枢密院，唐、五代、宋、辽、元时代的官署名称。唐永泰中始置，本在内廷，用宦官为枢密使，执掌机要事务。五代后梁建立崇政院，后唐改称枢密院。宋代沿置，主要管理军事机密及边防等事，与中书省并称“二府”同为最高国务机关。辽设北枢密院（相当于兵部）、南枢密院（相当于吏部）及汉人枢密院（掌汉族地区兵马）。元代枢密院主要掌军事机密、边防及宫廷禁卫等事务；战争时设行枢密院，掌一方军政。明清废。
枢密院掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治。凡侍卫诸班直、内外禁兵招募、阅试、迁补、屯戍、赏罚之事，皆掌之。以升拣、废置揭帖兵籍；有调发更戍，则遣使给降兵符。除授内侍省官及武选官，将领路分都监、缘边都巡检使以上。大事则禀奏，其付授者用宣；小事则拟进，其付授者用扎。先具所得旨，关门下省审覆。面得旨者为录白，批奏得画者为画旨，并留为底。惟以白纸录送，皆候报施行。其被御宝批旨者，即送门下省缴覆。应给诰者，关中书省命词。即事干大计，造作、支移军器，及除都副承旨、三衙管军、三路沿边帅臣、太仆寺官，文臣换右职，仍同三省取旨。
唐代宗永泰年，置枢密使、以宦官为之，掌接受朝臣以及四方表奏并宣达帝命。 后梁，改枢密使为崇政使，任以士人，并设崇政院。后唐庄宗改崇政院为枢密院，崇政使为枢密使，与宰相分执朝政，偏重于军事。 宋，枢密院与中书门下并称二府，（中书门下为政府、枢密院为枢府）同为中央政府机关；枢密院设十二房，分曹办事，十二房为：北面房、河西房、支差房、在京房、校阅房、广西房、兵籍房、民兵房、吏房、知杂房、支马房、小吏房。元丰改制时，有废枢密院、还军政于兵部之议，神宗以为“祖宗不以兵柄归有司，故专命官统之，互相维制，何可废也？”遂留之。
宋代枢密院长官枢密使、知枢密院事以士人充任，副职间用武臣。宋初，中书和枢密院对掌文武二柄，宰相因不带枢密衔而不得预军事。庆历年间用兵西夏，一度由宰相兼枢密使。南宋宁宗后，宰相始例兼枢密使。 辽代按南北面官分设北枢密院与南枢密院。北枢密院掌军，南枢密院唯管士人迁调，为吏部职。占领幽云十六州地后，设汉人枢密院，统幽云十六州汉人军马，隶属南院大王。也有史料称北枢密院专掌契丹军马、南枢密院专掌汉人军马。
元代，枢密院主管军事机密事务、边地防务，并兼禁卫。战时，在主要战役方向设行枢密院，作为枢密院的派出机构统辖一方军政事务。 明代，朱元璋称吴王时，沿元制仍设枢密院，后废之，改设大都督府统军。
枢密院作为一个机构，始于唐代宗，实际主要形成于五代，权势最盛也在五代。关于这一问题，赵翼在《廿二史札记》卷22《五代枢密使之权最重》中有一段论述：“唐中叶以后始有枢密院，乃宦官在内廷出纳诏旨之地。昭宗末年，朱温大诛唐宦官，始以心腹蒋玄晖为唐枢密使，此枢密移于朝士之始。温篡位，改为崇敬院，敬翔、李振为使，凡承上之旨，皆宣之宰相，宰相有非见时而事当上决者。则因崇政使以闻，得旨则复宣而出之。然是时止参谋议于中，尚未专行事于外。至后唐复枢密使之名，郭崇韬、安重诲等为使，枢密之任重于宰相，宰相自此失职”。然后又列举了许多枢密使专权的事例，指出“当时枢密之权，等于*权人**，不待诏敕而可以易置大臣。其后出镇魏州，史弘肇又令带枢密使以往，苏逢吉力争之不得，于是权势益重，遂称失犯阙，莫不响应也”。
元代枢密院 赵翼这段话比较简明扼要地把枢密使权势扩张的阶段做了一个简略的介绍，但仔细推敲，还有不够精当之处，枢密院机构尽管是逐渐完备，权力不断扩大，但权力的发展并不成直线形，而是时大时小，有起有伏。原因何在？赵翼解释并不透彻。 从唐代宗时董秀掌枢密以来，杨复恭任枢密使的权力最大，达到甚至超越宰相权力地步。“时行在制置，内外经略，皆出于恭。”到朱全忠诛灭宦官，任用朝士，直至灭唐建梁，枢密使全面任用士人，这是朱全忠抑制宦官，全面控制权力的一个步骤，枢密使之权也有所削弱。后唐建立，一反后梁制度，重用自己屡建功勋的武将亲信为枢密使，并让其兼任节度使。郭崇韬是其始也。明宗时又重用安重诲，二人均权倾内外，宰相在其面前卑躬屈膝，达到五代时枢密使的一个权力高峰。后晋始以桑维翰、李崧任宰相兼枢密使，改枢密使兼节度使之制，加之后晋重用宦者和其他佞人以分权，故枢密使之权大有下降，且因宦者及佞人谗毁，曾一度罢职并废枢密院，这是枢密院权力的低谷时期。
