不同利益的各方得以协调，形成合作和共同行动。近年来，我们对广州、深圳、武汉、郑州、杭州等城市社区进行的实地调查研究表明，社区的民主参与和居民自治已成趋势，大大推动了政府公共服务和公共管理向社会基层的下移，也提高了社会治理与善治的发展水平。

3.社区文化与共同意义的建设

社区文化是社区共同体的一个重要标志。我们曾做了如下一些探讨：在实践中，社会共同性至少有两个基本的方面——利益的共同性与意义的共同性。社会成员、群体或阶层对自我利益赋予的意义是否具有共同性，在任何一个社会的共同生活中都具有核心位置。“对于当今中国的社区建设来说，相对于利益共同体的构建，意义共同体的培育任务更加艰巨。”（郑杭生：《和谐共同体和硬实力/意义共同性和软实力——从广州深圳的实践看社区建设的两大层面及其基本问题》，见郑杭生主编：《和谐社区建设的理论与实践——以广州、深圳实地调查为例的广东特色分析》，10~13页，北京，*党**建读物出版社，2009。）在我们看来，社区文化与共同意义的建设从一个重要方面体现了社会资源的社区化配置格局。

4.社区生活世界的重建

市场经济和城市化的迅速发展带来了人们生活的快速变迁，使传统上的社区生活世界遭受了重创。随着人们的衣食住行、人际交往等日常生活需要越来越多地由公共设施来承担，利益驱动倾向和人际关系疏松化也日益突出，社区生活世界普遍发生了两个重要变化，即日常生活公共化和人际关系疏松化（参见郑杭生、杨敏、黄家亮等：《中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究——“上城经验”的一种社会学分析》，核心报告的第五章“在价值观开放多元的时代促进意义共同性的上城特色”，98页，北京，世界图书出版公司，2009。）。社区生活世界成为一个突出的问题。这本身也反映了社区生活世界的重建是社会资源的社区化配置格局的重要方面。

5.社区生态环境的保护

新一轮城市化过程注重生态城市和绿色城市的追求，使得社区生态环境的建设处在了极为关键和实质性的位置。社区生态环境不仅仅是提高社区的绿化覆盖率，更为重要的是使社区的生态系统能够形成自我持续、自我循环和自我发展的机制，最大限度地实现社区各种物质资源和非物质资源的可再生性转换，真正落实3R原则——减量（Repress）、再使用（Reuse）、回收（Recycle）。这些方面都将使社会资源在社区形成更为合理的配置格局。

（二）社会复合主体与社会资源配置机制的创新

随着我国经济和社会的发展，对社会资源采取单一的配置机制——譬如，传统上由国家和政府对所有的社会资源实行统一配置，以单一的行政化方式实现对社会资源的管理；或者由企业等营利性组织自发地进行公共物品的生产和供给，以单一的市场化方式对社会资源进行调配；或者由非营利性的社会组织志愿地提供资源或服务——已不能很好地满足社会生活的实际需要。现实的要求是，必须促成三大部门（政府、市场、社会）的“合力”，共同构成社会资源配置的新机制，使三大部门对社会资源配置的不同作用相互补充，从而更充分、更合理地发挥出来。我们将这种集合了三大部门的公共性、市场性、社会性三种机制的协作机制，称为社会资源配置的“复合型”机制。

我们对社会资源配置的“复合型”机制的关注，很大程度上来自于对杭州城市建设和社区建设的实地调查，以及对“杭州经验”的研究。约从2002年初至2008年，“杭州经验”经过了一系列的推进，达到了“社会复合主体”的发展阶段。所谓社会复合主体是指，在促进经济发展和社会进步的创业与创新行动过程中，多个社会主体的主体性发生重叠或复合，使得这些原本不同的多个社会主体构成了一个社会主体，成为复合性的创新与创业主体。从杭州市的实践来看，社会复合主体这种创新型构架容纳了“四界”（*党**政界、知识界、行业企业界、媒体界），涵盖了“五域”（即经济、政治、文化、社会、生态环境），致力于“五大生活品质”（即经济生活、文化生活、政治生活、社会生活、环境生活的品质）的提升，更具体地表现为“五大关注”（关注创业创新、文化文明、民生民安、民主*意民**、生态生息）（参见郑杭生、杨敏、奂平清：《“社会复合主体”的追求：生活中更高品质的创新和创业——社会学视野下“杭州经验”的理论与实践》，19~156页，北京，中国人民大学出版社，2010。）。可见，社会复合主体直接促成了一种新的社会资源和社会机会的配置机制。

（三）社会资源的“社区化”配置机制的创新案例

社会复合主体也是杭州市社区实现社会资源社区化配置的重要探索。2009年6月，我们对杭州市上城区社区建设做了深入的实地调查。这次调查不仅直接接触到上城社区建设工作战线上的绝大多数领导同志，还直接接触到了该区的6个街道、52个社区从事一线工作的一批社区工作者和社区居民。上城区社区建设进行了许多新的探索，集中到一点就是，通过“社区复合主体”形成社区内外部的政府组织、经济组织、社会组织以及个人力量的整合，使社会资源配置的“复合型”社区机制发挥出了明显的实际作用。这一做法以灵活的方式将各种社会资源转化为社区的可支配资源，从而提高了社会资源配置的合理性和有效性。我们的实地调查发现，上城区通过社区信息化建设，找到了社会资源的“社区化”配置机制的实际途径，从而解决了社区工作的一系列难题，这应当说是上城区社区建设的一条核心经验。

1.构建“双维社区”，实现资源配置的社区化

所谓“双维社区”是指，社区不仅是单一的实体性、物理性和地域性社区，而且还是虚拟化、数字化和信息化社区。这一探索的创新性在于，使传统上的“单维社区建设模式”转变为“双维社区建设模式”。从2001年起，杭州市上城区即开始尝试“双维社区”建设之路，对一些社区和单位进行了初步的信息化探索，后来在浙江全省范围内进行了推广。目前上城区已基本实现了信息化和电子技术的社区建设发展战略，以这种软环境和运行轨道为依托，消除了政府行政部门之间的分割，整合和优化各种资源，社会资源的社区化配置就得以成为现实，从而有效地化解了政府“小”体制制约与社会“大”需求压力之间的矛盾。

2.“复合型”机制促进社会资源的社区合理配置

早在2004年，杭州市就制订了社区信息化建设的工作重点，着力提升和扩大“社区复合型机制”的运作方式，推动公共性、市场性、社会性三大机制的“复合型模式”。上城区社区信息化系统体现了社会主体的复合型参与，这些社会主体包括政府组织（区委区政府、街道办事处、社区*党**组织、社会工作站等）、经济组织（生产企业、中介组织、股份公司等）、社会组织（民间非营利组织等）以及个人。仅以经济组织为例，上城区驻地的浙江迪佛网络科技有限公司、浙江援通科技发展有限公司、浙江华数数字电视有限公司等多家企业都是社区信息化系统建设的参与者。这样，借助社区信息化系统形成了一个个“社区复合主体”，提供了使社会资源得到更为合理和有效配置的条件。

3.“二化四网六平台”与推向一线的社区服务

所谓“二化”是指社区管理信息化和社区服务信息化。所谓“四个网络”是指“e家人”社区事务管理网、社区电脑服务网、社区电视服务网、社区电话服务网。所谓“六平台”是指社区事务管理平台、居民互动网络平台、公共服务信息平台、社会志愿服务平台、居家养老服务平台、为民服务联盟平台。上城区以“二化四网六平台”为技术载体，通过社区信息化系统提供的技术手段和网络轨道，扩容社区政务的处理，扩展社区居民的服务，解决了多年来难以解决的诸多问题。

