8月10日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（征求意见稿），释放了收紧城市更新、防止大拆大建的政策信号。
该征求意见稿旨在防范城市更新中出现的过度房地产化的倾向，通过树立详细的规则边界，统一城市更新业务规范，为各地城市更新的推进带来了更大的挑战。
基于此，南京的城市更新到底何去何从？存量更新的改造方式和设计尺度究竟该如何把握？断了地产财路的政府该如何用有限的资金撬动无限的可能？
作为南京城市更新的标杆和示范，秦淮区通过思考与尝试，给出了“秦淮答案”。
老门东，历史与现代的共融便是古都南京的独特魅力 godfather 摄
01
秦淮的情怀，“有温度”的城市更新
秦淮区的荣誉与负重
1——“特而精，最南京”
秦淮区是南京的主城核心区，面积49平方公里，常住人口近百万，自古便是南京的地理之心、文化之心。
这里不仅拥有全市21%的全国重点*物文**单位、65%的历史文化街区，也拥有“中华第一商圈”新街口、蓄势待发的南部新城，秦淮不仅是代表南京、享誉世界的文化符号，也是南京打造国际消费中心和华东门户都市的攻坚之地。
夫子庙 @你一横我一竖 摄
2——负重前行
历史的荣光和文化的积淀也意味着众多的老旧街区和亟待改善的民生困难。
老城空心化
根据2021年的七普人口数据，秦淮区的总人口为74万，相比于2010年的六普数据，人口减少了33万，人口外流和老龄化现象较为突出，这也侧面反应出老城区建设趋缓、产业升级停滞、人居环境亟待改善。
改造压力大
秦淮区的老旧小区和棚户区数量达到了751个，面积近1500万平方米，1.5万户非成套房住宅，棚户区、危旧房、*物文**建筑、历史街区混合交织，各方利益诉求不一，规划改造难度极大。而这也是秦淮区城市更新最实在和最清晰的“底色”。
刚性限制多
秦淮区地处核心老城，历史古迹众多、城市空间逼仄、更新界面狭窄，而与之对应的便是*物文**保护、消防条例、建筑条例、安全条例等各种刚性的开发要求，这些都如同枷锁一般让秦淮区的城市发展颇有难度。
财政压力大
原有大包大揽的更新方式依赖于政府的财政投入，而在“地产模式”被叫停之后，为了将有限的资金用在最需要花钱的地方，秦淮的确需要找寻一条可持续发展的城市更新之路。
外秦淮河边的中华门 外秦淮河边的中华门
不断探索的“秦淮经验”
秦淮区的城市更新发展早、经验多，但是也不乏一些弯路和教训。
从80年代的夫子庙片区综合开发，到90年代的大拆大建，再到00年代后地产驱动之下的同质化建设，再到后期的精细化更新和多路径尝试，秦淮的城市更新之路也是南京城市发展的缩影。
十三五以来，在南京市委的多方支持之下，秦淮区在城市更新领域不断探索，立足“保护更新老城、开发建设新城”，走出了一条符合秦淮实际又有一定推广价值的更新之路。
1——“以人为本”，用有温度的城市更新提升城市价值
“好钢善用”，强化以人为本，从“重地块价格”转变为“重城市整体价值”，从人的需求出发建设和经营城市。
尊重原住民和原产权关系，对于居住类更新项目做到能留则留，尽可能实现居民的原地安置。
改造手法上，采用有机更新方式，精细化设计，提升城市功能，实施适老化改造，推动城中村转变为有温度的宜居社区；
更新对象选择上，民生为重，用有限的资金来尽力保障民生项目，目前已累计完成308万平米的棚改任务、163个老旧小区整治、在册危房全部消险；
提升“城脉、水脉、历史文脉”为主线的“三沿”片区综合品质，让每个秦淮人都感受到生活中的小确幸。
秦淮区“十四五”城市更新项目一览，绝大部分为民生类项目
2——“创新多样”，用多元的更新手法践行因地制宜的城市更新
