国际上主要有两种工程保函模式：低保额无条件担保模式和高保额有条件担保模式。囿于建筑市场和工程担保市场现状，以及工程建设领域信用体系建设滞后近况，我国目前主要采用低保额无条件担保模式。
高额工程保函，是招标人按照工程建设项目投资概算设定保函较高额度后，投标人依照招标文件规定在投标报名时出具由担保人提供担保并承担责任的书面保函。
参照以美国为代表的高保额有条件见索赔付成熟经验，高额工程保函模式能充分凸显实力强且信誉好的建筑企业优势，通过促使这类企业更多得到市场竞争机会，从而实现行业高质量发展。与此同时随着我国工程担保实践的开展，越来越多城市已经认识到发展高额工程保函的重要性。
浙江温州是全国首个在政府工程中强制推行高保额有条件保函制度的城市。本文将以先行地温州为例，通过梳理温州市推行高额工程保函的方案及其演进逻辑，为高额工程保函制度发展建言献策。
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2010-2011：制度诞生
2010年，高额保函在温州市“瓯飞工程”某标的中的成功应用，及其达成的招标选优和优选效果，为温州市高额工程保函制度的诞生埋下伏笔。
2011年6月，温州市委市政府发布《关于进一步整治规范建设工程招投标市场的若干规定（试行）》，其中《关于试行高额工程保函制度的暂行办法》要求在造价在一亿元及以上的政府投资建设工程项目中实行有条件高额工程保函：高额工程保函含投标保函、履约保函和支付保函为一体，保函额度为工程建设项目投资概算的50%至100%，且保函应由商业银行、保险公司或专业担保机构作为第三方担保出具。
高额工程保函制度的设立，一方面拟引入第三方力量保证投标方、承包方和发包方履行各种责任，否则第三方将继续承担合同执行责任和赔偿责任；另一方面将保证金额显著提高，通过加大违规成本促使各方履约和负责——高额工程保函制度的应用，能够有效你移和分担违约风险，避免造成半拉子工程和工程质量问题。
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2012-2014：制度更迭
2012年6月，温州市人民政府发布《关于促进建筑业振兴的若干意见》，围绕“加快建筑市场信用体系建设”提出要“建立工程项目履约保函额度浮动机制”。这一意见矛指高额保函成本较高，以及温州民间借贷风波暴露出担保市场有待健全成熟、建筑类企业银行授信额度有限等问题，为高额保函制度的完善提出建议。
2012年10月，温州市委市政府发布《关于落实“五个凡是” 进一步深化行政审批制度改革的意见》，推出高额工程保函制度“2.0”版：政府投资工程保函额度可根据实际调整为工程概算的20%-30%。此举主要针对试行初始阶段，由于缺乏实施经验导致项目招标多次流标的现象。意见也注意到初始阶段出现的银行垄断高额保函业务趋势，对其他担保主体做出了针对性发展引导。
2014年6月，温州市住建委发布《关于规范建设工程招投标市场有关事项的通知》推出高额工程保函制度“3.0”版：工程项目履约保函担保额度按照工程实施进度实行动态调整，工程完成地基基础的，保函额度可减少35%，工程完成主体的，保函额度可再减少35%。创新机制下，担保额度按工程实施进度实行动态退回，大大减轻了企业在资金链上的压力。
从1.0到2.0再到3.0，高额工程保函制度逐步形成了额度浮动调整机制，分类、动态且显著降低的额度标准为高额工程保函业务逐步推进、有序开展提供了便利。
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2014-2016：制度配置
制度实践过程中，担保市场竞争不充分的不足逐渐成为绊脚石：商业银行对于高额工程保函业务的限制较多，担保机构开具的保函在招投标部门认可度较低，且两者往往都要求建筑企业额外缴纳大笔保证金，造成了建企不小的资金压力。
为缓解高额工程保函给建筑企业带来的较大融资压力，温州市住建委引入了长安责任保险股份有限公司提供保证保险业务。全新推出的“建筑工程施工合同履约保证保险”缓解了施工企业保函授信难、担保难、额度少等问题，大大减低了施工企业管理成本。2014年6月起，温州开始试点推广该险种，长安也成为国内首家开办此项业务的保险机构。
2015年5月，温州市人民政府发布《关于进一步发挥保险功能作用促进我市经济社会发展的实施意见》，鼓励开展工程保函保险等创新业务。在意见的指导下，温州市招投标监理处在招标文件的投标保证金中引入保证保险方式，以缓解企业“融资难、融资贵”难题。
2015年全年，温州全市建设工程履约保证保险共实现保费收入3778万元，为1226家次企业提供风险保障358亿元。至2016年11月底，温州建设工程综合保险的市场份额已占整个工程担保市场的60%以上。
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2016-2017：制度衰落
2016年11月，浙江省住房和城乡建设厅、人力资源和社会保障厅、浙江保监局联合印发《关于进一步完善工程担保制度推行建设工程综合保险工作的通知》，明确自2017年1月1日起，借鉴温州等地建设工程综合保险地区的成功经验，在全省范围内推行建设工程综合保险。
2017年8月，根据《浙江省人民政府办公厅关于深化企业减负担降成本改革的若干意见》中“政府投资项目的履约保证金不得超过中标合同金额的5%，工程质量保证金的预留比例不得超过工程价款结算总额的2.5%”的要求，温州市造价处着手引导政府投资工程降低履约担保额度为不超过合同金额5%，质量担保额度为不超过工程结算价款2.5%。至此，高额工程保函制度不复存在。
高额工程保函制度在温州市经历了一系列革新最终让位于建设工程综合保险制度，有工程担保法律法规不够完善的环境因素，也有工程保证保险蓬勃发展的历史因素，其最终消逝并不意味其必不适合我国国情。但温州的先行经验也启发我们：高额工程保函作用的发挥，建立在完备制度基础与丰富经验积累的现实基础之上；距离其广泛应用，我们还有很远的路要走。