4.实现政府服务和治理的“落地”问题

上城区搭建了网上“在线互动一站式审批服务平台”，涵盖了计生、民政等绝大部分与民生密切相关的事项。对于掌握电脑基本操作的人，可以在任何时间和地点通过互联网申办所需服务事项；对于不会使用电脑的人，则可以将纸质申办材料交给就近社区、街道或是区行政服务中心，让办事员在电脑里录入申办事项信息。系统的“审批事项自动流转”功能会让各相关业务部门通过该平台来完成受理审批业务，并将每一流程环节的信息以语音电话、短信、网络自主查询等形式在第一时间内通知申办者。这一程序使“人不跑、信息跑”和“一站式全程委托、自动代办”的理念成为了现实。

三、我国基层社区服务和治理的新探索

公共服务与社会管理向基层社区的下沉反映了当前中国社会治理的一种新趋势，我们将这一趋势称为“社会治理的社区化”（杨敏：《我国城市社会发展与社区建设的新态势——新一轮城市化过程社会资源配置的社区化探索》，载《科学社会主义》，2010（4）。）。总体上看，这也是构建一个“服务―治理―管理”新型关系的过程。随着这一过程的发展，基层社区展开了全方位的实践探索，涉及了社区治理的理念和思路的变革、运行机制的转变、技术手段的提升、工作途径的更新。目前，社区治理已形成了一套较为成熟的新理念、新机制、新技术和新途径，在许多方面对我国社会管理创新发挥了探路甚至示范的作用。

（一）从管控到服务的社区治理新理念新思路

随着中国的经济发展和社会进步，社会管理也不断面对更高的要求。经历了经济体制转轨、“单位制”解体、身份制转型以及户籍制变革，社区服务对象日益面对多元化的个体，社区服务范围也扩展为全体居民，促使政府公共服务平台向基层延伸，建立以社区居民为终端的公共服务体系。这就要求构建“服务―治理―管理”的新型关系。与此相应，从“管治型社会管理”转向“服务型社会管理”，成为了我国社区治理的一个主导性发展趋势。

首先，“服务―治理―管理”是与以往公共服务和社会管理不同的理念和思路。在“服务―治理―管理”的关系中，服务是关键性的环节、实质性的内涵、贯穿性的内容，始终居于整个过程的首要位置。同时，服务本身就意味着管理和治理，在服务的过程中蕴藏着推进管理和实现治理的密钥。可以说，能否以服务引领管理和治理，决定着整个过程的成败。因此，应改变以往那种单一管控的思路，确立以服务引领管理和治理的理念，寓治理和管理于服务之中，通过良好的终端服务实现基层管理和治理，以实现“管控型社会管理”向“服务型社会管理”的转变。

其次，“以人为本、以民生为重、以人民利益为宗旨”是实现这一转变的关键。客观地说，真正做到“以人为本、以民生为重、以人民利益为宗旨”并不容易。随着我国经济发展、社会生活品质提高、国家综合实力增强，社会成员和社区居民的期待指数在不断升高，对物质和文化的需求日趋多样化和复杂化。一方面，不同群体和个人的利益诉求呈现出不一致，往往容易导致利益纠纷和矛盾；另一方面，某些利益诉求的趋同从众也造成了维权意识的增强、维权方式的激烈，不同群体和个人之间的竞争、博弈、矛盾和冲突更为普遍。必须把握涉及群众切身利益的实际问题，疏通利益诉求的表达渠道，形成利益诉求的合理秩序，这样才能实现社会矛盾的源头治理。确立服务理念、更新服务手段和提升服务水平，是及时回应和切实解决与群众切身利益相关的最直接、最现实问题的思想前提。

最后，形成社会化的管理和治理新格局是这一转变的重要目标。在“服务―治理―管理”新型关系中，服务具有新的内涵——服务过程也是参与过程，社区居民不再是被服务、等服务的消极对象，而是服务的积极参与者，某些情形下甚至是服务的提供者。通过社会组织、民间团体、居民个人的“参与服务”，基层各个方面的主动性和积极性得到了释放，不同利益诉求的声音得到了表达。这种参与过程的相互交流增进了理解，形成了社会包容的良好氛围。同时，参与服务也是参与管理和治理，借助各种形式的自助、互助和志愿行动，培育起了基层社会的自律自治、自教育和自管理能力，加强了服务与治理和管理之间的相依相辅关系，推进了多元参与、共建共享的治理和管理过程。2011年7月，《*共中**中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》着重阐述了“*党**委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。倡导服务的参与性正是强调“*党**和政府与其他社会主体”组成多元主体，形成*党**委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。所以，从“参与服务”到“参与管理”和“参与治理”，既能充分激发社会活力，也能确保社会安定有序，从而切实转变社会管理的被动局面。

（二）社会资源配置社区化的社区治理新机制

社会资源的配置关系到“社会学的核心命题”，是中国社会变迁和社会转型、社会建设和社会发展的“主线”（郑杭生对此做了多次论述。“给社会正义下一个更广泛的社会学定义：社会正义就是社会资源和社会机会配置的公平性和平等性。”“社会学的核心命题之一是社会资源和社会机会的合理配置和分配。”“社会资源和社会机会合理配置”是新中国60年来的社会变迁和社会转型、社会建设和社会发展的“主线”。“社会建设的实质是与合理配置社会资源和社会机会这个根本问题联系在一起的。”“社区建设，也跟社会建设一样，又是与合理配置社会资源和社会机会这个根本问题联系在一起的。”参见郑杭生：《改革开放30年：中国社会发展和社会转型——一种社会学解读》（2008年12月16日在中国社会科学院学部主席团召开的“改革开放30年国际学术研讨会”上的主题发言）；《学界回眸：新中国60年的社会发展与建设·导论》；《共建共享，把我国社区建设推向新水平》（2009年5月30日在上海潍坊街道举行的中国社会工作协会城区工作委员会主办的“全国首届社区共建共享高层论坛”上的发言）；《关于社会建设的内涵和外延——兼论当前社会建设的时代内容》；《中国人民大学中国社会发展研究报告2008——走向更讲创新的*会：社**社区建设与制度创新·总论》。以上见《郑杭生社会学学术历程之四·中国特色社会学理论的深化》（上卷），85、105、497、533、693页，北京，中国人民大学出版社，2010。），当然也是新型社区治理和创新社会管理的核心问题。新型社区治理、创新社会管理也是社会利益调整的过程，最终都涉及对社会资源的优化配置。在构建“服务―治理―管理”的新型关系中，能否使“管治型社会管理”不断转向“服务型社会管理”，能否将社会资源转化为基层社区可用的民生资源，能否使民生资源得到更为公平而合理的配置，关系到社区治理的机制能否实现创新这样一个实质性问题。

社会资源“进社区”体现在社区建设的方方面面，是涉及社区各个领域的服务和治理行动。就社区经济而言，涉及改善社区民生的多种问题，如失业人员、残疾人、老年人、贫困群体等特殊人群服务和文化教育、医疗卫生、社区治安等各个方面的便民服务。在社区政治方面，涉及推进基层民主的各种条件，如创造社区公共参与的格局，由政府、企业、社会组织及个人等各方共同管理基层事务。在社区文化方面，涉及使传统文化、历史文化、高雅文化整合和融入到社区文化之中，在社区层面推进文化共同体和意义共同体建设。从社区生态环境来看，为了促进社区的环境保护以及生态系统的自我持续、自我循环和自我发展，则需要投入更多的优质资源特别是硬件资源。此外，社区生活世界的建设也是如此，在市场化和城市化过程中，人际疏松、人情冷漠、彼此陌生和不信任已成为城市社区生活的特征，如何将社区建设为守望相助的生活共同体，也对社会资源进入到社区提出了更高的要求。