改变以往“征收+拆除+重建”的模式，用更精细化的手法结合“以人为本”的更新理念，形成多种可复制、可推广的更新模式。
整体保护更新
保护老城整体风貌和空间格局，控制自然山水环境、建筑风貌和空间尺度。
改造重建更新
对建筑价值不高、建筑质量较差的成片非历史地段的棚户区和危旧房进行片区的整体拆除和重建。
“留改拆”更新
针对混合居住类地区和部分小区，对改造区域进行精细化研判，保留并修缮历史建筑、改造老旧和非成套化房屋、拆除危旧小型棚户区并原地重建安置、优化区域内公共空间，最终形成宜居型城市空间。
渐进式微更新
针对传统民居历史地段，由政府主导开展建筑修缮、危房消险及设施补足等建设，以院落为单位渐进式更新，实现民生的改善、文化的传承以及老旧片区的活力再生。
环境整治更新
针对2000年以前的老旧小区进行改善提质，同时优化小区内部公共空间和相关生活配套，并在居民认可的基础上对部分小区实行“电梯增设”。
保护利用更新
对各类*物文**及历史建筑进行更新改造，通过多种方式实现人口的疏解和腾退，同时植入与居民生活相关的文商旅产业，还原和展示历史文化遗存，展现文化记忆。
石榴新村设计方案 危旧房片区改造，原住民原地重建安置，解决民生诉求的同时优化城市空间、增加区域配套
小松涛巷设计方案 紧邻太平南路商业街区，项目涉及棚户区改造、*物文**建筑改造、安置房建设等内容
小西湖片区改造设计 是对老城历史片区改造的一次新尝试，也是“共生共融”理念的一次项目实践
3——“多元参与”，充分鼓励多主体参与城市更新工作
“多元参与”是通过政府的“有形之手”最大程度的结合市场的“无形之手”和居民的“主动之手”，形成多元主体共同参与、共同发力的更新格局。目前，秦淮区融合“金融行业”、“知名企业”、“产权人”、“专家”为主的四方主体，共同参与城市更新项目。
金融行业
通过银行融资、组建基金、发行专项债等方式引入金融活水，鼓励资本提前介入项目研究。梳理符合PPP、REITs等条件的项目，并着眼于发挥新城反哺老城资金的撬动作用，吸引更多社会资本参与。
知名企业
与知名品牌企业建立长期合作伙伴关系，从项目规划、方案研究到建设运营等多维度开展合作。构建以国企集团为主体、项目公司为支撑的国有资本运营体系。
产权人
按照“谁投资、谁收益”原则，建立受益者付费机制，培养居民花钱买服务意识。
专家
建立“部门+专家”评审制度，和多个大学长期保持合作关系，从空间美学、文脉延续、功能提升、商业运作、社区营造等多维度把脉更新项目
02
温度之外，我们还需要怎样的“城市更新”
城市是“活的”，广义的城市更新便可以将城市作为一个具有生命的“有机体”，一个健康的城市不仅需要进行生长的引导、容貌的修饰，也需要去腐存精、强筋健骨，同时还要具备自我更新的能力。
面对“城市更新”，这不仅仅只是规划师、建筑师、经济师、景观设计师等等专业人员去完成的顶层构架，同样也是全社会所有角色参与的“群演大戏”，正是我们构成了这样一个持续运转的“城市有机体”。
回到章节命题，秦淮区给了我们一个“有温度的”城市更新，让城市更新回归“人本”、回归“平和”，那么温度之外呢？
“有广度”的城市更新
扩大城市更新的范围，依据城市更新的发展诉求对更新对象进行延展与扩充，原则上对既有城市空间、城市功能、城市价值、城市形象等带来有益提升的各类项目均可以作为城市更新对象。
除已熟知的棚户区改造、老旧小区更新、常规的街道环境整治之外，城市更新的关注点还可以集中在以下几个方面：
1——街巷的更新
与常规的街巷整治不同，本语境下的更新是以产权梳理为基础开展的城市更新，并形成 不仅具有烟火气、也具有自更新活力 的街巷格局。