到后晋任用郭威为枢密使，同时又许兼任节度使，正如上面所引材料，是“兼内外之任”，“功业格天”，达到枢密使权力的又一高峰，直至迫帝退位。 从枢密院权力发展的几个波峰来看，笼统地说五代枢密使权力最重是不太准确的。枢密院设置屡有变更，权力时大时小，是受着皇权支配的。尽管五代各朝时间不长，但各代皇帝也在不断地加强中央集权，利用亲信和宦者、外戚等来制约枢密院，试图分化军政两大权力而集中于自己一人之手，以免权臣篡位。但是，势力强大的*力武**集团又千方百计迫使皇帝在权力方面作出让步，欲容军政大权于一身。二者互相制约，就导致了枢密院权力的这种起伏发展。
枢密院权力的扩张与五代军阀割据、武人当权有关。唐末藩镇割据以来，谁有*力武**谁就有权，当枢密使与藩镇*力武**相结合时，就达到权力的高峰。朱全忠诛灭宦官，幻想改良政治，限武*权人**力，以文人为崇政使，使崇政院权力不如唐宦官兼枢密使（因唐宦官既掌左右神策军，又掌枢密院之权。）后唐开始任用武人，兼领节度使，掌握藩镇，权力陡然扩张。后晋宰相兼枢密使，权力固然超过后梁，但枢密使多为文人，且又不兼节度使，加之当时又重用宦官，权力受到很大牵制。后汉郭威任枢密使，又兼领节度和宰相，军政大权集于一身，权力又达到空前的高峰。可见枢密使权力的大小与其掌握*力武**的大小成正比。
由此可以说，唐末、五代枢密院权力的增长，除本身地位的特殊外，还得力于两种情况，一是唐末恶性膨胀的宦官政治，再是五代军阀割据的武官政治。故北宋结束军阀割据局面后，为防止藩镇割据的重演，改变了枢密兼宰相、节度使这一制度，规定文武分治，枢密院只管军事，且脱离实际指挥兵权的具体事务，它虽与宰相同为二府，但实际已降到副相的地位了。
作为一种制度，一旦建立，便多多少少带有一定的制约性。但中国古代封建社会是个典型的人治社会，皇帝具有至高无上的权力，而宠臣和功臣也有很大权力。主张人治的皇帝和宠臣总是千方百计地将法治的制度控制在自己的权力之下，使制度为自己权力服务。故制度实行程度的深浅、制度的实际效用以及制度本身的破坏，往往依赖于制度执行者实际威望的高低和权力的大小，并不取决于制度本身的约束力和法治效力。但据一般情况而言，制度的法治性质总是要顽强地按自己的本来面目即遵循制度的演变规律而发展。
中国古代的政治制度就在这种人治与法治的矛盾斗争狭缝中曲折地、缓慢地发展，以致于有些制度到后来往往改变了它原来的面貌，或者走向了死胡同。 枢密院制度的演变正带有这一特点。唐初政事堂完全是为了方便宰相们民主议政，使朝廷大事能多多少少带有一点公开性，较多地容纳一些朝廷中的有识之士的意见而设置的。既是“民主”议政，皇帝的机密文书也就必然要人掌管，这是枢密院设立之原因。但由于宦官权力的恶性膨胀，由宦官兼领的枢密使权力也就超越了制度本身而能废君、弑君了。
到五代，皇帝们为了改变宦官干政之弊，任用亲信加强中央集权，并让他们兼领节度，使之以分宰相之权，故而又出现枢密使权力凌驾于宰相之上，最后而犯阙称尊了。再发展到宋，吸取唐末、五代枢密院势力恶性膨胀之教训，故削弱其实际权力而增加冗员，使其成为一个庞大臃肿而无权的虚设机构。 纵观唐初枢密院只有掌机要文书一人，到宋代成为一个庞大机构的发展历史，可以看出中国古代具体制度在人治与法治斗争的狭缝中发展变样的经过。同时也可说明，在根本制度没有改变的情况下，任何具体制度无论初设时的主观愿望多么良好，其最后结果总是事与愿违，中国封建社会的历史已经逻辑地证明了这一点。
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