社会资源在社区的优化配置覆盖了社区服务和社区治理的整个过程和各个方面，必须以政府、市场、社会三大部门的资源整合和协调运作为基础。通过“政府—市场—社会”的合作三维，形成结构互动、功能互补、机制互联，通过三大部门的互动互补互联关系，使社会资源进入到社区，成为社区建设资源和社区民生资源（参见杨敏：《我国城市社会发展与社区建设的新态势——新一轮城市化过程社会资源配置的社区化探索》，载《科学社会主义》，2010（4）；《“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置与创新公共服务和更好社会治理》，载《河北学刊》，2011（2）。）。在此过程中，相关各方的分工、协同、合作成为了社区治理的新机制。譬如，*党**政机构发挥主导作用，政府行政部门提供公共物品，企业组织提高效率和增加就业，社会组织提供公益活动和志愿活动，社会成员和社区居民个人相互帮扶等参与主体的多元性和服务资源的多样性，充分发挥了各方优势，形成了社区服务和社区治理的“复合型”机制，使社会资源在社区的配置效果达到了最优。

（三）网络化基层时代的社区治理新技术

目前，网络与手机等新媒体引领的立体化传播方式，导致了信息化、网络化和数字化技术的运用范围扩大，互联网对社会生活和公共事务的影响日益深入。作为其重要结果，网络与基层两者的结合开辟了超乎想象的前景。一方面，网络进入基层改变了以往的舆论空间，大大提升了信息传播的公开性、覆盖性、即时性和渗透性；另一方面，网络化了的基层也不再扮演以往的缺场角色，而是具有了时时在场、瞬时发布的功能。从技术上说，“网络化基层”产生的效果，很大程度上能够使基层与顶层之间的信息沟壑被抹平和消融。不难理解，“网络与基层”的关系集中了各种社会问题，也吸引了社会各界的关注。基层工作因之感受到了双重困境，既要面对实体的社会世界的现实压力，也要承受来自虚拟的网络世界的舆论压力。这种情形改变了中国社区传统的治理方式。在社区治理中，“网络化基层管理”成为了一个新的发展趋势。

一般地说，“网络化基层管理”既是指依托网络技术建立起的基层管理系统，也是指基层工作者用于公共服务和社会治理的技术管理模式。“网络化社区管理”是网络化基层管理的一个重要领域，通过社区的“三化”即信息化、网络化、数字化建设，将基层社区的服务和治理提高到一个新的水平。“网络化社区管理”有两个主要方面：一是社区服务和治理的覆盖性和渗透性，二是社区服务和治理的人性化和精细化。

首先，社区服务和治理的覆盖性和渗透性。通过“三化社区”可以将社区的各个平台（如部门职能平台、公共服务平台、基层治理平台等）整合成为一个综合性的大工作平台，真正形成“横向到边，纵向到底”的工作效果。在许多城市，通过市、区、街（乡镇）、居的四级信息网络系统，建成了贯通市、街道、社区的三级公共服务中心，实现了覆盖性和渗透性的社区服务和治理。譬如，借助网络基层管理系统实现数据信息共享，构建社会救助、慈善公益事业、社会福利、优抚安置保障、基层社区、社会组织等公共服务信息数字平台，将行政服务、公共服务、公益服务以及便民服务、社会志愿服务有机结合起来，使单个部门的零散服务转变为多个部门的整体服务，形成政府主导、社会广泛参与、不同领域协作的现代公共服务格局。

其次，社区服务和社区治理的人性化和精细化。“三化社区”将更多数量、更优品质的社会资源转变为社区的民生资源，不断引入社区居民的基本需要终端，使社会资源在基层社会得到合理配置。同时，“三化社区”搭建了百姓与政府之间的桥梁，更加贴近社区居民的日常生活，广泛收集社情*意民**和民生需求，能够及时发现和解决民生问题。这一过程也激发了社会参与的热情，拓展了社会参与的渠道，有利于协调基层治理面对的多种关系，如治标管理与治本管理、刚性管理与柔性管理、社会服务与社会管理、社区管理与社会管理、政府主导与多方参与，等等。因此，服务和治理的人性化与精细化能够产生源头治理的效果，把治标管理与治本管理有机结合起来。

（四）社区社会工作与社区治理的新途径

“社会工作是一种帮助人和解决社会问题的工作。它帮助社会上的贫困者、老弱者、身心残障者和其他不幸者；预防和解决部分经济困难和生活方式不良而造成的社会问题；开展社区服务，完善社会功能，提高社会福利水平和社会生活素质，实现个人和社会的和谐一致，促进社会的稳定与发展。”（王思斌主编：《社会工作导论》，7页，北京，高等教育出版社，2004。）近年来，*党**和国家出台了一系列相关政策措施，特别是2011年11月，中央组织部、中央政法委、民政部等18个部委联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，提出加强和创新社会管理，大力发展社会事业，培养造就一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍，作为中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局的一项重大战略任务。我国专业社会工作的发展势头越来越强劲。

在“服务―治理―管理”的新型关系中，社区社会工作越来越显示出特殊的作用。目前，社区集中了大量的民生问题，如贫困问题、青年和农民工就业问题、下岗人员再就业问题、家庭问题、人口老龄化问题、流动人口与管理问题、生态环境问题、自然灾害问题，以及各种矛盾纠纷和突发事件等。通过社区社会工作，可以进一步促成公共部门、营利组织、非营利组织以及家庭和社区本身的协作，更好地共同承担社区的民生服务，如为贫困家庭、单亲家庭、低收入家庭以及妇女、儿童提供特殊服务，针对青年的学习、工作、健康、组建家庭及公民权利等提供咨询和指导，为农民工和下岗人员提供就业或创业培训，在流动人员密集的社区加强调解工作和专项管理，等等。

此外，在社区服务和保障方面，如社会福利、社会救助、慈善事业、婚姻家庭、心理健康、残障康复、教育辅导、就业援助、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮教、纠纷调解、应急处置等，专业社会工作能够发挥十分广泛的作用。社区社会工作者特别重视服务宗旨和志愿精神，运用可以获得的社会资源和社会机会为弱势群体提供帮助，使其正常的社会生活能力得到恢复和增强，从而形成相互帮助、互济互惠、相互奉献的良好社区风尚。

总之，社区社会工作通过专业知识和职业技能，改变了以往社区服务和管理的传统工作方式，提升了社区服务的水平，促进了社区中不同群体、组织和个人的交往合作，推进了教育公平、就业公平、分配公平、保障公平、医疗公平、参与公平，不断强化了公平正义和共建共享的社区生活秩序。社区社会工作的发展预示着我国社区治理的一个新途径。

四、“服务―治理―管理”新型关系下的社区治理实践

几年来，我们在中国城市社区开展了持续的实地调查，目睹了社区在建设理念、运行机制、服务技术和治理途径等方面的实践创举，对“服务―治理―管理”新型关系的发展趋向也获得了更为具体的认识。