梳理沿线房屋产权，发掘闲置地和零散用地的更新；鼓励利用边角空间打造街角绿地，在尽可能完成房屋确权的基础上鼓励激发商业活力，以全域旅游的视角来深入研究街巷文化并形成展示面。
秦淮区小火瓦巷的街角更新，绿地建设的同时也形成了部分新增可运营资产
2——楼宇的更新
楼宇更新主要分为多层闲置（低效）楼宇和高层老旧楼宇两种类型， 楼宇的改造不仅仅是形象的提升，也是对于业态的导入和提升， 更是盘活闲置低效资产并形成长期收益的存量型开发。
多层楼宇主要包括老旧校舍、闲置办公楼、低效办公楼等楼宇载体，也是城市里广泛存在、且具有一定市场价值的闲置和低效开发资产。此类更新大多为社会资本全资或入股介入，政府可通过税费减免、转变出让金缴纳形式和容积率奖励等措施，积极鼓励社会资本参与更新。
高层老旧楼宇中，除少部分自持楼宇可由产权人直接进行改造升级之外，大部分老旧楼宇都是零售的分散产权，改造难度较大；对于此类楼宇，可视楼宇情况由平台企业对分散产权进行归拢，其后再进行整体的升级与改造，对于价值不高且产权归拢难度大的楼宇，可视情况引导物管方进行立面清洗。
珠江路的未来城改造项目，由香港瑞安集团操刀 水石设计作品
新街口扬子大厦改造工程，壹城集团对分散产权进行一定归拢，进而实现了整体的停业改造
新街口新华大厦的改造概念方案，作为新华集团的自持物业，大厦的改造阻力小了很多
新街口尚未改造的老旧楼宇，因为散售而改造难度巨大
3——工业区的更新
厂区更新的对象是停工停产的老旧厂房，此类更新项目在南京也有了较多尝试，从不太成功的1865，到广受赞誉的国创园，再到万科操刀的“悦动新门西”，老旧厂房的改造和模式基本明确，总体来说是比较成熟的城市更新项目类型。
由南京卷烟厂改造而来的D9商业街区，通过设计，形成了一个包含办公、零售、餐饮的多功能综合体
4——门户节点的更新
社会主义的优越性不仅体现在对于民生项目的充分倾斜，也体现在可以集中力量对城市空间进行一定程度的优化，比如城市的门户空间和部分节点区域。
中华门文旅门户
这里集中了中华门、大报恩寺遗址博物馆、越城遗址、明清古民居、十里秦淮等众多历史遗存，也集中了名人馆、市博新馆、越城博物馆等众多重量级文旅项目，南侧则紧邻中华门四线地铁换乘站，是汇集历史文化、文旅开发、商业商贸、交通枢纽为一体的综合型开发片区。
东南大学负责编制的中华门外城市设计
新街口商贸门户
作为“中华第一商圈”，2020年全国销售额排名前40的商场中，有四家位于新街口，分别是排名第二的德基广场，排名21的中央商场、排名31的新街口金鹰、排名37的新街口百货。
不过与头部商业体排名不太相符的，则是相对老旧的城市界面、冷热不均的商业载体、联通度欠佳的慢行系统、不太有国际观感的城市细节，作为南京乃至江苏的商贸门户，新街口的确还有很长的路要走。
新街口东北象限的城市设计，也是新街口（玄武区）面向未来的发展引领
“有力度” 的城市更新
城市更新的“力度”体现在前期的“拆建”评估，也体现在项目推进中的政策配套和行政推动。
1——该拆要拆
尽管最新的文件中阐明了对于“大拆大建”的限制，但是这并不代表完全禁止“拆除”和“新建”，而是将“拆建”进行“精细化”评估，不乱拆、不乱建。
对于确实有拆除必要的区域，不排斥一定程度的拆除与增容新建；对于需要大刀阔斧进行综合更新的项目，仍旧需要更大的魄力。
我们所追崇的“绣花功夫”既是空间尺度和设计细节上的精细推敲，也是项目前期研究和片区规划的“硬功夫”：精细化划定留改拆边界，形成该拆则拆，能留则留，充分尊重意愿的城市更新思路，坚持“因地制宜”、“审时度势”、“就事论事”。