第一，“服务型社区”引领共建、共治、共享的社区大服务格局。构建“服务型社区”和推进社区大服务格局，可以说是我国社区建设具有普遍意义的实践探索。譬如，杭州市上城区的“333+X”社区大服务体系。“333+X”社区大服务体系是由3个主要主体（政府、社区、社会），发挥3类载体（社区公共服务工作站、居民活动类载体、居民生活服务类载体）的作用，通过3种体系（公共服务、自助互助服务、便民利民服务），向社区居民提供与生活密切相关的各类服务项目（即X）（参见杭州市上城区人民政府：《共建、共治、共享的上城模式——“333+X”社区大服务体系建设》，载《杭州（我们）》，2011（6）。）。其中，政府发挥主导作用促成社区服务资源的整合，让社会力量参与到社区服务中来，共同搭建起三大服务架构——公共服务工作站提供公共服务，居委会提供公益服务，社区社会组织提供商业和便利服务。上城区的“社区大服务”格局主要体现在：一是搭建社区公共服务平台，提升政府公共服务水平，实现了政府公共服务平台的前移；二是搭建社区居民参与平台，提高自助互助服务水平，推进了“社区主导、多元参与、功能融合、四界互动、共建共享”的社区自治建设；三是搭建社区服务落地平台，提升信息化服务水平，实现了政务工作的延伸。多年来，上城区先后获得了“全国社区建设示范区”、“全国青年文明社区示范区”、“全国老龄工作先进区”、“全国社区残疾人康复服务工作典型区”等数十项荣誉称号。

第二，社会资源配置社区化的社区治理新机制。在公共服务和社会治理直接面对规模巨大的社会人的同时，社会资源的配置也成为一个大问题。在地处西南的贵州省遵义市红花岗区，我们看到了一个优化配置各种社会资源的鲜活实例。这个区舟水桥街道的镇隆社区地处城乡结合部，是一个典型的工矿型社区，大部分居民都是下岗失业人员和就业困难人员。该社区首先抓住凝聚*党**心、民心这个根本资源，从社区文化入手，倡导孝为先、和为贵、诚为美、法为上，创建和谐社区的精神依托。2010年，该社区启动了“文化大院”项目，积极联系市图书馆、市文广局并获得帮助，使社区图书馆新增各类新书5000余册，藏书量已近20000册。社区还因地制宜地利用社区体育场馆，运用现代化的科技手段制作社区文化墙，以图文并茂的形式展示*党**建、廉政、综治、计生、健康教育等内容，同时筹划了创业就业的社区文化墙。在实践中，镇隆社区逐渐摸索出就业创业工作的“113”模式，打造了社区创业示范街和残疾人就业示范亭，并向辖区企业推荐社区失业人员就业。此外，在区委组织部、区远教办、舟水桥街道办事处的领导下，社区开展了远程教育及“百千万示范带动工程”，仅2012年上半年就举办了集中培训22期，共培训550多人次。以实现充分就业为目标，社区开展了“送信息、送岗位、送培训、送政策”等就业援助活动。目前，镇隆社区的失业率控制在3%以下（参见镇隆社区*党**委：《镇隆社区远程教育半年工作总结》，2012年7月4日；《小社区也能做出大文章——郑燕同志先进事迹材料》；《镇隆社区创建方案》，2012年2月6日；《家门口建创业街失业人员再创业》，载《遵义日报》，2013-1-18。），先后荣获了“贵州省五个好基层*党**组织”、“省级充分就业社区”、“遵义市文明示范社区”、“国家级充分就业社区”等荣誉称号。可见，使社会资源成为基层社区可用的民生资源，并使民生资源得到更为公平合理的配置，小社区也能做出大文章。

第三，信息化、网络化、数字化的社区治理新技术。显然，要实现社会资源的合理配置，必须依托新的社会资源配置技术。在这方面，地方和基层进行了许多新探索。如杭州市上城区的“双维社区建设模式”，将地域的物理的实体社区与网络的数字的虚拟社区合为一体，通过“二化四网六平台”的信息化网络技术系统，实现了社区服务的“5A”目标，即任何人（Anyone）、任何时候（Anytime）、在任何地点（Anywhere）、通过任何方式（Anyway）得到任何服务（Any service）。北京市民政局在信息化、网络化、数字化基础上建立了社区服务新模式，96156社区服务热线通过网络、电话、短信等多种接入方式，实现了社区服务手段信息化，已覆盖到了全市范围，渗透到了各街道、居委会以至直接深入每个家庭（参见郑杭生、杨敏等：《“大民政”的理论和实践与“中国经验”的成长——夯实中国特色世界城市基础的“北京经验”》，161~168页，北京，中国社会出版社，2011。）。遵义市红花岗区万里街道百艺社区不断推进信息化建设，在中国电信省、市、区分公司的支持和帮助下建立了社区综合信息服务站，通过社区网站、语音呼叫系统对社区资源进行整合。网站设立组织机构，拥有市政信息、社区服务、社区论坛、社区身边事、社区商家等板块，实现了社区管理者和居民之间的互动沟通。居民不出社区就可以得到各种便利服务，如缴纳电话费、宽带费、送水送气、管道疏通、电器维修、家政服务、电信业务、电脑维护、订机票和鲜花等。该社区的信息化建设不仅及时解决居民的困难和问题，也为商家争取更大的发展空间，创造更多的商业机遇（参见百艺社区*党**支部：《社区信息化建设汇报》，2010年6月17日；《整合资源推动社区管理服务创新——百艺社区采取多形式加强离退休人员的管理服务》，2012年6月29日；《红花岗区万里路街道百艺社区*党**支部创先争优活动总结》，2012年11月25日。）。

第四，社区社会工作与社区治理的新途径。专业性社会工作教育在我国起步较早，至今已近百年历史。1978年之后，社会工作教育在我国高校逐渐体制化和制度化，在国外社会工作理念和方法不断引入的同时，社会工作的本土化和中国化进程也加快了步伐。社区社会工作在社区治理方面发挥了越来越重要的作用。如北京市海淀区肖家河社区建立了新居民服务之家，通过社会工作的互助自助服务加强对外来人员的服务和管理。肖家河社区有户籍人口4200人，外来人口3万多人，本地人和外来人口的比例在1∶10左右。为了服务新居民，肖家河*党**支部、居委会组建了社区新居民服务之家，下设社区就业服务站、法律援助站、课后四点班与社区二手店。通过新居民服务之家组织大学生、律师、老年居民等成立了一支志愿者队伍，有针对性地开展一系列新的服务项目，使新居民逐渐实现自我管理、自我服务、自我教育，对自己的常住地形成一种依赖感、归属感，顺利地实现从农民向市民的过渡和转型。再如，广东省佛山市南海区2003年引入了社工+义工的“两工联动”模式，使社会工作的职业化、专业化服务与义务工作者的无偿志愿服务相结合，形成了社工引领义工、义工协助社工的运行机制，整合了社工和义工的人力资源，促进两工“联动双赢、互补互惠、互动共进”。通过建立农村“社工带义工”联动站，在专业社工指导下建立了农村社区服务圈，提升了农村的公共服务和志愿服务，推进了南海的城乡一体化建设。

同时应看到，我国社区社会工作仍处在初期阶段。在社区社会工作的专业化服务、互助自助服务、志愿义工服务这三大运用领域中，发展较快的是互助自助服务和志愿义工服务，专业化服务还有待加强。对于婚姻家庭、心理健康、残障康复、教育辅导、就业援助、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮教等问题，专业化社区社会工作将发挥更大的作用。

五、构建社区与创新体制的“深圳经验”

我国社会转型和变迁进程越来越显示出“社会”自身建设的重要性。通过一系列创新性的日常行动和制度安排，加速社会自身的建设，成为了以新的方式实现社会管理和社会治理，从而构建社会和谐的必由之路。在此过程中，人们也逐渐认识到，社会建设要做到具体化和现实化，势必要向基层社会下沉，进入日常生活。在社会建设向基层社会的“着陆”之中，一项新的建设性事业——“社区建设”——勃然兴起。

（一）“深圳经验”探索过程概略

约20世纪80年代中期至20世纪末期，我国社区服务开始起步并不断推广和深化。1999年国家民政部确定26个城区为社区建设试验区，开始了社区建设的探索。约20世纪末，深圳市把推进社区建设提上了议事日程。到21世纪的最初几年，深圳市采取了更加有力的措施，譬如，建立了社区建设组织机构体系，各级各部门将社区建设作为构建和谐社会的基础，加强社区建设的力量。市、区两级都成立了社区建设工作委员会，市、区主要领导任负责人，各相关部门为成员单位；同时还成立了社区建设工作办公室，配备了专门的编制和人员，增强了社区建设的工作力量。再如，健全政策体系，制定出台了一系列政策规定，着力解决在社区管理体制、基础设施建设、人员管理、经费投入等方面长期以来困扰社区建设的瓶颈问题。

在制定政策的同时，深圳市采取了一系列行动不断推动社区治理结构的创新：

（1）推行“居站分设”。2005年，深圳市全面推行“居站分设”，成立社区工作站，到2007年底，全市社区工作站达598个。社区工作站作为政府在社区的工作平台，承接从居委会剥离出来的行政性工作。

（2）实行“一站多居”体制。合理调整社区工作站和居委会的范围。对部分规模较大的非封闭式管理社区分设居委会，规模较小的居委会不单独设立社区工作站，与相邻的社区共同设立工作站，形成“一站多居”体制。

（3）积极推动“居企分离”。深圳市特区内基本实现了股份公司与居委会相分离，大力推动股份公司与居委会在机构、职能、人员等方面的分离，并使集体股份公司按照现代企业制度运作，确保集体资产保值增值。

（4）推广物业管理进社区。如罗湖区率先由政府投资对老住宅区进行围合式改造，以“直接引入”、“连片引进、规模化管理”、“挂靠管理”、“自我管理”等方式全面引进物业管理，大大改善了社区的治安、环境和卫生状况。宝安、龙岗两区借鉴罗湖区的经验，正在进行引入物业管理的试点，并逐步推广。五年内，深圳市所有社区全部实行物业管理（参见深圳市社区建设工作办公室：《深圳市创建“六好”平安和谐社区经验交流材料》，2007年3月。）。

从“会站分离”的发展趋向到“居站分设”格局的确定，从“一会（分）两站”的雏形到“一站多居”的设置，再到“居企分离”、物业管理进社区，社区建设的行政工作不断向基层下沉，体现了政府部门和公共管理体制的深度变革。从“区—街道办事处—社区”向“区—社区”的转型尝试，“新深圳人”理念的提出与确立，行政工作与社会工作之间分野的日渐模糊，社会工作的专业化，新型民政思路和体制的探索，以及政府购买服务、政府“服务外包”等等，这些探索使深圳的社区建设继上海、沈阳、武汉等城市的社区建设模式之后，为我们提供了另一个独特的范例。目前，深圳市社区管理体制的改革和创新仍在快速推进之中。

（二）破解社区建设的一个顽症——“居委会困境”

在深圳市的社区体制改革系列行动中，始终贯穿着一条主线，这就是扩大基层民主，不断提高社区成员和自治组织对于民主治理的参与度。这是深圳市在社区建设过程中对各种现实问题的积极回应。全国人大常委会于1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对于居委会组织的基本性质有如下界定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”并对居民委员会的任务作有规定：“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。”然而，有关居委会的组织和活动等的一般的法理界定，随着我国社会的快速变迁，遇到了大量新的实践问题的挑战，不可避免地要对具体的现实界定一再作出修补。事实上，每当中国社会迈出重大的改革步伐，往往也意味着居委会要应对新的实际问题。

譬如，我国自改革开放以来，社会组织模式的改造和重组的迅速发展，使“去集体化”、“去组织化”成为30多年来一直持续的趋势，人们的生存方式和社会身份也出现了很大变化，许多人从以往的“单位人”、“组织人”变为了所谓的“社会人”。大量的“社会人”最终成为了“社区人”，沉积在基层社会之中，构成了新时期社区居委会工作对象的重要组成部分。

又如，随着城市化的发展，城市社会人口结构性变化加剧，下岗失业人员的增加、城市贫困群体的形成、人口老龄化的趋势、体制外人员的发展、流动人口的不断增多，使得城市管理和秩序稳定的难度增大。以深圳市为例，2005年底有常住人口827.75万，其中，户籍人口只有180万，非户籍人口占绝大多数（参见刘润华：《社区体制研究——以深圳为例》，http://zyzx.mca.gov.cn/article/yjcg/sqjs/200807/20080700018951.shtml。）。2006年底，常住人口为846.43万，其中，户籍人口只有196.83万，非户籍居民占绝大多数（参见刘润华：《安民立政》，96页，深圳，深圳报业集团出版社，2008。）。流动人口与本地的户籍人口形成了严重的“倒挂”，而且这种趋势仍在发展。

再如，随着计划经济体制不断向市场经济体制的转轨，原本由政府机关、企事业单位承担的社会管理、社会保障等职能不断被剥离，移交给了社区居委会。

还有，由于大量的“单位人”、“组织人”转变为“社会人”、“社区人”，政府几个职能部门的工作越来越向基层社会下沉，形成了规模性、持续性的“进社区行动”——法律进社区、警务进社区、文化进社区、计生进社区、税务管理进社区、社保进社区，等等。一些城市（如深圳市）的社区居委会承担的政府各职能部门“下沉”的行政事务，多达数十项甚至上百项。

除此之外，家庭出现的各种变化（小型化、核心化、非常规化等趋势），也将自身原有的教育、保障等多种功能“外移”给了社会，最终还是交给了社区。

上述这些类似的情形各地虽有不同，但带有普遍性的问题是居委会的行政化倾向。“居委会以‘群众自治组织’的身份，在社区公共事务中扮演了全能角色，承担了发展基层民主和加强社区管理的双重职责。由于角色和职能的内在冲突，居委会处于尴尬地位和两难境地。”（刘润华：《社区体制研究——以深圳为例》，http://zyzx.mca.gov.cn/article/yjcg/sqjs/200807/20080700018951.shtml。）如何使居委会的自治功能得到回归和体现，是推进基层民主和居民参与的一个关键，也是深圳市社区建设各项行动围绕的核心目标之一。

首先，推行“居站分设”是将基层民主管理、民主监督落到实处的一项举措。实行“居站分设”后，居委会回归群众自治组织的职能，可以集中精力和时间收集民情，反映*意民**，更好地参与民主管理和民主监督。其次，实行“一站多居”体制是在基本的机构设置和制度架构上将社会工作站与居委会进一步区分开来。社区工作站不随居委会的分设而分设，形成“一站多居”体制，实现以较大的社区工作站整合社区资源，以较小的居委会方便居民的沟通和自治。再次，“居企分离”是通过股份公司与居委会分离，使企业与群众性自治组织区分开来，使经济组织的目标更为明确，在机构职能、运行机制、经营绩效等各个方面都更为专业化，进一步促使居委会回归其自治功能，为其发挥基层民主的应有作用提供条件。最后，社区工作站作为政府在社区服务的平台，其工作经费纳入政府财政预算，专职工作人员实行公开招考，严格准入，规范考核。

（三）社区管理体制的深度创新

有关社区管理体制的实质性和深度创新，最终应当源于当代社区建设的基本理念和目标。譬如，第一，培育社区共同体意识；第二，通过社区服务应对社会问题和满足居民需要；第三，通过社区组织的发展开拓社区资源和延伸公共服务；第四，提高社区成员的参与率以实现共建共享。简单地说，即社区体制、社区精神、社区服务、社区组织、社区参与——这些涉及社区体制深度的创新，也涉及“深圳经验”的根本。