上海北外滩城市更新，国资联合国内诸多一线房企，共同绘制出上海新世纪最大的区域级城市更新项目
2——行政推动
城市更新是城市开发模式的一次“回归”，也是对于原有城建模式的一种“思考”与“创新”，更是一种“改革”与“突破”。
诚如前文所述，秦淮老城区面临的问题同样也是南京城市更新的难点与痛点，而这其中最需要思考与创新的便是对于部分刚性条例的再研究与再突破。对于很多仍旧居住在老旧住宅区的市民而言，他们可能需要的只是最基本的“安全”、“成套”、“便捷”与“舒适”，严格的日照限制和对于建筑高度的一刀切，的确会让很多项目难以推进。
当然，仍需“就事论事”，适当的突破不代表对于规则的完全否定，总之，应对老城的城市更新尽快出台鼓励办法，尤其是涉及民生类的项目。
同时，合理的城市更新推进机制也是“力度”的具体呈现。基于此，秦淮区率先成立全省首家实体化运作的区城市更新办，由区委直接推动部署更新办相关工作，市规资局秦淮分局与区建设、房产、财政等多个单位协同作战，共同梳理各项目与片区、项目与历史文化资源保护、项目与产业发展之间的关系，实现前期研究、政策审批、开工建设、招商运营等全生命周期管理。
“有深度” 的城市更新
城市更新不仅仅是城市空间的优化与重塑，也是人口导入、功能优化、区域复兴的重要路径。而所谓“深度”，便是从产权人、社群关系等角度思考城市更新的意义与内涵。
1——回归“产权”视角
城市更新的原始驱动力便是地权（物权）关系的转变。
深化改革，推动确权，在老城区部分区域鼓励小地块出让，鼓励小微产权人和小微资本自发介入城市更新，让原住民居民从土地上解放出来，自主选择留与走。
而确权后满足上市条件的旧改项目、甚至包括部分改造后的历史老住宅，都可以入市成为二手房的新选择，不仅可以平抑地产市场，也可以充分激活老旧资产。
目前的一些城市更新案例尽管理念超前且充分考虑到了原住民的各种诉求，也在现有的城市更新中打造了一个近乎典范的样本，但是，在后期政府投入大概率压缩的情况下，如何实现未来原住民房产的自更新和自维护则依然是个不太明朗的事情。
而产权明确后的产权“自由流转”可能是破解这样难题的唯一路径。
秦淮区改造中的民国危房，结构加固后将同步完成立面出新和内部成套化，并最终迁回原住民
2——优化社群关系
城市更新所面对的，不仅仅是传统居民，也是新居民、办公者、流动人口、游客，一个良好的社群关系应该是各类人群都可以在城市中找到属于自己的空间和路径。
小西湖的共生院概念很好的将这种“原住民”与“外来客”的碰撞转化为一种社群关系的“共生”，是个很棒的尝试，尽管这样的尝试仍需对后续运营状态进行观察，但是其理念值得借鉴。
放大到城市尺度，通过产权关系的交换、老旧小区的改造、低效用地的开发、办公楼宇的转性等更新手法，打破老城原有相对“静滞”的发展状态，引入新业态、带来新客群、降低生活和创业成本，让各种人群找到属于自己的空间。
关于社群关系的优化其实很值得结合产权和产品塑造深入分析，包括大学外迁的质疑和所谓人口“减负”的辩证性思考，不过鉴于篇幅问题，本文不再详细展开了。
街巷商家的自发型更新，这是城市多元社群的活力体现 @胖纸G 摄
03
一些后话
秦淮区用多年的探索让秦淮的城市更新走在了全市乃至全国的前列，而城市更新的“秦淮品牌”也与住建部对于城市更新的指导意见不谋而合。
即，坚持“以人为本”的更新理念来面对复杂的城市更新工作，用“细致入微”的工作手法来梳解城市中复杂的产权关系，用“精细优质”的设计语言来操刀城市空间的重塑，用“谦卑传承”的心态来延续城市的悠悠文脉，用“创新多元”的思想来寻求更多样的和更新主体和路径。
这，便是城市更新的“秦淮品牌”给南京城市更新带来的启发。