1.重构社区：社区设置的深层改革

与西方发达国家或一些发展中国家的社区相比，中国社区无论是社会结构和人文生态环境，还是实际的发展演进过程，都有着明显的独特性。其中最大的特点，是政府在社区发展和政策制定方面的主导作用，“中国社区的自然边界与行政边界往往是交叉的，根据政府政策界定的社区往往跨越社区的自然边界，并深深打上行政边界的烙印。”（丁元竹：《社区与社区建设：理论、实践与方向》，载《学习与实践》，2007（1）。）这种行政化的社区设置降低了居民间交往沟通、达到相互理解的便利。居民之间缺乏熟悉、包容和理解，缺乏共同的生活体验，因此增加了社区精神培育的难度，同时又影响了社区居民对自己居住地的认同感和归属感，削弱了社区应有的团结力和凝聚力。而且，社区设置的不合理，不利于社区成员对社区事务的积极参与，使基层社会的直接民主的推进产生困难。这正是深圳市创新社区体制所必须面对的一个问题。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第六条规定：“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。”我国目前居委会在实际划分上超出这一范围的情况较为普遍。《*共中**广东省委、广东省人民政府关于全面推进平安和谐社区建设的意见》(粤发〔2005〕19号)提出要求：一个社区一般是1000到2000户，超过2000户的非封闭式管理社区，要重新调整划分。“按照广东省的标准，深圳不少居委会需要‘重新调整划分’。”（刘润华：《社区体制研究——以深圳为例》，http://zyzx.mca.gov.cn/article/yjcg/sqjs/200807/20080700018951.shtml。）

深圳市近几年已在较大范围内对社区进行了重新划分，在2008年居委会换届选举的同时，对现有的行政化大社区作出了较为彻底的调整。对社区设置的这种重新规划可以产生多种制度效益：促进居委会向原有的自治组织回归，推进基层的直接民主；居委会不再承担行政性工作，避免了因居委会分设数量的上升而造成社区管理成本的增加；设立社区工作站，使政府的各项工作能够确实下沉到社区，强化了基层的行政执行力。因而，在“深圳经验”中，社区设置的重新规划对于“居站分设”和“一站多居”的实施和运行来说，是迈出了非常关键的一步（应当指出的是，深圳市的社区设置改革并不是机械的“一刀切”，而是根据现代社区管理的具体需要分别实行。对于由物业管理公司实行封闭式管理的物业小区，在设立居委会时并不拘泥于户数规定，规模较大的小区一般不划分为若干个居委会，同样，规模较小的小区也尽量单独成立居委会。）。

2.机制更新：社区服务的慈善行动和志愿行动

政府公共服务不仅是提供直接服务，更多的是以间接服务来实现，因而，进一步发挥社会组织和社区组织的作用，是推进公共服务的发展趋势。社区服务既是政府公共服务的一种延伸，也是社区的自我服务。社区服务的一个重要方面是福利*服务性**，其服务对象主要是社区的弱势居民，如老人、残疾人、优抚对象等，此外也提供便民利民服务，其对象是社区居民以及其他居民。社区服务离不开社区居民的大力参与，以形成相互帮助、互济互惠、相互奉献的关系。

深圳市社区管理体制创新的一个重要方面，表现在慈善机制的推动与发展上。慈善的理念是慈善机制培育的基础。“慈善是社会资源再分配的一种方式，可以直接用货币衡量，因而，是一个物质性概念。慈善又是人们品德和社会价值观的反映，可以增进人与人之间的和谐，因而，更具有精神性意义。”“慈善是一种文化，其成功与否最重要的标准不是筹到多少钱，而是市民对慈善事业的参与程度。”（刘润华：《安民立政》，15、197页，深圳，深圳报业集团出版社，2008。）在这一导向下，深圳市采取了多种措施积极推动慈善机制的发展。比如，慈善精神和文化的预前培养，从小进行启蒙性的慈善教育，培养孩子们乐善好施的精神。又如，培养慈善意识，打造慈善城市，促进慈善事业与社会的广泛互动。再如，提高整个社会的慈善参与度：一方面从施方入手，让社会广泛参与行善；另一方面关注受方，让更多困难者得到更好的救助。此外，出台慈善政策、培养骨干、建设基地、推动项目，形成慈善的组织化、网络化。2006年深圳市慈善会成立“劳务工关爱基金”，为劳务工提供紧急医疗救助。2007年3月14日，深圳市民政局和市慈善会在市救助站联合启动“深圳市慈善教育计划”，5个“慈善教育基地”正式挂牌成立。深圳市还设立了“鹏城慈善奖”，褒奖具有突出贡献的单位和个人，旨在通过推出“鹏城慈善奖”和深圳慈善排行榜，营造人人向善的社会氛围。

深圳市社区管理体制创新的另一个重要方面，表现在以较为完善的志愿机制来推动社区服务的发展上。如南山区着力完善志愿者组织，建设一支富有爱心的志愿者队伍。2003年南山区即启动了“南山义工牵手社区行动”，将义务工作导入社区，倡导和推动社区邻里互助的良好氛围，组织义工为区内符合帮扶条件的单亲、重病、贫困家庭提供多元化无偿服务，在社区开展法律、科技、环保、卫生、心理等公益宣传咨询及义诊、义务维修等活动。南山区同时制订了《南山区义工管理办法》等十多项管理制度，完善义工的招募登记和档案管理，推行“义工服务记录卡”，严格按登记服务时间对义工进行晋级和表彰，不断加强对义工服务技能的培训，定期举办义工交流联谊活动。

3.柔和而深刻的变革：基层民主建设的持续破冰

20世纪80年代以来，民主参与的发展形成了一场柔和而深刻的社会变革。世界社区发展的趋势表明：在政府达成治理和善治目标过程中，居民的广泛参与有着不可或缺的作用。然而，对于深圳这个户籍人口与非户籍人口严重倒挂的城市，如何在推进基层民主的同时，确保居民参与的公平性、有序性和有效性，既是一个政策性问题，也是一个实践性问题。

在2005年的居委会换届中，广东省作出一项规定：不在原户籍所在地选举、居住半年以上、有合法收入、有自有产权的物业、享有政治权利的非户籍常住人口，可以参加居委会选举。这项规定简称为“1+4”条件。这是广东省为了吸纳非户籍常住人口参与基层民主建设，率先提出的一个创举。从广东省和深圳市的实际出发，平抑户籍居民与非户籍居民之间在权利和义务上的差别和矛盾，必然是一个循序渐进的过程。因而，以《居民委员会组织法》的立法精神为原则，对非户籍居民参与居委会选举的方式和渠道进行具体的探索，正是要更好地体现民主参与在一定发展阶段上的公平原则，以确保社区参与的有序性、可控性，使基层民主得到稳步推进。

如何实现社区居民参与的普遍化和日常化，这一点对于基层民主建设有着实质性的意义。正是在普遍的和日常的参与中，社区精神和公*意民**识得以培育和发扬，居民之间在了解的基础上能够相互扶助、互济互惠，使社区成为具有认同和合作机制、共建共享的生活共同体。在这方面，深圳市宝安区新安街道宝民社区的做法堪称典范。宝民社区辖区内总人口近4万，其中外来劳务工占总人口的90%以上。根据辖区人口结构的特点，社区贯彻街道*党**工委、办事处关于社区建设的规划与要求，按照“以人为本，全面发动，全民参与，共驻共建”的原则，在实践中探索扩展社区参与的机制。在宝民社区，民主自治已经成为社区生活本身的一个特点，显示出“平民社区”的风格。社区参与的扩展形成了参与的普遍化和日常化、公平性和公开性，使社区工作随时都处在民主评议之下，在居民的满意和认可基础上形成了社区工作水平自反馈和自提高的重要机制。

4.特色与科学的追求：民间组织民间化

无论是社区建设、社区服务，还是社区参与、基层民主建设，都离不开社区的民间组织。21世纪以来，深圳市对民间组织的培育和管理进入了一个新的阶段。这些组织涉及了经济、教育、科技、文化、劳动、体育、卫生等多个领域，已形成了门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系。其中，志趣类、服务类、慈善类民间组织的社会影响更为显著。

为了推动民间组织运行机制的转变，深圳市采取了“民间组织民间化”的思路，*党**政机关、事业单位公职人员辞去了协会的职务，行业协会、商会实现了与政府在人、财、物方面的全面脱钩，同时，在各类民办非企业单位，尤其是在培训中心任职的*党**政机关公职人员也基本退出。这一方式提升了民间组织的民间化程度，使其法人地位得到进一步确立。

从实际来看，民间组织的民间化运作已经成为了深圳社工制度的一个特色，也被视为其科学化的一个标志。譬如，深圳市要求提供社工服务的民间组织要高度民间化，除了要由政府部门担任业务主管单位，民间组织的运作模式应当是“自我发起、自聘人员、自筹经费、自选会长、自主运作”，以避免民间组织成为变相的政府机构。又如，政府向民间组织购买社工服务，政府不直接与社工个人签订服务合约，社工将受聘于民间组织，再由政府向民间组织购买服务，以免社工成为变相的政府雇员。再如，政府在向民间组织购买社工服务的过程中，应该面向多个民间组织，并通过公平、公开的方式选择，避免出现由某家民间组织垄断经营的局面。

5.街道办事处的走向：政府基层体制的深度改革

目前，世界先进城市的社会管理，多采用垂直形式与扁平形式相结合、行政管理与社会管理相衔接、以政府为主导与其他社会组织相互合作的体制。如中国香港、新加坡城市实行“市府—社区”两级管理，形成市府与社区的直接互动。在我国，社区居委会长期承担政府机构下派的任务，造成了严重的行政化倾向，由此导致了一种现象，即城市社会管理普遍不再是最初设计的“市—区—街道”三级体制，事实上变成了“市—区—街道—社区”四级管理体制。因此，深圳市实行“居站分设”、“一站多居”和设立社会工作站的社区管理体制，要避免政府管理层级的增设，势必会直接牵动政府的基层设置，首先将是作为区政府派出机构的街道办事处。

街道办事处在运作中显示出较多的实际问题。一是执法无据，由于没有法定的执法权，在履行城市管理责任时力不从心。二是较少直接参与社区管理，常常扮演“二传手”的角色，上级政府布置的任务，转手传给了社区，成了中间层，降低了行政效率。三是消耗本来可以用于社区建设的宝贵资源。以深圳为例，街道办事处和居委会年均费用约分别为2000万元和50万元，一个街道办事处平均管辖10个居委会。也就是说，街道办事处消耗的财力是所有居委会费用的4倍（参见刘润华：《社区体制研究——以深圳为例》，http://zyzx.mca.gov.cn/article/yjcg/sqjs/200807/20080700018951.shtml。）。那么，如何推进街道办事处的改革呢？原深圳市民政局长刘润华认为，深圳街道办事处辖区的人口规模普遍比较大，平均达15万人，如果从区政府到街道办事处辖区的人口规模都特别小，也可以有选择地进行撤销街道办事处的试点，利用街道办事处现成的编制、人员、经费、办公和服务场地，按照“一站多居”的模式成立社区工作站，作为政府设在社区的行政性工作机构（参见刘润华：《社区体制研究——以深圳为例》，http://zyzx.mca.gov.cn/article/yjcg/sqjs/200807/20080700018951.shtml。）。

这将促成城市管理体制和模式的大转型，即从“市—区—街道办事处—社区”转向“市—区—社区”。按照这一设想，管理层级的减少，可降低管理过程中的信息失真，节省社会管理成本，提高社会管理效益；管理链条的缩短，可使政府能够更准确地把握社区的需求并快速回应，社区也能够及时得到政府的指示并及时对实际情况采取行动。原本由社区居委会和社工站承担的各项职能将进行甄别和调整，或“上移”交还给区政府及其各职能部门，或“下沉”由社工站、社区服务站或其他社会组织承接。如果实行这一步骤，那么这将成为自20世纪50年代以来，我国城市社会管理体制以及政府机构设置的一个空前的大变革。

六、“深圳经验”的社会学感悟

19世纪滕尼斯提出的“社区”概念，表达了以简单社会为基础的一种理想类型，不仅引发了人们对传统社区的憧憬，也构成了使理想的社区推向生活的现实动力。直到今天，滕尼斯对社区的理想和想象仍然深具魅力，但同时，他的理论见解对社会现实发挥的建构作用也一直伴随着许多尚未得到解答的疑问。这就使得社区发展成为了预设与实际、理论与实践、应然与实然各种争辩的聚焦点。在现代性之全球化的时期，处在我国社区建设的前沿，深圳不仅要直面“有别于传统的现代社区何以可能”这一问题，并且往往是在没有现成经验的情况下给出可行的答案。深圳社区已经远远“走出了滕尼斯”，这一过程显示了“深圳经验”的某种特别之处。

（一）构建现代社区：多重关系的新型共同体

从西方社会发展来看，应对现代社会的问题的确是社区发展的最初动力。随着现代性的生长和成熟，社会问题的发生呈现明显的动态性，经历了从古典现代性到现时现代性的变化。古典阶段的社会问题具有单一性和聚焦性的特征，大量的社会问题是有形的和实在的，如收入分配和财富占有的不公，贫富差距扩大等；现时阶段的社会问题不仅具有复杂性和扩散性，而且一些无形的因素成为了重要原因，如人的自我价值、文化和精神需要、生活质量，以及风险和突发事件等。

应当看到，关于社会问题及其应对方式等，中西有着明显的不同，西方社区的成长带有较明确的阶段性特征，其发展过程相对也较为简单。中国社区发展过程却并非如此。中国既是一个巨型社会，也是一个高度复杂的社会。而且，我国目前快速转型和变迁，社会生活中的传统性、古典现代性和后古典现代性因素形成了高度集结和相互重叠、挤压、扭结状态。这也意味着，我们更需要构建现代社区——一种容纳多重关系的新型共同体。它既是整体社会中充满活力的单元，从而能够成为社会治理和善治行为的载体；也能够承载人的多种需要，满足人的不同选择，实现人的自我发展。所以，当代中国社区从一开始就不同于滕尼斯想象的社区，并且也与西方现今的社区类型很不相同。

“深圳经验”的探索和形成过程，体现了当代我国社区建设与社会变迁的实践一体性，表达了社区建设应当追求现代社区的复合品性——社区建设既是问题取向的，也是服务取向的；既是居民参与和基层民主的发展过程，也是政府管理和公共治理与社区自治自律的相互实现过程，是社区善治与社会善治的统一。深圳社区建设过程表明，上述这些不同品质并非是彼此矛盾、相互排斥的，而是相依不离、互为基础、彼此成就的。

深圳社区建设过程往往集合了多种特质。社区既是实现对社会问题进行积极治理行动的一种载体，也是为社会成员提供直接服务的基层平台，又是社区居民民主参与的一种重要方式，同时还是增强社区凝聚力和整合度的载体。这一过程既贯穿着政府的基层管理，也贯穿了社区的自治与自律精神，表现了社区善治与社会善治的统一。在构建作为新型的生活共同体的现代社区方面，“深圳经验”提供了一个实践范例。

（二）回应全球与本土：“社会治理的社区化”

“社区”不仅意味着重新找回已经失去的地方团结形式，它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会和物质复苏的可行办法（参见\[英\]安东尼·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，83页，北京，北京大学出版社，2000。）。对于中国这样的复杂社会，“以社区为重点”的治理不仅仅是对全球化的单向度回应，更多意义上也是由本土社会提出的现实诉求。事实上，进入新世纪以来，在全球现代性和本土社会转型的双向引力作用下，我国发生了社会实践的结构性巨变。各种地方性的社会元素彼此遭遇和碰撞，形成了多元异质、万千面相的地方景观。这些现象折射到了社区之中，激起了社区生活的亢奋，也导致了社区中的许多问题。社区的变化促成了社会治理的重大转型。在此，笔者将这一趋势称为“社会治理的社区化”，主要表现在：社区治理行动和再社会化机制变得日益重要；社会的风险化和各种隐蔽的突发性危机，促使社会治理必须向社区“着陆”，等等。

在政府行政职能“下沉”过程中，深圳市积极探索社会治理的新模式，在各个方面推动了“社会治理的社区化”。深圳市、区政府将社区建设和社区工作经费列入了政府财政预算，通过增加预算和“费随事转”等办法加强对社区的投入，基本实现了社区办公经费和工作经费逐年增长。在深化公共财政体制改革的同时，把财政资金更多地投向民生领域，投向公益性事业，兴建社区办公用房、警务室、活动室、康复中心、图书室、小公园等社区公共服务设施。同时，为提高社区治理能力，重视打造知识化、专业化、职业化的社区工作队伍，对工资福利待遇制定了等级标准，以调动社区工作人员的积极性，增强社区工作对优秀人才的吸引力。城市治理和规划部门制定了全市统一行动网格，实行社区管理与城市网格化管理的有机结合，并开发了社区管理信息服务平台和社区服务网络系统，初步建成了覆盖全市的电子防控系统。

这里，“深圳经验”的一个重要启示在于，通过“社会治理的社区化”的多种具体形式，实现治理的微观化、基层化、生活化、日常化和细节化，使社会治理融入社区生活，逐渐变为“自然”的社会行为过程。

（三）巨型社会和流态社会中的权利：推进基层民主建设

中国历史上就是幅员辽阔、人口众多、文化多样的巨型社会，而目前又正处在深刻的转型变迁过程，社会生活的各个领域都呈现出快速的流变性。在这种复杂的国情下如何推进民主建设，是“深圳经验”无可回避的一个现实问题。

首先，如何在一个巨型社会中推进民主建设，就显得有些棘手。在西方学者的观念中，巨型社会与民主政治的关系，意味着一个很大的问题。如卢梭认为组成民主政府的基本原则有：国家小、公民之间彼此相识，地位与财产平等，人们的权利的平等；民风淳朴，实行小私有制，公民富足而和平，人民直接行使自己的民主权利等（参见高建主编：《西方政治思想史》，第3卷，438、439页，天津人民出版社，2005。）。这种设想反映了西方政治学中的一种思想传统。如韦伯强调指出，民主的理念起源于小型社会。在这种社会中，那些能被称作“公民”的人仅仅占人口的极小部分，这部分人有各种机会以行使行政权力。而当代社会是一种巨型社会，在这种社会中，公民身份权力已经扩展到了每一个人身上，这种民主模式因此也就变得不再适用了。大规模的选举必须依托法理型的政治系统和官僚化的执行程序，使每个人都能充分主宰其命运的“参与式民主”一去不复回了（参见\[英\]安东尼·吉登斯：《批判的社会学导论》，63页，上海，上海译文出版社，2007。）。

其次，流态社会与西方的公民权利理念似乎也存在一些问题。卢梭对西方传统上较典型的民主制的描述，也包含着社会自身的传统性、静态性、封闭性等前提条件。此外，20世纪中期，托马斯·马歇尔概括了英国几个世纪以来公民权利从基本民权到政治权利再到社会权利的演变过程，较系统地阐述了公民权利及其三种基本形式——公民身份权利、公民政治权利和公民社会权利。从中亦可看出，稳定的公民身份权利对于现实的公民政治权利和社会权利是极为重要的基础。显然，对上述每一个前提设想，当代中国的社会生活几乎都有自己的新情况。

民主参与是公民的权利，兑现则是政府的责任，流动迁徙并不影响这一事实的法理基础。作为改革开放的前沿城市，深圳是流动人口最多的城市之一，对于如何进行民主建设，应当有着很深的感触。2005年，深圳根据广东省委、省政府的有关规定（不在原户籍所在地选举的享有政治权利的非户籍常住人口，参加居委会选举的“1+4”条件），在非户籍居民参与居委会选举的方式和渠道方面进行了一系列尝试。譬如促进使基层民主得以更快成长的软环境的形成，倡导对非户籍居民使用“新深圳人”的概念，而不使用“外来工”等带有潜在排斥性的名词，并从就业、教育培训、社会保障、社会救助等多方面入手创造更加有利民主参与的条件，使“新深圳人”更快更好地融入深圳社会。“新深圳人”作为一种社会认可的身份，构成了流态社会中实现公民民主权利的特定基础。

（四）陌生人的世界的归属：重建信任与安全

在当代中国各个地区，“陌生人的世界”正在迅速扩大。人们越来越需要面对各种不熟悉的文化现象、行为方式、制度现象，“陌生人的世界”反而成为我们生活中的一种“常规世界”。随着人与人之间的陌生关系的常规化，事件的可重复性或经验中的已知模式发生作用的范围日渐收缩，社会生活中的偶然性、不确定性、意外后果的发生日益频繁。因此，在陌生人的世界中，信任与安全也成为一种新的问题。

深圳市在社区建设过程中采取了“社会信任的社区化”模式。譬如深圳各部门以社区作为重要的工作平台，围绕就业、环境、卫生、治安、文化等，通过社区工作站为困难群体和社区居民提供更好的服务。各个社区经常举行丰富多彩的文化、体育和娱乐活动等，通过这些方式增进社区居民的归属感和认同感，增强家园意识，树立“邻里相助、守望家园”的文明风尚，建立起居民之间的相互信赖，从而使人们普遍意识到，诚信不仅是自己应尽的责任和义务，也是与其他组织、群体和个人进行共同生活的基本方式。此外，在社区生活的各个方面进行细致入微的管理来引导“公民行动”。譬如深圳市福田区全面启动了“数字化城管”，对出租屋实行“旅业化”、“常住化”的“两化”管理模式；南山区花果山社区开展了“持久和谐”行动，创建“无毒社区”和“无邪社区”。还有其他社区的相关工作和服务，也是通过“公民行动”来达到保障和提高社区安全的目标的行动。

诚如德鲁克所言，我们需要一个有别于传统的社区，它不仅具有自由和自发的特性，也要让城市里的每一个人都有机会创造成就，做出贡献，而且跟社区息息相关（参见 \[美\]彼得·德鲁克：《下一个社会的管理》，北京，机械工业出版社，2006。）。从社会学视野看，“深圳经验”极为重要的理论和实践意义，就在于对现代社区应有的实质性内涵有冷静的理解，对当今时代的世界性的社区发展趋势有清醒的把握，并勇于从深圳的实际出发，在实践中探索和创造“有别于传统”的、有深圳特色的现代社区。简要地说，“深圳经验”的关键在于，通过创建有深圳特色的现代社区，将社会建设、社会治理下沉到社区，实现了“社会建设社区化”、“社会治理社区化”，这些“社区化”过程为实现社会善治和社会和谐奠定了一个个坚实的基础。